Sentenza n. 263/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della provincia autonoma di Trento

notificato il 13 agosto 1996, depositato in cancelleria il 21

successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli

allevamenti zootecnici, allegata alla deliberazione del Comitato

istituzionale dell'Autorità di bacino del fiume Po, del 15 aprile

1996, n. 12 ed iscritto al n. 23 del registro conflitti 1996;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di

Trento e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 agosto 1996, la Provincia

autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione in relazione

alla direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli

allevamenti zootecnici, costituente parte integrante - in allegato -

della deliberazione del Comitato dell'Autorità di bacino del fiume

Po n. 12 del 15 aprile 1996.

Unitamente alla parte contenente la disciplina sostanziale, la

direttiva prevede una serie di adempimenti delle regioni del bacino

del Po e della provincia autonoma di Trento espresse sinteticamente

nella formulazione: esse sono tenute ad adottare, qualora non già

assunti, una serie di provvedimenti (art. 9, numeri da 1 a 5 del

comma 1) e a procedere all'"adeguamento della normativa regionale e

provinciale alle prescrizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 6 e 8 entro

un anno", e, inoltre, "all'adeguamento dei contenitori di stoccaggio

alle norme previste dagli artt. 7 e 8 entro tre anni".

La ricorrente provincia precisa di essere titolare di potestà

legislativa primaria in materia di urbanistica, di tutela del

paesaggio, di cave, di apicoltura e parchi per la protezione della

flora e della fauna, di agricoltura; nonché di quella concorrente in

materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità,

ai sensi rispettivamente dell'art. 8 (numeri 5, 6, 14, 16 e 21) e

dell'art. 9 (numeri 9 e 10) dello statuto. Inoltre nell'esercizio di

tale potestà essa ha organicamente disciplinato le materie della

tutela dell'ambiente dall'inquinamento con svariate leggi, contenute

nel testo unico di cui all'art. 1 della legge provinciale 25 luglio

1988, n. 22, approvato con decreto del Presidente della Giunta

provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41 e successivamente modificato ed

integrato con altre leggi provinciali (25 luglio 1988, n. 22; 15

gennaio 1990, n. 3; 27 agosto 1993, n. 21; 11 settembre 1995, n. 11;

2 febbraio 1996, n. 1).

D'altro canto, proprio con riguardo al contenimento degli effluenti

zootecnici, con deliberazione della Giunta provinciale 12 giugno

1987, n. 5460, è stato approvato il Piano provinciale di risanamento

delle acque.

2. - Con un primo motivo è denunciata l'assenza nelle Autorità di

bacino nazionali del potere di disciplinare in generale e sotto

qualsiasi forma gli effluenti degli allevamenti zootecnici.

Si sottolinea la radicale estraneità all'ambito dei poteri

conferiti alle Autorità di bacino, della disciplina della materia

degli scarichi nelle acque, che è, invece, contenuta nella legge 10

maggio 1976, n. 319 (c.d. legge Merli), più volte modificata ed

aggiornata (da ultimo con il d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito

in legge 17 maggio 1995, n. 172); la quale, inoltre, detta una

disciplina specifica per quanto riguarda gli scarichi provenienti

dagli insediamenti agricoli (d.-l. 10 agosto 1976, n. 544 del 1976,

convertito nella legge 8 ottobre 1976, n. 690).

Ai sensi dell'art. 14, comma secondo, della legge n. 319 del 1976,

modificato come sopra indicato, le regioni nel definire la disciplina

degli scarichi degli insediamenti civili che non recapitano in

pubbliche fognature con i rispettivi piani di risanamento

"nell'esercizio della loro autonomia, tengono conto dei limiti di

accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla presente legge,

conformandosi ai principi e ai criteri della direttiva 91/271/CEE del

Consiglio, del 21 maggio 1991, tenendo conto delle indicazioni

contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato

interministeriale previsto dall'articolo 3 della presente legge,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, fatti

comunque salvi i limiti di accettabilità inderogabili per i

parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile".

La direttiva impugnata, sempre secondo la ricorrente, "si pone al

di fuori di tale sistema" e risulta di per sé illegittima ed

invasiva dei poteri costituzionali della provincia autonoma di

Trento.

3. - Con un secondo motivo si deduce l'illegittimità della

deliberazione impugnata in quanto atto normativo anomalo, non

previsto e non prevedibile nell'ordinamento costituzionale.

