Sentenza n. 261/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

dell'Emilia-Romagna riapprovata il 9 novembre 1989 dal Consiglio

regionale, avente per oggetto: "Credito agrario di conduzione con

provvista in valuta estera", comunicata il 14 novembre 1989 al

Commissario del Governo, promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 29 novembre 1989, depositato in

Cancelleria il 6 dicembre successivo ed iscritto al n. 103 del

registro ricorsi 1989;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e

l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 novembre 1989, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione

Emilia-Romagna approvata l'8 giugno 1989 e riapprovata il 9 novembre

1989 (nel medesimo testo rinviato dal Governo), concernente il

"credito agrario di conduzione con provvista in valuta estera".

Si deduce in primo luogo nel ricorso che la concessione ad

istituti esercenti il credito agrario di contributi "a garanzia del

rischio di cambio", per le operazioni relative all'acquisto di valuta

estera destinata all'accensione di "prestiti di conduzione" ad

imprenditori agricoli singoli o associati, favorirebbe

l'indebitamento all'estero in valuta, rendendo incompatibile la

disciplina in oggetto con l'art. 117 della Costituzione che non

consente alle regioni di intervenire direttamente o indirettamente

sui flussi finanziari con l'estero, incidendo sul mercato dei cambi e

quindi sul valore esterno della moneta nazionale.

La normativa impugnata violerebbe inoltre l'art. 109 del d.P.R. n.

616 del 1977 che - in attuazione dell'art. 117 della Costituzione,

dal cui ambito esula la materia monetaria e creditizia e, ovviamente,

la provvista all'estero di risorse finanziarie - avrebbe trasferito

alle regioni una serie di funzioni tassativamente indicate, tra le

quali non rientra la concessione di contributi a garanzia del rischio

di cambio. Peraltro, quand'anche tal tipo di intervento - in quanto

diretto ad agevolare l'accesso al credito - si ritenesse di

competenza delle regioni, l'attività di quest'ultime resterebbe pur

sempre limitata - ai sensi del quarto comma del citato art. 109 alla

mera determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti (di

incentivazione) definiti in sede statale.

Un ulteriore motivo di incostituzionalità viene poi ravvisato

nella violazione dei principi della legislazione statale in materia,

espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre 1984, n. 887, nei cui

commi terzo e seguenti si prevede che lo Stato - per le operazioni di

credito agrario in valuta estera - possa garantire il rischio di

cambio, ma a determinate condizioni e limiti che non risulterebbero

rispettati dalla denunciata normativa regionale. Contrariamente a

quest'ultima, infatti, nella disciplina statale, la garanzia viene

accordata solo per crediti agrari di miglioramento, per oscillazioni

eccedenti il 2%, per operazioni di durata minima ultraquinquennale, e

non oltre un controvalore massimo - in linea capitale predeterminato.

La circostanza poi che l'operatività del contributo regionale a

garanzia del rischio di cambio non sia subordinata al semplice

verificarsi dei suoi presupposti legali, ma venga invece condizionata

(art. 2 della legge) alla previa stipula di convenzioni fra la

regione e gli istituti di credito, restando così sostanzialmente

affidata alle libere scelte degli amministratori regionali, darebbe

luogo, ad avviso del ricorrente, ad una concreta ingerenza

nell'"ordinamento creditizio", con conseguente violazione dell'art.

109, comma 2, del d.P.R. n. 616 del 1977, che riserva allo Stato la

competenza in tale settore.

Si deduce, infine, l'illegittimità della norma di cui al quarto

comma dell'art. 1 della legge in questione che, ponendo "a carico del

beneficiario" l'eventuale onere derivante da una variazione del

cambio in misura superiore a quella garantita dalla regione,

utilizzerebbe il termine "beneficiario" in modo tutt'altro che chiaro

"con possibili riflessi sulla disciplina dei rapporti inteprivati".

