Sentenza n. 260/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis, primo

comma, del decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332, aggiunto dalla

legge di conversione 27 novembre 1989, n. 384 (Conversione in legge

con modificazioni del decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332,

recante misure fiscali) promosso con ricorso della Regione siciliana,

notificato il 29 dicembre 1989, depositato in cancelleria l'8 gennaio

1990 ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Giuseppe Fazio per la Regione siciliana e

l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

siciliana ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4- bis, primo comma, del decreto-legge 30 settembre 1989,

n. 332, aggiunto dalla legge di conversione 27 novembre 1989, n. 384

(Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 30

settembre 1989, n. 332, recante misure fiscali), nella parte in cui,

dopo aver disposto, con decorrenza 1° gennaio 1990, l'aumento del 50

per cento delle tasse automobilistiche, prevede che le somme

derivanti da tale aumento siano acquisite per intero al bilancio

dello Stato.

Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata contrasterebbe

con l'art. 36 dello Statuto speciale per la Regione siciliana (R.D.

legislativo 15 maggio 1946, n. 455), che, oltre a riservare allo

Stato unicamente le imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e

del lotto, è stato attuato dal d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, il

quale, all'art. 2, dispone che spettano alla Regione siciliana sia le

entrate tributarie da essa deliberate, sia le entrate erariali,

dirette ed indirette, qualunque sia la loro denominazione e ad

eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia

destinato, con apposite leggi, alla copertura di oneri vòlti a

soddisfare particolari finalità dello Stato, sia contingenti che

continuative, specificate nelle leggi medesime. Ad avviso della

stessa ricorrente, dal momento che la disposizione impugnata prevede

puramente e semplicemente l'acquisizione al bilancio statale delle

somme derivanti dall'aumento del 50 per cento delle tasse

automobilistiche, le entrate erariali ivi previste non sarebbero

riconducibili a nessuna delle ipotesi indicate dall'anzidetto art. 2

delle norme di attuazione come entrate di spettanza statale. Per tali

motivi, anche in considerazione di un'analoga pronunzia adottata da

questa Corte (sent. n. 61 del 1987), la disposizione impugnata

dovrebbe esser dichiarata costituzionalmente illegittima.

2. - Si è ritualmente costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,

in ogni caso, infondato.

L'inammissibilità del ricorso deriverebbe dal fatto che, ad avviso

del resistente, l'eventuale accoglimento della questione proposta non

potrebbe determinare l'effetto, preteso dalla ricorrente, di veder

acquisite al bilancio della Regione siciliana le somme introitate a

titolo di aumento delle tasse automobilistiche, dal momento che la

disposizione impugnata è inscindibilmente connessa con il quarto

comma dello stesso art. 4-bis, il quale prevede, per un verso, che le

predette somme siano soltanto "formalmente" iscritte nel bilancio

dello Stato, e, per altro verso, dispone che le medesime somme siano

destinate a una "successiva ripartizione tra i comuni e le province",

compresi quelli localizzati nel territorio siciliano. Per tali

motivi, si verserebbe in un'ipotesi di inammissibilità, in quanto la

richiesta di una pronunzia di accoglimento, oltre a non essere

possibile per l'inscindibile connessione tra le ricordate

disposizioni, comprometterebbe anche l'equilibrio finanziario dei

bilanci pubblici, cioè un valore costituzionalmente riconosciuto

nell'art. 81 della Costituzione, in relazione al quale non potrebbero

darsi pronunce che lo pregiudichino o, comunque, "che non contengano

in sé soluzioni di automatico recupero dell'equilibrio finanziario

che abbia a risultare turbato dall'intervento del Giudice delle

leggi".

In ogni caso, sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, il ricorso

non sarebbe fondato, quantomeno, sotto quattro profili.

In primo luogo, l'aumento delle tasse automobilistiche previsto

nella disposizione impugnata rientrerebbe, ad avviso della

Avvocatura, fra le ipotesi eccezionali di entrate riservate allo

Stato, in quanto la prevista destinazione alla "successiva

ripartizione tra i comuni e le province" costituirebbe una "finalità

particolare" ai sensi dell'art. 2 delle norme di attuazione contenute

nel d.P.R. n. 1074 del 1965.