Né il richiamo nelle "premesse" della delibera impugnata al

d.P.C.M. 23 marzo 1990, del tutto estraneo alla specifica materia

disciplinata, e all'art. 17 del d.-l. 8 aprile 1993, n. 101 -

trattandosi di decreto-legge mai convertito - fornisce il supporto

effettivo e sostanziale, presupposto di legalità, del potere

normativo come esercitato.

Del resto non è sostenibile che la legge 18 maggio 1989, n. 183

costituisca l'implicito fondamento della direttiva censurata, poiché

l'art. 17 della legge n. 183 del 1989, seppure fa riferimento, quanto

al contenuto, alla difesa del suolo sotto il profilo idrogeologico,

riguarda pur sempre gli atti di competenza delle Autorità di bacino,

primo fra tutti il Piano di bacino.

La direttiva censurata, lungi dal poter essere astrattamente

ascritta fra gli atti di pianificazione, per il suo contenuto

analitico e di dettaglio, non può certo essere considerata alla

stregua del Piano di bacino, né - a tutto concedere - ad uno

stralcio del Piano di bacino, di cui all'art. 17, comma 6-ter della

legge n. 183 del 1989.

Né infine la deliberazione può essere intesa come misura di

salvaguardia (art. 17, comma 6-bis della legge n. 183 del 1989),

posto che non attinge direttamente a beni o valori salvaguardati

dalla normativa in considerazione, ma détta prescrizioni volte a

disciplinare l'esercizio di competenze ed attribuzioni delle Regioni

e della Provincia ricorrente.

Seguendo le argomentazioni della provincia, la direttiva

corrisponde ad un anomalo potere normativo esercitato su un

presupposto erroneo e privo di base normativa di qualsiasi livello.

D'altronde la deliberazione n. 12 del 1996 impugnata chiarisce

nelle premesse - con il richiamo all'art. 2-bis del decreto-legge n.

227 del 1989, convertito nella legge n. 283 del 1989 - l'obiettivo di

ridurre "il carico dei nutrienti sversati in mare" attraverso

l'esercizio del potere, attribuito ai comitati istituzionali di

bacino, di approvare e trasmettere al Ministero dell'ambiente "uno

schema programmatico riguardante gli interventi più urgenti,

articolato per criteri e progetti". Non vi è attribuzione di alcun

potere normativo all'Autorità, ma un semplice affidamento del

compito di programmare concreti interventi da finanziare nell'ambito

degli stanziamenti previsti dal comma 4 dello stesso articolo 2-bis.

Il Comitato ha invece ritenuto di completare lo schema previsionale e

programmatico con una direttiva non prevista da alcuna legge,

contenente "null'altro che la disciplina degli allevamenti zootecnici

sotto il profilo dell'inquinamento".

Con un atto normativo anomalo si è inteso incidere sulla

competenza legislativa e amministrativa attribuita alle Regioni

(sentenza n. 250 del 1996) e, per quel che qui più rileva, sulle

specifiche garanzie del Trentino-Alto Adige di cui all'art. 5, terzo

comma, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione in

materia urbanistica e opere pubbliche) aggiunto con d.lgs. n. 267 del

1992; non senza considerare che per effetto del decreto legislativo

n. 266 del 1992 gli atti di indirizzo e coordinamento "vincolano la

regione e le province autonome solo al conseguimento degli obbiettivi

o risultati in essi stabiliti".

4. - Con un terzo motivo si deduce l'inammissibilità di una

disciplina permanente di bacino degli allevamenti zootecnici. In

effetti la disciplina degli anzidetti allevamenti incide su una

pluralità di interessi pubblici sia economico-produttivi, sia

ambientali di vario ordine e non può ragionevolmente collocarsi al

semplice livello del bacino.

La provincia autonoma di Trento, se dovesse adeguare la propria

disciplina a quanto deciso in sede di bacino, dovrebbe recepire

passivamente ben tre discipline, rispettivamente del bacino del Po,

del Brenta-Bacchiglione e dell'Adige, con evidente completo

svuotamento della propria potestà normativa e con tre differenti

vincoli differenziali per aziende ed imprenditori operanti in un

contesto economico omogeneo e concorrenziale.

Questa invece è la ragione della nuova stesura del richiamato art.

14 della legge n. 319 del 1976, che assicura un reale equilibrio fra

esigenze di qualità proprie dei singoli corpi idrici e la più ampia

prospettiva regionale e provinciale di disciplina degli scarichi

degli insediamenti civili nel proprio territorio, ivi compresi quelli

zootecnici.