2. - Con atto depositato il 22 dicembre 1989 la Regione

Emilia-Romagna si è costituita in giudizio eccependo,

preliminarmente, che tutte le censure contenute nel ricorso - ad

eccezione di quella concernente la presunta violazione dei principi

generali posti nella materia dalla legge statale n. 887 del 1984 -

risulterebbero inammissibili, perché formulate per la prima volta in

sede di impugnativa, senza essere state in alcun modo prospettate nel

precedente atto di rinvio governativo.

Circa il lamentato effetto di indebitamento verso l'estero, che la

normativa impugnata provocherebbe, la regione osserva che il motivo

di illegittimità così dedotto risulterebbe ulteriormente

inammissibile, in quanto attinente ad una violazione dell'interesse

nazionale la cui cognizione è di esclusiva competenza del

Parlamento. Nel merito, peraltro, la censura sarebbe infondata, sia

perché poggiante su di una mera illazione, sia perché la legge

regionale, non essendo diretta a disciplinare il fenomeno del ricorso

alla provvista di valuta estera, ma, più semplicemente ad agevolare

un determinato tipo di credito agrario, atterrebbe, ai sensi

dell'art. 109 del d.P.R. n. 616/77, a materie di competenza

regionale. Peraltro, il quarto comma del predetto art. 109, letto

unitamente alle disposizioni che lo precedono, non ridurrebbe le

funzioni regionali ad una semplice potestà attuativa, ma, al

contrario, garantirebbe l'esercizio di poteri regionali anche in

presenza di benefici a carattere statale o comunitario.

In ordine alla presunta inosservanza dei principi stabiliti nella

materia dall'art. 13 della legge n. 887 del 1984, la regione osserva

che tale norma confermerebbe anzitutto che, alla luce del vigente

ordinamento, tra i vari strumenti di incentivazione del settore

agricolo, deve comprendersi anche la garanzia del rischio di cambio.

Per quanto attiene invece alla diversità di disciplina, la

resistente afferma che le differenze denunciate dallo Stato

costituirebbero una semplice espressione della propria autonomia

legislativa e non già una violazione di regole che non possono in

alcun modo considerarsi principi.

Quanto alla censurata necessità di stipulare convenzioni con gli

istituti di credito ai fini dell'operatività della garanzia, la

regione ritiene che tale garanzia non potrebbe mai operare "in modo

automatico" come sostiene invece il ricorrente, in quanto l'attività

degli operatori finanziari non può costituire oggetto di disciplina

regionale. La denunciata indeterminatezza del termine "beneficiario"

di cui all'art. 1, quarto comma, della legge impugnata, non potrebbe,

infine, vanificare l'evidente intento della disposizione di porre un

limite, oltre il quale il rischio di cambio deve comunque gravare

(come accadrebbe in assenza di qualsiasi garanzia) sull'effettivo

beneficiario dell'operazione. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale, il Presidente del Consiglio

dei ministri ha impugnato la legge regionale dell'Emilia-Romagna

riapprovata il 9 novembre 1989, concernente il "credito agrario di

conduzione con provvista in valuta estera". Si sostiene nel ricorso

che la legge, prevedendo un contributo della Regione a garanzia del

rischio di cambio per la erogazione, da parte degli istituti

esercenti il credito agrario, di "prestiti di conduzione" con fondi

derivanti da provvista in valuta estera e disciplinando la misura

massima e le modalità di concessione ed erogazione di tale

contributo, contrasta: a) con l'art. 117 della Costituzione perché

interviene sui flussi finanziari con l'estero, incidendo sul mercato

dei cambi; b) con l'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977 perché la