In secondo luogo, l'art. 36 dello Statuto non rappresenterebbe un

valido parametro per il presente giudizio, poiché, come questa Corte

ha già affermato (sent. n. 61 del 1987, punto 15), "non rientrano

(...) nella categoria dei tributi propri della Regione Sicilia

previsti dall'art. 36 dello Statuto le entrate tributarie erariali

riscosse nell'ambito del suo territorio". Sicché, secondo

l'Avvocatura dello Stato, resterebbe soltanto l'art. 2 del d.P.R. n.

1074 del 1965, il quale, tuttavia, non può costituire un

equipollente sostitutivo dell'art. 36, dovendo vertere il giudizio di

costituzionalità tra una norma costituzionale e una di legge

ordinaria, e non già tra due norme legislative di pari livello.

In terzo luogo, poiché la Regione siciliana non ha competenza

esclusiva al di fuori di quella sui tributi propri, al livello

costituzionale sussisterebbe soltanto la competenza statale in ordine

alla devoluzione delle proprie entrate tributarie, la quale sarebbe

tenuta a rispettare soltanto l'art. 37 dello Statuto. L'art. 2,

invece, potrebbe, tutt'al più, aver istituito crediti ulteriori

della Regione, non già nuove competenze regionali (né avrebbe

potuto farlo, data la sua natura di norma di attuazione).

Infine, non andrebbe dimenticato, a giudizio dell'Avvocatura dello

Stato, che la normativa sulle tasse automobilistiche costituisce,

ormai, un corpus a sé stante, anche rispetto all'invocato art. 2, un

corpus che stabilisce esplicite differenziazioni tra le regioni a

statuto speciale e le altre.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione siciliana ha

presentato memoria per contestare le argomentazioni addotte

dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Sulla eccezione d'inammissibilità la ricorrente si limita a

ricordare che nessuno contesta la lunga esperienza di impugnative

parziali che si è avuta dinnanzi a questa Corte e che la Regione

stessa non avrebbe avuto alcun interesse all'impugnazione del quarto

comma dell'art. 4- bis, dal momento che l'eventuale dichiarazione

d'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione avrebbe

impedito la concreta operatività della destinazione delle relative

somme ai comuni e alle province, fra i quali non dovrebbero ritenersi

compresi quelli siciliani, sia perché il fondamento della

ripartizione sta nell'art. 4 della legge 16 maggio 1970, n. 781, che

si riferisce alle sole regioni a statuto ordinario, sia perché il

successivo art. 23 del decreto legge 28 dicembre 1989, n. 415

mostrerebbe di confermare ciò allorché ha disposto un ulteriore

aumento delle tasse automobilistiche facendo una distinta previsione

per le regioni a statuto speciale.

Quanto alla dedotta infondatezza, la ricorrente rileva che solo

una parte del gettito per tasse automobilistiche sarà destinato ai

comuni e alle province in base all'art. 4-bis, quarto comma: una

parte che, oltretutto, non avrebbe alcun rapporto, neppure contabile,

con l'aumento del 50 per cento previsto nel primo comma dello stesso

articolo, acquisibile per intero al bilancio statale. Infine, la

stessa ricorrente ritiene che l'Avvocatura dello Stato abbia male

interpretato sia la giurisprudenza costituzionale sulle norme di

attuazione (che avrebbe sempre affermato la natura di "leggi

rinforzate" di tali norme, la cui violazione avrebbe rilievo

costituzionale), sia, più in particolare, la sentenza n. 61 del 1987

di questa Corte (la quale, nella parte citata, si riferirebbe proprio

alle eccezioni costituite dalle nuove entrate dirette a soddisfare

"particolari finalità" stabilite dalle leggi e, come tali, di

spettanza dello Stato). Considerato in diritto

1. - La Regione siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale nei confronti

dell'art. 4- bis, primo comma, del decreto-legge 30 settembre 1989,

n. 332 (Misure fiscali urgenti), che è stato inserito nel testo

originario del predetto decreto-legge dalla legge di conversione 27

novembre 1989, n. 384. Tale articolo, nel disporre che l'aumento del

50 per cento delle tasse automobilistiche ivi previsto sia acquisito

per intero al bilancio dello Stato, violerebbe l'art. 36 dello

Statuto speciale della Regione siciliana (approvato con Regio decreto

legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), come attuato dall'art. 2 del

d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto

della Regione siciliana in materia finanziaria), ai sensi del quale

"spettano alla Regione siciliana, oltre le entrate tributarie da essa

direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali

riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette o indirette,

comunque denominate, ad eccezione delle nuove entrate tributarie il

cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri

diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative

dello Stato specificate dalle leggi medesime".

