Sentenza n. 26/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art 6, comma 2,

ultimo periodo, e comma 3, e dell'art. 8, comma 2, della legge della

Regione Piemonte, riapprovata l'8 marzo 1995, recante: "Programmi

integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale in

attuazione dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 25 marzo 1995, depositato in cancelleria il 31 marzo

1995 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente,

e l'Avvocato Enrico Romanelli per la regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 25 marzo 1995, il Presidente

del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 6, comma 2, ultimo

periodo, e comma 3, nonché l'art. 8, comma 2, della legge della

Regione Piemonte recante: "Programmi integrati di riqualificazione

urbanistica, edilizia ed ambientale in attuazione dell'art. 16 della

legge 17 febbraio 1992, n. 179" riapprovata - a seguito di rinvio da

parte del Governo - in data 8 marzo 1995.

Ritiene il ricorrente che le disposizioni censurate violino gli

artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.

In particolare, l'art. 6, comma 2, ultimo periodo - prevedendo che

il piano integrato si intende approvato dalla regione, decorso

inutilmente il termine di centoventi giorni dal suo invio al

Consiglio regionale - violerebbe l'autonomia comunale garantita dagli

artt. 5 e 128 della Costituzione e più specificamente "l'ordine

delle competenze tra regione e comune delineato dalla legislazione

statale in materia urbanistica e fatto salvo dall'art. 2 del d.P.R.

n. 616 del 1977".

Al riguardo, si richiama la giurisprudenza di questa Corte

(sentenza n. 393 del 1992) che ha dichiarato costituzionalmente

illegittima la previsione del silenzio-assenso in sede di

approvazione del programma integrato (art. 16, comma 4, della legge

n. 179 del 1992).

Lesiva dell'autonomia comunale, quale garantita dagli artt. 5 e 128

della Costituzione, nonché dell'art. 117 della Costituzione in

quanto estranea alle competenze regionali ivi previste, sarebbe la

disposizione contenuta nell'art. 6, comma 3, nella parte in cui

prevede che la regione possa introdurre di ufficio modifiche agli

strumenti urbanistici, nel caso sia inutilmente decorso il termine

per l'assunzione della deliberazione comunale.

Nel ricorso si sottolinea che le censure concernenti l'art. 6,

commi 2 e 3, sarebbero "intimamente connesse" e verrebbero ad

inscriversi nello spirito delle statuizioni contenute nella succitata

sentenza n. 393 del 1992.

Infine, si censura l'art. 8, comma 2, il quale, prevedendo che con

il piano integrato possa essere mantenuta la volumetria preesistente

anche in difformità dal piano regolatore generale, verrebbe a

concretare una fattispecie di sanatoria di opere abusive ed

esorbiterebbe dalle competenze regionali, con conseguente violazione

dell'art. 117 della Costituzione.

Né la modifica apportata in sede di riapprovazione sarebbe

sufficiente a far venir meno la predetta censura. Infatti, la

previsione aggiuntiva in virtù della quale "la disposizione non si

applica in presenza di opere edilizie abusive" - a parte "l'oscuro

significato" - convaliderebbe comunque situazioni di fatto difformi

dalle previsioni del piano regolatore generale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte per chiedere

il rigetto del ricorso.

In particolare - quanto al censurato art. 6, comma 2, ultimo

capoverso - la regione sostiene che l'istituto del silenzio-assenso,

in esso previsto, risponde alla "fondamentale" esigenza di assicurare

il sollecito svolgimento del procedimento di approvazione del piano.

Si afferma, inoltre, che la disposizione censurata appare prevista

in analogia a numerose disposizioni della legge urbanistica regionale

5 dicembre 1977, n. 56 e successive modificazioni e integrazioni

nelle quali è, per l'appunto, previsto il silenzio-assenso in ordine

alla approvazione di strumenti urbanistici attuativi e di varianti ai

piani regolatori necessari per attuarli, qualora la regione non si

pronunci entro centoventi giorni dal ricevimento degli atti.

In nessun caso, comunque, potrebbe prospettarsi, al riguardo, una

violazione della "autonomia comunale" in considerazione che

l'approvazione del piano, decorso inutilmente il termine di

centoventi giorni, sarebbe caso mai una "conseguenza negativa" per la

regione che vedrebbe così sanzionato il proprio ritardo. Per contro,

verrebbe ad essere tutelato il diritto del comune ad ottenere un

esame del programma, da parte della regione, in tempi certi e brevi.