materia monetaria e creditizia esula da quelle di competenza

regionale e perché, quand'anche i contributi si inquadrassero negli

interventi diretti ad agevolare l'accesso al credito, la competenza

regionale resterebbe limitata alla determinazione dei criteri

applicativi dei provvedimenti di incentivazione definiti in sede

statale; c) con i principi della legislazione statale in materia,

espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre 1984, n. 887 che

prevede la garanzia solo per i crediti di miglioramento, di durata

ultraquinquennale, relativamente alle variazioni di cambio superiori

al 2%, e, in ogni caso limitatamente ad un controvalore massimo

predeterminato, là dove la legge regionale impugnata estende la

garanzia ai crediti di conduzione, senza limiti di tempo, per le

variazioni inferiori al 2% e senza la predeterminazione di un

controvalore. Si sostiene, altresì, in particolare: che l'art. 1,

quarto comma, ponendo a carico del "beneficiario" l'eventuale onere

derivante da una variazione del cambio superiore al 2% ed utilizzando

il termine "beneficiario" in modo ambiguo, nel senso, cioè, della

sua possibile riferibilità all'Istituto di credito anziché

all'imprenditore agricolo, possa incidere sulla disciplina dei

rapporti interprivati, addossando all'Istituto tale onere; che l'art.

2 della legge impugnata contrasti con l'art. 109, secondo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, perché subordina l'operatività del

contributo in parola non al verificarsi dei suoi presupposti legali,

ma alla precisa stipula di convenzioni fra la regione e gli istituti

di credito, lasciando così l'individuazione di questi ultimi alla

libera determinazione degli amministratori regionali, con conseguente

ingerenza nel settore del credito.

2.1. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di

inammissibilità formulata dalla Regione Emilia-Romagna - sia in

relazione alle censure riguardanti la legge nel suo complesso ed in

precedenza indicate sub a) e b), sia in relazione alle censure

concernenti, in particolare, l'art. 1, quarto comma e l'art. 2 -

nell'assunto che le stesse non sarebbero state in alcun modo

prospettate nel precedente atto di rinvio governativo.

In proposito va rilevato che, come questa Corte ha costantemente

affermato (sentt. n. 221 del 1975, n. 212 del 1976, n. 72 del 1985 ed

altre ivi richiamate), è sufficiente, ai fini della ammissibilità

delle censure, che esse trovino riscontro sia pur generico nella

determinazione governativa di rinvio, purché i motivi di questa

coincidano con quelli della successiva impugnazione "almeno nelle

loro linee essenziali" (sent. n. 132 del 1975 e n. 147 del 1972)

anche se in sede di rinvio solo "sinteticamente enunciati" (sent. n.

8 del 1967).

Nella specie sussiste tale rispondenza tra le censure formulate

nel ricorso ed il provvedimento di rinvio nel quale non solo si fa

riferimento ad una asserita ingerenza della Regione "nella materia

dell'ordinamento del credito" ma si individua, altresì, il parametro

normativo nell'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977, e cioè i due

punti essenziali su cui si sviluppa il successivo iter argomentativo

del ricorso. Risultano perciò soddisfatte le condizioni cui questa

Corte ha costantemente subordinato, sotto il profilo indicato,

l'ammissibilità dell'impugnativa delle leggi regionali.

2.2. - Va disattesa anche l'eccezione di inammissibilità relativa

alla parte del ricorso in cui si lamenta che la legge regionale

"incentiverebbe l'indebitamento estero in valuta". L'assunto secondo

cui si sarebbe in presenza di una censura di merito non può essere

condiviso perché, secondo questa Corte (sent. n. 991 del 1988), le

censure di merito si differenziano da quelle di legittimità per il

dato formale che le regole o gli interessi assunti come parametro del

giudizio non siano sanciti in alcuna norma della Costituzione, mentre

nel caso in esame il ricorrente fonda le proprie richieste sulla

pretesa violazione di norme costituzionali (art. 117 della

Costituzione) e di norme interposte (art. 109 del d.P.R. n. 616 del

1977).

3.1. - Nel merito il ricorso è infondato.

