Sentenza n. 25/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:

45, comma 1, limitatamente alle parole "nonché quelle che i

consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre al

comitato"; comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della

legge 25 marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le

deliberazioni di competenza delle giunte nelle materie sottoelencate

sono sottoposte al controllo nei limiti delle illegittimità

denunciate, quando un terzo dei consiglieri provinciali o un terzo

dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000

abitanti ovvero un quinto dei consiglieri nei comuni sino a 15.000

abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l'indicazione

delle norme violate entro dieci giorni dall'affissione all'albo

pretorio:

a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i contratti;

b) contributi, indennità, compensi, rimborsi ed esenzioni ad

amministratori, a dipendenti o a terzi;

c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del

personale" e comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 2, della

legge 25 marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Entro gli

stessi termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresì";

46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con riferimento ai

principi generali dell'ordinamento giuridico";

48 (Potere sostitutivo);

53, comma 1, limitatamente alle parole "nonché del segretario

comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità", e comma 4,

limitatamente alle parole "I segretari comunali e provinciali sono

responsabili degli atti e delle procedure attuative delle

deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario preposto"

della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali), iscritto al n. 93 del registro referendum.

Vista l'ordinanza in data 26-27 novembre 1996, modificata con

ordinanza in data 11-13 dicembre 1996, con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Massimo Vari;

Udito l'avvocato Stefano Grassi per i delegati dei Consigli

regionali della Lombardia, del Piemonte, della Calabria, del Veneto,

della Puglia e della Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata dai delegati dei Consigli regionali

delle regioni Lombardia, Piemonte, Calabria, Veneto, Puglia e

Toscana, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati:

l'art. 45, comma 1, limitatamente alle parole "nonché quelle che

i consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre

al comitato";

comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25

marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le deliberazioni di

competenza della giunta nelle materie sottoelencate sono sottoposte

al controllo nei limiti delle illegittimità denunciate, quando un

terzo dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000

abitanti ovvero un quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000

abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l'indicazione

delle norme violate entro dieci giorni dall'affissione all'albo

pretorio:

a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i

contratti;

b) contributi, indennità, compensi, rimborsi ed esenzioni ad

amministratori, a dipendenti o a terzi;

c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del

personale";

comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25

marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "entro gli stessi

termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresì";

l'art. 46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con

riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico";

l'art. 48 (Potere sostitutivo);

l'art. 53, comma 1, limitatamente alle parole "nonché del

segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità",

e comma 4, limitatamente alle parole "I segretari comunali e

provinciali sono responsabili degli atti e delle procedure attuative

delle deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario

preposto" della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle

autonomie locali)?".

2. - Con ordinanza in data 26-27 novembre 1996, l'Ufficio centrale

per il referendum ha dichiarato la legittimità della richiesta,

provvedendo, altresì, a correggere gli errori materiali contenuti

nel quesito, che è venuto a risultare, perciò, del seguente tenore:

"Volete voi che siano abrogati:

l'art. 45, comma 1, limitatamente alle parole "nonché quelle che

i consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre

al comitato";

comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25

marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le deliberazioni di

competenza delle giunte nelle materie sottoelencate sono sottoposte

al controllo nei limiti delle illegittimità denunciate, quando un

terzo dei consiglieri provinciali o un terzo dei consiglieri nei

comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti ovvero quando un

quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000 abitanti ne facciano

richiesta scritta e motivata con l'indicazione delle norme violate

entro dieci giorni dall'affissione all'albo pretorio:

a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i

contratti;

b) contributi, indennità, compensi, rimborsi ed esenzioni ad

amministratori, a dipendenti o a terzi;

c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del

personale";

comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 2, della legge 25

marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "entro gli stessi

termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresì";

l'art. 46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con

riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico";

l'art. 48 (Potere sostitutivo);

l'art. 53, comma 1, limitatamente alle parole "nonché del

segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità",

e comma 4, limitatamente alle parole "I segretari comunali e

provinciali sono responsabili degli atti e delle procedure attuative

delle deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario

preposto" della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle

autonomie locali)?".