5. - Con un quarto motivo, infine, si denuncia l'eccesso di potere,

l'inadeguatezza della disciplina alle esigenze dell'economia montana

della provincia e l'omessa considerazione delle relative

caratteristiche; ciò sia nella determinazione dei contenuti

dell'atto impugnato sia nelle procedure.

Infatti l'analisi della procedura istruttoria e della conseguente

deliberazione pone in evidenza che il Comitato ha atteso il consenso

e le osservazioni della regione lombardia (di cui alle premesse della

deliberazione n. 12 del 1996) richiedendosi in una materia così

delicata il pieno consenso di tutti i membri del Comitato

istituzionale, a prescindere dalla osservazione che neppure tale

pieno consenso renderebbe legittimo un atto privo di fondamento

giuridico nell'ordinamento. Invece, per la provincia di Trento non

si è ritenuto di dovere ottenere il consenso del suo rappresentante.

Nel merito, l'omessa considerazione delle specifiche esigenze

dell'economia montana del Trentino ha comportato l'introduzione di

regole eccessivamente rigide, come ad esempio il divieto di

spandimento di liquami zootecnici sui terreni gelati o innevati (art.

5 della normativa contestata) non trova giustificazione nelle zone

montane, ove invece proprio tale condizione favorisce un graduale e

migliore assorbimento nel terreno; egualmente la facoltà di

stoccaggio (art. 7) risulta inadeguata negli allevamenti familiari

diffusi nel Trentino di ridottissimo numero di capi; analogamente per

i carichi ammissibili (art. 3) troppo rigidamente definiti tali da

determinare una ingiustificata riduzione della capacità produttiva

degli allevamenti.

In definitiva il Comitato avrebbe assunto la veste di "autorità

preposta ad eliminare presunti squilibri di mercato tra le aree del

bacino del Po" e a valutare se le differenze di carico ammissibile

tra le diverse regioni (sempre senza considerare la Provincia di

Trento) siano o meno giustificate da loro specifiche esigenze. Con

ciò dimenticando che non è compito dell'Autorità di bacino

determinare l'unità di mercato zootecnico in relazione al bacino

fluviale di collocazione e che non spetta alla stessa Autorità

apprezzare la giustificabilità di differenze tra le diverse regioni,

determinate da ragioni ben complesse e non riconducibili ad un solo

interesse pubblico.

6. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, concludendo per l'infondatezza del

conflitto.

In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello Stato ha

prodotto un'articolata memoria tesa a dimostrare l'infondatezza del

ricorso della Provincia autonoma di Trento.

In particolare l'Avvocatura osserva che la Corte (sentenza n. 85

del 1990), dichiarando non fondate alcune questioni di

costituzionalità sollevate dalla stessa Provincia, con riferimento

alla legge 18 maggio 1989, n. 183, ha affermato la natura vincolante

del Piano di bacino, con la conseguente medesima efficacia della

direttiva impugnata, attesa la sua natura di atto preliminare al

Piano di bacino.

Il fondamento normativo della direttiva risiede, ad avviso

dell'Avvocatura generale dello Stato, in un duplice ordine di

disposizioni, con riferimento all'art. 31 della legge n. 183 del

1989, dovendosi essa intendere quale "schema previsionale e

programmatico" e, in secondo luogo, all'art. 17, comma 6-bis della

stessa legge, che si riferisce testualmente "alle misure di

salvaguardia".

Inoltre sul piano del contenuto la difesa erariale nega il

carattere precettivo della disciplina contenuta nell'atto impugnato,

avendo essa lo scopo di "indirizzare in modo unitario le

amministrazioni regionali e la provincia autonoma di Trento".

D'altra parte, la stessa Avvocatura generale dello Stato

sottolinea, in punto di fatto, che la capacità minima dei

contenitori di stoccaggio dei liquami prescritta dalla direttiva

coincide con quella prevista nel Piano provinciale di risanamento

delle acque, come esemplificato inoltre da taluni divieti che si

giustappongono a quelli espressi nella direttiva (art. 5, con l'art.

29, comma 5, del Piano provinciale).

Infine si osserva, sotto il profilo istruttorioprocedimentale, che

l'adozione della direttiva è stata il frutto di reiterate sedute

collegiali del Comitato deliberante, nel quale era spesso presente un

rappresentante della provincia ricorrente.