In ordine all'art. 6, comma 3, si sostiene che detta norma risponde

all'esigenza di assicurare la celerità del procedimento, il che

gioverebbe anche alla tutela degli investimenti pubblici la cui

erogazione sarebbe connessa con l'attuazione dell'intervento. Da

ultimo, e con riguardo all'art. 8, comma 2, si afferma che l'aggiunta

formulata in sede di riapprovazione è chiarissima nel senso di

rendere inapplicabile la previsione - in virtù della quale può

essere mantenuta la volumetria preesistente, anche in difformità dal

piano regolatore generale vigente o in salvaguardia - in presenza di

opere edilizie abusive. Con il che verrebbe meno qualsivoglia

sanatoria di opera abusiva. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge

della Regione Piemonte che - in attuazione dell'art. 16 della legge

17 febbraio 1992, n. 179 - disciplina il programma integrato di

riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, lamentando la

violazione degli artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.

In particolare si sostiene nel ricorso che l'art. 6, comma 2,

ultimo periodo - prevedendo che il programma integrato, nella ipotesi

che sia "in variante agli strumenti urbanistici ed edilizi comunali

approvati o in salvaguardia", si intende approvato dalla regione,

decorso inutilmente il termine di centoventi giorni dal suo invio al

Consiglio regionale - violerebbe l'autonomia comunale garantita dagli

artt. 5 e 128 della Costituzione.

Si afferma, altresì, che l'art. 6, comma 3 - stabilendo che le

modifiche agli strumenti urbanistici siano introdotte d'ufficio dalla

Giunta regionale qualora il termine per l'assunzione della

deliberazione comunale sia inutilmente decorso - violerebbe

l'autonomia comunale garantita dagli artt. 5, 117 e 128 della

Costituzione.

Infine si censura l'art. 8, comma 2, il quale, prevedendo che

"qualora il programma integrato interessi aree normate ai sensi

dell'art. 24 della legge regionale n. 56 del 1977 e successive

modifiche e integrazioni, per queste ultime può essere mantenuta la

volumetria preesistente anche in difformità da quella del piano

regolatore generale vigente o in salvaguardia", porrebbe in essere

una fattispecie di sanatoria di opere abusive, violando così l'art.

117 della Costituzione.

2. - La censura concernente l'art. 6, comma 2, ultimo periodo, è

fondata.

Questa Corte - con la sentenza n. 393 del 1992 e successivamente

con la sentenza n. 408 del 1995 - ha ritenuto, specificatamente in

materia di pianificazione e programmazione urbanistico-territoriale,

la illegittimità costituzionale della previsione del

silenzio-assenso, in sede di approvazione dei programmi integrati,

sottolineando che l'istituto del silenzio-assenso può ritenersi

ammissibile in riferimento ad attività amministrative nelle quali

sia pressoché assente il tasso di discrezionalità, mentre la

trasposizione di tale modello nei procedimenti ad elevata

discrezionalità, primi tra tutti quelli della pianificazione

territoriale, "finisce per incidere sull'essenza stessa della

competenza regionale" (sentenza n. 408 del 1995).

In quest'ultima ipotesi, infatti, verrebbe a mancare l'esame e la

valutazione regionale (avuto riguardo alla brevità dei tempi tecnici

assegnati alla regione per il riesame), nonché il contraddittorio

sulle osservazioni, ovvero il controllo della pubblica

amministrazione verrebbe ad acquistare un carattere meramente

eventuale precisamente in ordine a procedimenti amministrativi che

comportano un ventaglio di soluzioni non determinate, né

determinabili in via preventiva dalla legge. Tutto ciò è stato

ritenuto irrazionale e, pertanto, non coerente avuto riguardo al

principio per cui gli strumenti urbanistici generali (di ambito

comunale e sovracomunale) e anche le relative varianti danno luogo ad

un procedimento complesso cui devono partecipare e concorrere

necessariamente il comune e la regione sia pure in posizione ineguale

(cosiddetto principio dell'atto complesso).

D'altro canto la materia dei programmi integrati (come previsti

dalla legge regionale impugnata) ha una duplice valenza sia

urbanistica sia ambientale, anche in quanto l'approvazione regionale

ricomprende tutte le autorizzazioni di competenza regionale in tema

di vincoli idrogeologici, forestali ecc., nonché il parere ai sensi

della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e della legge 8 agosto 1985, n.