Per quel che riguarda le censure in precedenza indicate sub a) e

sub b) va rilevato che, una volta che l'art. 109, primo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977 considera tra le funzioni trasferite alle

Regioni "ogni tipo di intervento per agevolare l'accesso al credito

nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato", è

inevitabile che in via indiretta si producano effetti sulla manovra

del credito e che, quando, come nella specie, si tratti di attingere

da risorse estere, tali interventi finiscano con l'incidere sui

movimenti valutari e quindi sulla moneta. Ma voler dedurre, dal

prodursi di tali effetti mediati, l'impedimento per le Regioni di

intervenire con misure agevolative del credito, significherebbe

svuotare la competenza loro espressamente attribuita dall'art. 109

del d.P.R. n. 616. D'altronde l'eventualità che, attraverso un

eccesso di interventi agevolativi, possa verificarsi una alterazione

delle linee di politica nazionale in materia creditizia e, quindi,

monetaria e valutaria, è scongiurata dalle previsioni contenute

nello stesso art. 109, il quale precisa che tali interventi possano

attuarsi "nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato" e

"che resta ferma la competenza degli organi statali relativa

all'ordinamento creditizio, agli istituti che esercitano il credito,

alla determinazione dei tassi minimi praticabili dagli istituti",

rinviando altresì alla legislazione dello Stato (art. 3, legge 22

luglio 1975, n. 382) per la determinazione dei "tassi minimi di

interesse agevolati a carico dei beneficiari".

Così individuati i limiti della legislazione concorrente, in un

quadro di contemperamento dell'interesse regionale volto a

perseguire, attraverso una politica di incentivi, lo sviluppo delle

attività economico-produttive attinenti alle materie trasferite, con

quello statale diretto a mantenere sotto controllo l'ordinamento

creditizio ed i riflessi sui flussi monetari e valutari, non può

condividersi l'altro assunto del ricorrente secondo cui

l'attribuzione regionale riguarderebbe "solo" le funzioni di

determinazione di criteri applicativi delle agevolazioni stabilite in

sede statale. Invero il quarto comma dell'art. 109 cit. fa

riferimento alle misure applicative non per escluderne altre, ma per

comprendere anche quelle che servano a rendere operativi sul piano

concreto i provvedimenti regionali. Quest'ultima disposizione

stabilisce difatti che: "Il trasferimento di funzioni di cui al primo

comma comprende le funzioni di determinazione dei criteri applicativi

dei provvedimenti regionali di agevolazione creditizia, di

prestazione di garanzie e di assegnazione di fondi, anticipazioni e

quote di concorso, destinati alla agevolazione dell'accesso al

credito sulle materie di competenza regionale, anche se relativi a

provvedimenti di incentivazione definiti in sede statale e

comunitaria".

Sulla base del testo della disposizione citata non può perciò

seguirsi la tesi secondo cui in virtù di essa le Regioni potrebbero

determinare, come si afferma nel ricorso, solo criteri applicativi

"allorquando lo Stato esercita la sua competenza - che è rimasta

generale - in tema di agevolazioni dell'accesso al credito". Invece,

sia da detta disposizione che dalla rimanente parte dell'art. 109

cit. (di cui si è già fatto cenno in precedenza) risulta che le

Regioni, "nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato",

possano esse stesse adottare provvedimenti di carattere agevolativo e

che, quando li adottino, possano anche determinare i loro criteri

applicativi.

Difatti, come si è rilevato, per l'art. 109, quarto comma, cit.,

"il trasferimento di funzioni... comprende le funzioni di

determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti regionali"

destinati alla agevolazione dell'accesso al credito nelle materie di

competenza regionale, il che suppone che non siano solo i criteri

applicativi ad essere contemplati nella disposizione interposta, ma

anche le misure innovative adottate nel rispetto dei principi

statali.

3.2. - Quanto alla censura (indicata sub c), con la quale si

denuncia una asserita violazione dei principi della legislazione

statale in materia, espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre

1984, n. 887, va rilevato che da detta disposizione non può

ricavarsi, come si assume, un impedimento per le regioni ad adottare,

per i prestiti con provvista dall'estero, misure agevolative sul

rischio di cambio anche per crediti agrari di conduzione.

La circostanza che il citato art. 13 si occupi solo dei crediti

agrari di miglioramento non esclude che le regioni, ove ritengano di

intervenire, possano adottare provvedimenti agevolativi per i crediti

di conduzione, perché dalla citata disposizione, rivolta a dettare

principi e limiti per i crediti agrari di miglioramento, non può

certo desumersi il divieto per le regioni di intervenire con crediti

di conduzione.