In replica la provincia ribadisce quanto già dedotto nell'atto

introduttivo, negando l'indirizzo interpretativo dell'efficacia del

Piano di bacino; riaffermando la natura precettiva e vincolante delle

prescrizioni contenute nella direttiva, senza che sia dato reperire

il fondamento normativo del potere esercitato con l'atto impugnato;

precisando, inoltre, che la coincidenza fra le disposizioni della

direttiva e quelle contenute nel Piano provinciale è del tutto

marginale ed estrinseca, per di più smentita da un'attenta disamina

di tutto il tessuto normativo in cui esse si articolano. Considerato in diritto

1. - La provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di

attribuzioni nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri,

sostenendo che non spetti allo Stato, e per esso all'Autorità di

bacino del fiume Po, disciplinare con deliberazione e allegata

direttiva 15 aprile 1996, n. 12 del Comitato istituzionale

dell'Autorità di bacino del fiume Po, in modo dettagliato e

vincolante per la provincia autonoma di Trento, gli allevamenti

zootecnici sotto il profilo degli effluenti da essi provenienti, in

violazione delle competenze costituzionalmente garantite dall'art. 8,

numeri 5, 6, 14, 16 e 21, dall'art. 9, numeri 9 e 10, nonché

dall'art. 16 dello statuto di autonomia e relative norme di

attuazione; dall'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; dal d.lgs.

16 marzo 1992, n. 266, dall'art. 14 della legge 10 maggio 1976, n.

319, come modificato dall'art. 1 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79,

convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172, e

dall'art. 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183.

2. - È preliminare ed assorbente l'esame del secondo motivo di

ricorso attinente alla natura della delibera impugnata e in

particolare alla c.d. direttiva per il contenimento dell'inquinamento

provocato dagli allevamenti zootecnici (allegato B della delibera

impugnata), quale atto normativo del tutto anomalo non previsto

nell'ordinamento costituzionale.

Il ricorso è sotto questo profilo fondato.

Infatti, in relazione al combinato disposto del punto 3 della

delibera del 15 aprile 1996, n. 12 e dell'art. 9 della direttiva

allegata e al contenuto sostanziale delle prescrizioni di condotte e

all'imposizione di divieti in parte compiutamente definiti o comunque

di estremo dettaglio e vincolanti la provincia autonoma di Trento

nell'esercizio delle funzioni legislative, risulta il carattere

anomalo dell'atto dell'Autorità di bacino del Po che non trova alcun

fondamento nell'ordinamento.

In primo luogo, infatti, le fonti di legittimazione dell'Autorità

certamente non possono rinvenirsi nei due atti richiamati nelle

premesse della delibera impugnata, in quanto il d.P.C.M. 23 marzo

1990 (approvato ai fini della elaborazione ed adozione degli schemi

previsionali e programmatici di cui all'art. 31 della legge n. 183

del 1989) non contiene - né legittimamente potrebbe contenere -

indicazione su un potere del genere dell'Autorità di bacino,

limitandosi, per la parte che interessa, a precisare la natura ed il

tipo di interventi, quali la realizzazione di opere e di azioni

finalizzate al ripristino o al mantenimento di equilibrio naturale e

uso razionale delle risorse.

Neppure l'art. 31 della legge 18 maggio 1989, n. 183, richiamato

dall'Avvocatura generale dello Stato con riferimento allo "schema

previsionale e programmatico ai fini della definizione delle linee

fondamentali dell'assetto del territorio con riferimento alla difesa

del suolo e della predisposizione dei Piani di bacino, sulla base dei

necessari atti di indirizzo e coordinamento", può costituire la

fonte del potere esercitato con l'atto impugnato.

Infatti la legge n. 183 del 1989 non ha inteso istituire una fonte

normativa secondaria attraverso lo schema previsionale e

programmatico. Ciò è confermato, oltre che dalla stessa

denominazione utilizzata, dal contenuto degli schemi aventi funzioni

di organizzazione delle strutture operative di bacino, di

individuazione sul piano tecnico-amministrativo degli interventi più

urgenti con le priorità e le modalità di attuazione e l'indicazione

dei fabbisogni finanziari, ai fini fondamentali di consentire al

Governo la ripartizione dei fondi disponibili.

Inoltre dal riferimento ad un decreto-legge (art. 17 del d.-l. 8

aprile 1993, n. 101), privo di efficacia per essere decaduto in

quanto non convertito in legge e per di più sostituito da altro di

diverso contenuto, non può trarsiargomentazione neppure attraverso

la sopravvenuta salvezza degli effetti giuridici prodotti, non

estendendosi la salvezza, disposta con la legge n. 493 del 1993, ad

atti adottati sulla base di decreti-legge dopo la loro cessazione di

efficacia o addirittura dopo la stessa legge contenente clausola di

salvezza (cfr., per riferimenti, sentenza n. 244 del 1997).