431 (art. 6, comma 7 della legge impugnata). Pertanto, per

quest'ultimo profilo ambientale opera il principio fondamentale,

risultante da una serie di norme in materia ambientale, della

necessità di pronuncia esplicita mentre il silenzio

dell'amministrazione preposta a vincolo ambientale non può avere

valore di assenso (sentenza n. 302 del 1988).

Tanto si evince dagli artt. 14, comma 4, 16, comma 3, 17, comma 2,

della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dall'art. 19, comma 1,

della stessa legge nel testo sostituito dall'art. 2, comma 10, della

legge 24 dicembre 1993, n. 537; dall'art. 32 della legge 28 febbraio

1985, n. 47, sia nel testo originario, sia in quello modificato

dall'art. 12, comma 2, del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2, come

sostituito dalla legge di conversione 13 marzo 1988, n. 68, nonché

nel testo vigente dell'art. 8, comma 12, del decreto-legge 24 gennaio

1996, n. 30; e infine dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

nel testo risultante a seguito delle aggiunte introdotte dall'art. 1

della legge 8 agosto 1985, n. 431.

La illegittimità della previsione del silenzio-assenso in materia

di pianificazione (non meramente attuativa e esecutiva)

urbanistico-territoriale ed il conseguente venir meno di detto

istituto nella normativa statale, per effetto della sentenza n. 393

del 1992, consente - come affermato nella sentenza n. 408 del 1995 -

di ritenere attualmente vigente nella legge statale in materia, un

principio fondamentale opposto, che considera indispensabile una

valutazione esplicita da parte degli organi regionali nei

procedimenti che necessitano del diversificato contributo degli

organi e uffici competenti coinvolti nella procedura.

Ne consegue che relativamente ai programmi integrati, valgono, in

sede di legislazione regionale, i principi fondamentali che sono

desumibili dalla sentenza n. 393 del 1992 e che risultano, altresì,

ribaditi ed esplicitati con la sentenza n. 408 del 1995.

Deriva, altresì, che la legge regionale impugnata, nella parte in

cui prevede l'istituto del silenzio-assenso ai fini dell'approvazione

regionale dei programmi integrati, difformi dagli strumenti

urbanistici, viola l'art. 117 della Costituzione per inosservanza

dell'anzidetto principio fondamentale facilmente ricavabile dalla

legislazione dello Stato specie dopo l'intervento della Corte.

Risultano assorbite - con riguardo a questa previsione - le

ulteriori censure concernenti gli artt. 5 e 128 della Costituzione.

3. - Non fondata è, invece, la censura proposta sotto il profilo

che l'art. 6, comma 3 (in base al quale qualora il termine per

l'assunzione della deliberazione comunale con le determinazioni sulla

richiesta regionale di modifiche al programma integrato in variante

agli strumenti urbanistici sia inutilmente decorso, le modifiche

stesse sono introdotte d'ufficio dalla Giunta regionale), violerebbe

gli artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.

Preliminare - nell'esame di questa censura - è il riferimento ai

principi fondamentali della legislazione urbanistica in materia, in

particolare all'art. 10, secondo comma, della legge 17 agosto 1942,

n. 1150, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 3

della legge 6 agosto 1967, n. 765, il quale prevede diverse categorie

di modifiche d'ufficio (in sede di approvazione) al piano regolatore.

Esse, tuttavia, sono ammesse a condizione che rispettino un limite

ben preciso: si tratti cioè di modifiche che non comportino

sostanziali innovazioni, ovvero che non mutino le caratteristiche

essenziali del piano ed i criteri di impostazione dello stesso. A ben

vedere si tratta di un limite strutturale che è comune ad ogni tipo

di modifiche d'ufficio nell'ambito di atto complesso, soprattutto in

sede di pianificazione urbanistica caratterizzata dalla duplice

competenza comunale (di iniziativa e adozione) e regionale (di esame,

di valutazione e verifica della coerenza degli strumenti urbanistici

e l'assetto degli interessi coinvolti). In caso di mancanza delle

condizioni per le modifiche di ufficio la regione ha solo il potere

di non approvare il piano e di restituirlo al comune ovvero di

approvarlo in parte con stralcio e restituzione per le eventuali

iniziative del comune.

Di conseguenza la legge regionale censurata deve essere

interpretata e coordinata con i principi fondamentali della legge

statale vigente in materia di formazione e approvazione di strumenti

urbanistici (art. 10, comma secondo, della legge n. 1150 del 1942,

nel testo vigente citato).