Con successiva ordinanza in data 11-13 dicembre 1996, il predetto

Ufficio, in sede di ulteriore correzione di errore materiale

esistente nel testo del quesito referendario, ha disposto che, nella

parte relativa al comma 2 dell'art. 45 della legge 8 giugno 1990, n.

142, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25 marzo

1993, n. 81, in luogo delle parole "quando un terzo dei consiglieri

provinciali o un terzo dei consiglieri nei comuni con popolazione

superiore ai 15.000 abitanti ovvero quando un quinto dei consiglieri

dei comuni sino a 15.000 abitanti" si devono leggere le parole:

"quando un terzo dei consiglieri provinciali o un terzo dei

consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti

ovvero un quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000 abitanti".

3. - In esito agli accennati adempimenti il Presidente della Corte

ha fissato l'adunanza in camera di consiglio per l'8 gennaio 1997,

disponendone la comunicazione ai delegati dei Consigli regionali e al

Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo

comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

4. - In prossimità della camera di consiglio i consiglieri

delegati dei Consigli regionali hanno presentato una memoria, nella

quale si rileva che lo scopo perseguito con il referendum è quello

di ridurre l'ambito dei controlli di legittimità sugli atti degli

enti locali, alleggerendo l'ingerenza dei controlli stessi

sull'autonomia degli enti.

Nel sostenere che non sussistono le cause di inammissibilità

espressamente indicate nell'art. 75 della Costituzione e che non si

tratta della abrogazione di leggi a contenuto costituzionalmente

vincolato, si evidenzia che il quesito rispetta i criteri di

"omogeneità", "chiarezza", "semplicità" e "coerenza", in quanto

risponde ad una matrice razionalmente unitaria: viene chiesto agli

elettori di esprimersi sulla opportunità di eliminare o conservare

una determinata estensione dei controlli di legittimità sugli atti

degli enti locali, così come individuata dalla legge n. 142 del

1990, non senza precisare che la abrogazione dell'inciso "anche con

riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico", nel

comma 3 dell'art. 46 della legge n. 142 del 1990, ha lo scopo di

escludere controlli generici, immotivati, sulla base di parametri non

definiti e che possono essere riferiti al merito delle valutazioni

compiute dall'amministrazione. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte

è chiamata a pronunziarsi riguarda varie disposizioni della legge 8

giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), tra le

quali, principalmente, quelle relative alle competenze che essa

affida ai comitati regionali di controllo in ordine agli atti dei

comuni e delle province.

Il quesito referendario, lasciando sussistere il controllo di

legittimità che tali organi sono chiamati a svolgere, in via

generale e necessaria, sulle deliberazioni dei consigli comunali e

provinciali, mira, invece, a ridurre l'area del controllo c.d.

"eventuale", eliminando l'ipotesi dell'art. 45, comma 1, concernente

le deliberazioni che i consigli e le giunte intendano di propria

iniziativa sottoporre al riscontro di legittimità, e quella del

comma 2 del medesimo articolo, che consente ad una frazione dei

componenti dell'organo assembleare di avanzare, entro dieci giorni

dall'affissione all'albo pretorio, richiesta scritta, motivata con

l'indicazione delle norme violate, per la sottoposizione al controllo

di legittimità, nei limiti delle illegittimità denunciate, delle

deliberazioni di giunta concernenti:

a) acquisti, alienazioni, appalti e in generale tutti i

contratti;

b) contributi, indennità, compensi, rimborsi ed esenzioni ad

amministratori, a dipendenti o a terzi;

c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del

personale.