Non può, infine, ritenersi che la delibera, per la parte oggetto

di conflitto, possa valere come misura di salvaguardia ai sensi

dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183 del 1989, in quanto

disciplina compiutamente il settore per un periodo triennale, ma con

adempimenti fino a 5 anni e con obblighi di adeguamento a carico del

legislatore provinciale. Infatti non sono ravvisabili le

caratteristiche connaturali di strumento anticipatorio e cautelativo

e comunque provvisorio in attesa del Piano di bacino: in ogni caso le

misure di salvaguardia non potrebbero avere un effetto ed un ambito

vincolante superiori a quello del Piano di bacino ed una durata di

efficacia oltre i tre anni.

In realtà l'unica norma (qualificata formalmente e con

corrispondente contenuto) di salvaguardia prevista nella direttiva

(art. 10) si riferisce alle aree vulnerabili ai sensi della direttiva

676/1991 CEE (12 dicembre 1991 relativa alla protezione delle acque

dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti

agricole), in attesa della designazione delle aree stesse: profili

che non riguardano la salvaguardia dei Piani di bacino, oggetto

dell'art. 17, comma 6-bis, della legge n. 183 del 1989.

3. - La direttiva in contestazione non può neppure configurarsi -

né vi è alcuna volontà in tale senso espressa dall'Autorità,

né è stata seguita la procedura specifica - come atto di

pianificazione tipica dell'Autorità di bacino nel sistema della

legge 18 maggio 1989, n. 183, o come stralcio dello stesso Piano di

bacino, perché il contenuto e la tipologia delle prescrizioni

analitiche e di dettaglio esorbitano dall'ambito del potere di

pianificazione, ciò soprattutto nei riguardi di una Provincia

autonoma.

D'altronde l'esercizio di un potere statuale di indirizzo e

coordinamento nei confronti della provincia autonoma di Trento deve

comunque tenere conto del disposto dell'art. 3, comma 2, del d.lgs.

16 marzo 1992, n. 266, secondo il quale gli atti di indirizzo

vincolano le Province autonome solo al conseguimento degli obiettivi

e risultati in essi stabiliti e non possono contenere norme di

estremo dettaglio (sentenza n. 381 del 1996).

Giova chiarire, infine, che la predetta impostazione non esclude

che esigenze unitarie, non frazionabili e non localizzabili

territorialmente, possano in linea di principio giustificare il

potere (governativo), previsto in legge, di indirizzare e coordinare

l'attività amministrativa delle Regioni e che le stesse esigenze

possano trovare espressione, ad opera del legislatore, anche con

modalità e contenuti diversi, non necessariamente improntati ad una

logica di sovraordinazione o di vincolo, ma, come nella previsione

dell'art. 3 del citato d.lgs. n. 266 del 1992, ad una cooperazione

promossa e guidata dal centro (sentenza n. 18 del 1997).

Lo stesso principio può essere applicato agli interessi

fondamentali che trascendono l'ambito territoriale regionale o

provinciale anche se incidono su materie di competenza regionale. Ma

tali interventi di coordinamento sovraregionali (cui non si

sottraggono le regioni a statuto speciale) devono essere giustificati

da "idonea base legislativa" sostanziale e formale anche con riguardo

all'organo cui è demandata la funzione.

I Piani dei bacini di rilievo nazionale sono anche per le Province

autonome di Trento e Bolzano strumento di coordinamento delle

attività inerenti alle attribuzioni statali e provinciali, sempre

che lo statuto o le norme di attuazione non prevedano apposite

modalità di coordinamento da ritenersi prevalenti (art. 5 del d.P.R.

22 marzo 1974, n. 381). Le province devono tenere conto delle

indicazioni dei Piani di bacino nell'aggiornamento della propria

pianificazione e programmazione (art. 5 citato), senza tuttavia che i

Piani di bacino anzidetti e gli altri strumenti di intervento delle

Autorità possano autonomamente imporre un obbligo di adeguamento

della legislazione provinciale.

4. - Sulla base delle predette considerazioni deve essere

dichiarato che non spetta allo Stato disciplinare con deliberazione

del predetto Comitato, in modo dettagliato e vincolante per la

Provincia autonoma di Trento e con obbligo di adeguamento della

normativa provinciale, gli allevamenti zootecnici sotto il profilo

degli "effluenti provenienti" dagli stessi.

Conseguentemente deve essere annullata la direttiva per il

contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti

zootecnici, allegato B della anzidetta deliberazione del Comitato

istituzionale limitatamente a quanto attiene alla provincia autonoma

di Trento.