Così precisati il senso e l'ambito di operatività della

disposizione denunciata, essa resiste alle censure di illegittimità

costituzionale, in particolare a quella - assorbente - relativa

all'art. 117 della Costituzione, qualificandosi all'opposto, nel

senso sopra specificato, in armonia con i principi posti dalla

legislazione statale in materia, nel rispetto altresì dell'autonomia

comunale.

4. - Non fondata è altresì la censura concernente l'art. 8, comma

2, della legge regionale impugnata, sotto il profilo di prevedere

"qualora il programma integrato interessi aree normate ai sensi

dell'art. 24 della legge regionale n. 56 del 1977 ..., per queste

ultime, la possibilità di mantenere la volumetria preesistente anche

in difformità da quella del piano regolatore generale vigente o in

salvaguardia", pur statuendo che "la disposizione non si applica in

presenza di opere edilizie abusive". Detta previsione, secondo il

ricorso, porrebbe in essere una fattispecie di sanatoria di opere

abusive, violando l'art. 117 della Costituzione.

Al riguardo, si precisa in via preliminare che "le aree normate ai

sensi dell'art. 24 della legge regionale n. 56 del 1977" cui fa

riferimento la disposizione censurata, riguardano i beni culturali

ambientali da salvaguardare, comprendenti anche insediamenti urbani o

meno, ovvero singoli edifici e manufatti aventi carattere

storico-artistico e/o ambientale.

Come ritenuto da questa Corte (sentenza n. 408 del 1995) il

programma integrato è strumento polifunzionale e tra le molteplici

funzioni ad esso assegnate vi è anche quella di provvedere al

recupero dei centri storici.

Pertanto non è irrazionale (proprio per garantire un adeguato

livello di servizi e attrezzature e il soddisfacimento di interessi

sociali e collettivi essenziali) che la legge regionale consenta

variazioni progettuali (in fase di attuazione del programma

integrato) con la possibilità di mantenimento della volumetria

complessiva preesistente, ponendo una destinazione vincolata ad usi

pubblici.

La norma regionale anzidetta (art. 8) contiene anzitutto nel comma

2, relativo alle "aree normate ai sensi dell'art. 24 della legge

regionale n. 56 del 1977", la conferma dell'obbligo di pieno rispetto

delle prescrizioni in materia di tutela ambientale, con la

conseguente soggezione di tutte le variazioni progettuali in sede di

attuazione del programma integrato che interessi dette aree alle

anzidette prescrizioni ambientali, i cui vincoli non possono essere

in nessun caso derogati.

L'unica derogabilità consentita è quella nei confronti del piano

regolatore vigente per quanto attiene alla volumetria ed altezza

massima consentita, nel senso che è ammesso il mantenimento di

quella "preesistente".

Naturalmente il riferimento alla volumetria ed alla altezza

preesistente può avere un ambito esclusivo limitato alle costruzioni

legittimamente esistenti, in modo che il mantenimento dell'eventuale

eccedenza di volumetria e di altezza (rispetto al piano regolatore

vigente) riguarda ciò che è stato costruito in base ed in modo

conforme a licenza o concessione edilizia valida ed operante

all'epoca della costruzione, e che non sia stato oggetto di

annullamento o di intervento sanzionatorio edilizio (ad esempio

perché non conforme alla concessione o perché in contrasto con gli

strumenti urbanistici allora vigenti). Resta comunque fuori dalla

previsione ciò che è opera edilizia abusiva.

In altri termini la norma deve essere inquadrata ed interpretata

alla luce del principio che la legittimità di una costruzione deve

essere riguardata con riferimento alle prescrizioni urbanistiche alla

data della concessione e, in taluni casi, del tempo di esecuzione dei

lavori, essendo irrilevanti le sopravvenute variazioni delle

previsioni dei piani urbanistici.

Tali variazioni possono condurre a decadenza della concessione ove

sussistano determinati presupposti, ma in nessun caso producono una

situazione di abusivismo rispetto a ciò che è stato già

legittimamente costruito. In sede di programmazione urbanistica si

possono introdurre discipline transitorie (variamente strutturate),

che possono concernere i nuovi interventi (innovativi o modificativi)

sulle volumetrie ed altezze esistenti, senza che possa configurarsi

una specie di sanatoria dell'esistente.

Ciò risulta del resto anche dalla norma censurata, nella parte in

cui statuisce che la "disposizione non si applica in presenza di

opere edilizie abusive".