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito

l'inammissibilità dell'anzidetto ricorso sotto svariati profili.

In primo luogo, la Regione siciliana difetterebbe del necessario

interesse a ricorrere, per il fatto che l'eventuale accoglimento

della questione proposta non potrebbe determinare l'effetto, preteso

dalla ricorrente, di veder acquisite al bilancio regionale le somme

introitate a titolo di aumento delle tasse automobilistiche, anche in

considerazione del rilievo che la disposizione impugnata sarebbe

inscindibilmente connessa con l'art. 4-bis, comma quarto, per il

quale le predette somme sarebbero solo formalmente iscritte nel

bilancio dello Stato per essere destinate effettivamente a una

"successiva ripartizione tra i comuni e le province", compresi quelli

ubicati nel territorio siciliano.

Un secondo motivo d'inammissibilità è individuato dal resistente

nel rilievo che un'eventuale pronunzia di accoglimento

comprometterebbe il valore costituzionale dell'equilibrio finanziario

dei bilanci pubblici (art. 81 della Costituzione), un valore che non

potrebbe esser pregiudicato da pronunzie d'illegittimità

costituzionale "che non contengano in sé soluzioni di automatico

recupero dell'equilibrio finanziario che abbia a risultare turbato

dall'intervento del Giudice delle leggi".

Infine, un terzo motivo d'inammissibilità - che, a dire il vero,

la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri espone come

profilo di merito - consiste nel rilievo che la ricorrente avrebbe

individuato l'effettivo parametro del giudizio, non già nell'art. 36

dello Statuto speciale (il quale non parla affatto della devoluzione

alla Regione delle entrate tributarie che lo Stato riscuote nel

territorio siciliano), ma nell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965,

sicché avrebbe inammissibilmente posto a questa Corte una questione

implicante un raffronto tra una norma di legge ordinaria e un'altra

di pari livello.

2. - Le eccezioni d'inammissibilità non possono essere accolte.

In relazione al primo dei profili sollevati, va osservato che

questa Corte ha già avuto modo di affermare che nei giudizi di

legittimità costituzionale in via principale l'interesse a ricorrere

dev'essere definito e qualificato in relazione alla natura dei

giudizi medesimi e degli atti a questi sottoponibili (v. sentt. nn.

517 del 1987, 1111 del 1988, 242 del 1989 e 85 del 1990). Ciò

significa che una determinata regione può legittimamente agire nei

predetti giudizi, non già in dipendenza del fatto che dall'eventuale

accoglimento della questione possano derivare vantaggi, più o meno

diretti, a favore della stessa (come, in riferimento al caso

esaminato, l'acquisizione al bilancio regionale delle somme riscosse

a titolo del previsto aumento delle tasse automobilistiche), ma in

dipendenza del fatto che vi sia una legge statale, incidente

sull'autonomia regionale, della cui conformità a Costituzione si

possa non arbitrariamente dubitare e dalla cui eventuale

dichiarazione d'illegittimità costituzionale consegua il ripristino,

al livello normativo, della integrità delle competenze

costituzionalmente garantite alla regione stessa che si pretendono

violate.

Non si può minimamente dubitare che, nel caso sottoposto a questo

giudizio, ricorrano effettivamente i requisiti richiesti, poiché, a

fronte di parametri di giudizio che stabiliscono la spettanza alla

Regione di tutte le entrate tributarie riscosse dallo Stato

nell'ambito del territorio siciliano (salvo alcune eccezioni), è

impugnata una disposizione di legge statale che dispone di acquisire

per intero al bilancio statale l'aumento della tassa erariale

automobilistica ivi previsto. Né, in verità, si vede quale

influenza possa avere sull'interesse a ricorrere della Regione, una

volta che sia così definito, l'asserita inscindibile connessione

della norma impugnata con l'art. 4- bis, quarto comma, che prevede,

per il 1990, la destinazione di parte delle somme riscosse a una

successiva ripartizione tra i comuni e le province.