Il quesito investe inoltre:

il comma 4 del medesimo art. 45, proponendone la parziale

abrogazione, segnatamente nella parte in cui, attraverso il rinvio al

termine contemplato nel comma 2, vale a dire dieci giorni

dall'affissione all'albo pretorio, circoscrive il limite temporale

entro il quale una frazione dei componenti dell'organo assembleare

può chiedere la sottoposizione a controllo di legittimità delle

delibere di giunta ritenute "viziate di incompetenza o assunte in

contrasto con atti fondamentali del consiglio";

il comma 3 del successivo art. 46, con il fine di pervenire

all'abrogazione dell'inciso, contenuto in tale disposizione, che

consente ai provvedimenti di annullamento del Co.re.co. di indicare

le norme violate "anche con riferimento ai principi generali

dell'ordinamento giuridico".

Nel prospettare, altresì, la caducazione dell'art. 48, relativo ai

poteri sostitutivi che spettano all'organo di controllo nei confronti

degli enti che omettano l'adozione di "atti obbligatori per legge",

il quesito propone, infine, l'abrogazione dell'art. 53, limitatamente

a quella parte del comma 1 che concerne il parere, sotto il profilo

di legittimità, che il segretario comunale o provinciale è chiamato

a rendere in ordine ad ogni proposta di deliberazione sottoposta alla

giunta ed al consiglio; nonché del comma 4 del medesimo articolo,

che contempla la responsabilità dei segretari stessi per gli atti e

le procedure attuative delle deliberazioni di cui al comma 1.

2. - Ciò premesso, non sussistono dubbi circa l'ammissibilità

della richiesta in rapporto alle ipotesi ostative espressamente

enunciate dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione,

considerato che nessuna delle disposizioni in ordine alle quali si

sollecita il responso popolare può ritenersi strutturalmente o

funzionalmente inscrivibile nel novero delle leggi tributarie o di

bilancio, di amnistia o di indulto, ovvero di autorizzazione alla

ratifica dei trattati internazionali.

Né può dirsi che si tratti dell'abrogazione di leggi aventi per

oggetto disposizioni a contenuto costituzionalmente vincolato. La

Corte ha già avuto occasione di chiarire (ordinanza n. 512 del 1991)

che l'art. 130 della Costituzione, per quanto attiene all'estensione

dei controlli ivi previsti, non pone limiti al legislatore ordinario

nella cui discrezionalità rientra, dunque, l'indicazione degli atti

da sottoporre a controllo regionale.

3. - Quanto al problema dell'omogeneità del quesito, la Corte ha

ripetutamente escluso la possibilità di sottoporre al corpo

elettorale una pluralità di domande eterogenee, prive di una matrice

razionalmente unitaria (sentenza n. 16 del 1978), sottolineando,

perciò, l'esigenza di una verifica della chiarezza della domanda

referendaria. Verifica che, nella specie, appare particolarmente

pertinente proprio per la molteplicità delle norme investite,

astrattamente suscettibili di vario inquadramento dal punto di vista

concettuale e, in buona misura, riconducibili ad istituti giuridici

diversi; infatti la richiesta referendaria involge disposizioni che

vanno dai controlli di competenza dell'organo regionale, avuto

riguardo alle varie forme in cui essi si articolano ed ai parametri

secondo i quali si svolgono, alle verifiche infraprocedimentali della

legittimità degli atti, affidate, sotto forma di pareri obbligatori,

ai segretari comunali e provinciali, nonché alle responsabilità di

questi ultimi nella fase attuativa delle delibere medesime.

Ove si consideri, tuttavia, che i vari articoli oggetto del quesito

sono tutti riconducibili alla comune problematica dei controlli in

senso lato sull'azione degli enti locali, non è dato negare

l'esistenza nella proposta di una matrice razionalmente unitaria, e

cioè quella di una limitazione, anche quantitativa, dei detti

riscontri di legittimità.

In conclusione, il quesito, benché accomuni molteplici e fra loro

distinte disposizioni, non può, solo per questo, reputarsi

inammissibile, essendo chiaramente rivolto a sollecitare il responso

del corpo elettorale in ordine alla conferma ovvero alla riduzione

dei controlli e delle verifiche di legittimità nell'ambito e

all'esito del procedimento di emanazione degli atti degli enti

locali.