Come ha chiarito questa Corte (sent. n. 441 del 1988), se dalla

legislazione statale in tema di agevolazioni creditizie può

desumersi un principio che esclude facilitazioni a carico delle

finanze pubbliche per crediti di mero esercizio, questo principio

generale è derogato per il credito agrario dall'art. 1, lett. d)

della legge 1° luglio 1977, n. 403, data la peculiarità della

materia, il che conferma che all'art. 13 della legge n. 887 del 1984

non può attribuirsi l'effetto impeditivo affermato dalla ricorrente.

3.3. - Chiarita nei sensi anzidetti la portata dell'art. 13

citato, i principi ed i limiti ivi dettati per i prestiti di

miglioramento, non sono applicabili a quelli di conduzione aventi

caratteristiche diverse. Così è, in particolare, per il limite

degli interventi agevolativi previsti solo per i prestiti aventi

durata ultraquinquennale, dal momento che una durata del genere,

concepibile per i crediti di miglioramento, non può riguardare i

prestiti di esercizio necessariamente legati a periodi più brevi.

Così, ancora, è per l'altra previsione dell'art. 13 cit. che,

relativamente ai prestiti di miglioramento, limita il contributo per

il rischio di cambio solo alle variazioni superiori al 2%: è di

tutta evidenza come la diversa previsione della legge regionale, che

contempla invece il contributo della regione solo per le variazioni

inferiori al 2%, discenda proprio dalla peculiarità del credito di

conduzione, legato a periodi brevi e ad oscillazioni presumibilmente

inferiori perché appunto riferite alla annata agraria, per cui

appare giustificata la scelta legislativa della regione diretta a

coprire, in funzione agevolativa, le perdite più probabili.

Quanto infine alla mancata indicazione di un controvalore delle

operazioni complessivamente compiute che, nella citata normativa

statale, concernente i crediti di miglioramento, è determinato in

una misura massima in linea capitale che costituisce il limite

globale degli incentivi, va rilevato che nella legge regionale

impugnata gli interventi non sono previsti senza limiti. Questi sono

difatti rinvenibili nella copertura finanziaria indicata dall'art. 4

della legge, disposizione che non è stata peraltro impugnata per

quanto attiene alle modalità di previsione della copertura stessa.

4. - Anche la censura che riguarda in particolare l'art. 1, quarto

comma, deve essere disattesa perché, come risulta dalla sua stessa

formulazione, fatta in modo dubitativo, essa muove da una lettura non

consentita dal testo della norma impugnata.

La Presidenza del Consiglio accenna, difatti, alla possibilità

che il termine "beneficiario", ivi adoperato nell'addossare il

rischio delle variazioni superiori al 2%, possa intendersi riferito

all'Istituto di credito anziché al destinatario del prestito, per

cui la norma inciderebbe sui rapporti interprivati. Non può invece

dubitarsi che, adoperando il suddetto termine, la legge regionale si

sia riferita al destinatario del prestito, il che esclude che si sia

voluta addossare all'ente creditizio l'eventuale perdita, eccedente

tale variazione, per cui la perdita stessa rimane, invece, in capo a

colui nei cui confronti dovrebbe comunque incidere la variazione,

anche indipendentemente dalle misure agevolative.

5. - Per quel che riguarda infine la censura relativa all'art. 2

della legge impugnata, la circostanza che, in base a quanto previsto

da tale norma, la regione che si accolla l'onere dell'intervento si

premunisca con la stipula di convenzioni con gli enti di credito,

costituisce una elementare misura per garantire che i risultati siano

conformi agli scopi perseguiti dalla legge. Che poi la scelta degli

Istituti possa in tal modo essere condizionata da valutazioni

arbitrarie è un rischio che attiene ad ogni scelta di carattere

discrezionale, la cui conformità alle regole dell'imparzialità

rimane pur sempre affidata al meccanismo dei controlli amministrativi

e della responsabilità politica, connessi all'esercizio dei pubblici

poteri da parte degli organi regionali.