3. - Anche il secondo motivo addotto dall'Avvocatura Generale

dello Stato a sostegno della richiesta d'inammissibilità non può

essere accolto. Infatti, pur se questa Corte ha più volte

sottolineato che dall'art. 81 della Costituzione derivi un principio

di tendenziale equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato, tanto

su base annuale quanto su base pluriennale (v., ad esempio, sentt.

nn. 1 del 1966, 12 del 1987), da questa premessa non può logicamente

conseguire che sussista in materia un limite assoluto alla cognizione

del giudice di costituzionalità delle leggi. Al contrario, ritenere

che quel principio sia riconosciuto in Costituzione non può avere

altro significato che affermare che esso rientra nella tavola

complessiva dei valori costituzionali, la cui commisurazione

reciproca e la cui ragionevole valutazione sono lasciate al prudente

apprezzamento di questa Corte. In altri termini, non si può

ipotizzare che la legge di approvazione del bilancio dello Stato o

qualsiasi altra legge incidente sulla stessa costituiscano una zona

franca sfuggente a qualsiasi sindacato del giudice di

costituzionalità, dal momento che non vi può essere alcun valore

costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta esente dalla

inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di legittimità

costituzionale.

È vero, peraltro, che le scelte di bilancio sono decisioni

fondamentali di politica economica che, in ragione di questa loro

natura, sono costituzionalmente riservate alla determinazione del

Governo e all'approvazione del Parlamento. Si tratta, indubbiamente,

di scelte che, essendo frutto di un'insindacabile discrezionalità

politica, esigono un particolare e sostanziale rispetto anche da

parte del giudice di legittimità costituzionale, rispetto che, nella

giurisprudenza di questa Corte, si è già tradotto in precisi

modelli di giudizio, quali la salvaguardia della essenziale

unitarietà e globalità del bilancio (v. sentt. nn. 1 del 1966, 22

del 1968 e 12 del 1987) e, soprattutto, il riconoscimento del

"principio di gradualità" in ordine all'attuazione di valori

costituzionali che importi rilevanti oneri a carico del bilancio

statale (v. sentt. nn. 26 del 1980, 349 del 1985, 12 e 173 del 1986,

33 del 1987, nonché ordd. nn. 336, 357, 672 e 840 del 1988 e 221 del

1989). Ma, queste posizioni, occorre ancora sottolinearlo,

presuppongono chiaramente che il valore costituzionale

dell'equilibrio finanziario, desumibile dall'art. 81 della

Costituzione, non sia un presupposto per l'inammissibilità del

giudizio di costituzionalità, ma rappresenti, piuttosto, un elemento

della complessiva ponderazione dei valori costituzionali, inclusi

quelli relativi alla ripartizione della competenza tra Stato e

regioni, che costituisce la sostanza del giudizio di legittimità

costituzionale.

4. - Va, infine, respinto il terzo motivo addotto dal resistente a

sostegno della sua richiesta di una pronunzia di inammissibilità,

consistente nel rilievo che il parametro effettivo del giudizio in

esame sia dato, non già dall'art. 36 dello Statuto, che non accenna

minimamente alla devoluzione alla Regione siciliana delle entrate

tributarie che lo Stato riscuote nel territorio della stessa, ma

dall'art. 2, primo comma, del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074,

contenente norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana

in materia finanziaria.

È ormai giurisprudenza costante di questa Corte che le norme di

attuazione di uno Statuto speciale, ove adottate nei limiti di

competenza costituzionalmente fissati al relativo potere, possano

integrare il parametro statutario nella loro qualità di "norme

interposte" (v., ad esempio, sentt. nn. 180 del 1980, 237 del 1983 e

585 del 1989, nonché, con specifico riferimento alla norma di

attuazione invocata in questo giudizio, sentt. nn. 47 del 1968, 49

del 1972, 61 e 87 del 1987). È, altresì, un orientamento da tempo

consolidato che la competenza riservata alle norme di attuazione

degli Statuti speciali è materialmente determinata, non soltanto in

ordine alla definizione delle competenze regionali sia sotto il

profilo degli oggetti sia sotto quello delle funzioni (comprese le

forme di cooperazione nei casi di interferenza o di interconnessione

materiale o funzionale) e in ordine al relativo trasferimento degli

uffici, del personale, dei mezzi e delle funzioni stesse, ma anche in

relazione all'integrazione delle disposizioni dello Statuto,

sempreché questa non sia contraria allo Statuto stesso e sia

giustificata da un rapporto di strumentalità logica rispetto

all'attuazione di disposizioni del medesimo Statuto (v., ad esempio,

sentt. nn. 14 e 20 del 1956, 15 del 1957, 180 del 1980 e 237 del

1983). Poiché, nel caso sottoposto a questo giudizio, l'art. 2,

primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, oltre a richiamarsi

espressamente all'art. 36, primo comma, dello Statuto siciliano,

concorre a definire il significato dei tributi elevati sui "redditi

patrimoniali della Regione" con i quali soddisfare il fabbisogno

finanziario della stessa, non v'è alcun motivo che possa portare a

escludere l'idoneità della norma di attuazione ivi contenuta a

integrare il parametro costituzionale rappresentato dall'art. 36,

primo comma, dello Statuto siciliano (v., da ultimo, in senso

conforme, le sentt. nn. 61 e 87 del 1987).

5. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla

Regione siciliana è fondata.

Ai sensi dell'art. 36, primo comma, dello Statuto siciliano e

delle norme di attuazione contenute nell'art. 2, primo comma, del

d.P.R. n. 1074 del 1965, "spettano alla Regione siciliana, oltre le

entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate

tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette

o indirette, comunque denominate". Questa norma generale subisce,

tuttavia, un'eccezione costituita dalle "nuove entrate tributarie il

cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri

diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative

dello Stato specificate nelle leggi medesime". Non v'è dubbio che

l'aumento del 50 per cento delle tasse automobilistiche, disposto

dall'art. 4- bis, primo comma, del decreto- legge n. 332 del 1989,

nel testo modificato dalla legge di conversione n. 384 del 1989,

rappresenta senz'altro un'entrata tributaria che, a norma dei

parametri citati, spetta alla Regione siciliana nei limiti del

gettito riscosso nell'ambito del territorio della Regione stessa.

Sotto questo profilo, la disposizione contenuta nell'articolo

impugnato, per la quale "l'aumento è acquisito per intero al

bilancio dello Stato" è, per la parte indicata, costituzionalmente

illegittima.

Né, in verità, può riconoscersi alcun fondamento

all'osservazione avanzata dall'Avvocatura Generale dello Stato,

secondo la quale l'aumento previsto dovrebbe essere ricompreso tra i

tributi spettanti allo Stato in quanto rientrerebbe nell'eccezione

disposta dall'art. 2, primo comma (seconda parte), del d.P.R. n. 1074

del 1965, trattandosi di nuovi tributi destinati per legge a coprire

oneri derivanti da "particolari finalità" dello Stato, le quali

sarebbero specificate dalla stessa legge impugnata all'art. 4- bis,

quarto comma. In realtà, quest'ultima disposizione stabilisce una

disciplina, valevole per il solo anno 1990, in base alla quale si

impone allo Stato il vincolo di destinare successivamente le somme

riscosse, nei limiti di un importo pari a 700 miliardi di lire, a una

"ripartizione tra i comuni e le province secondo criteri individuati

dalla normativa per la finanza locale per l'anno 1990". Poiché la

generica devoluzione di parte del gettito riscosso ai comuni e alle

province non può essere considerata equivalente a quella "specifica

e diretta indicazione delle particolari finalità" statali ad opera

della legge, che, posta a base di nuovi tributi e del loro impiego,

autorizza il legislatore a derogare alle norme statutarie che

attribuiscono alla Regione siciliana tutte le entrate fiscali

riscosse nel territorio della regione medesima (v. ancora sent. n. 61

del 1987), non resta che dichiarare l'illegittimità costituzionale

dell'art. 4- bis, primo comma, nella parte in cui acquisisce per

intero al bilancio dello Stato l'aumento del 50 per cento delle tasse

erariali automobilistiche in luogo di attribuire alla Regione

siciliana il gettito proveniente dalle stesse tasse, riscosso

nell'ambito del territorio della medesima regione.