Sentenza n. 25/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale, limitatamente alle

norme contenute nell'art. 1 della legge provinciale approvata dal

Consiglio provinciale di Bolzano il 12 luglio 1955 e riapprovata il 19

ottobre 1955 concernente "l'ordinamento delle scuole materne", promosso

dal Presidente del Consiglio dei Ministri con ricorso notificato il 4

febbraio 1956, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 13 febbraio successivo ed iscritto al n. 6 del Reg. ric. 1956.

Visto l'atto di intervento della Provincia di Bolzano in persona

del Presidente della Giunta provinciale;

udita nell'udienza pubblica del 28 novembre 1956 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias e gli

avvocati Giorgio Balladore Pallieri e Raffaele Resta per la Provincia

di Bolzano.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio provinciale di Bolzano il 12 luglio 1955 approvava un

disegno di legge sull'"ordinamento delle scuole materne" nella

Provincia di Bolzano.

Con telegramma 12 agosto 1955, diretto al Commissario del Governo

in Trento, il Presidente del Consiglio dei Ministri rinviava il disegno

al Consiglio provinciale, considerando che la nuova formulazione

dell'art. 1 del disegno di legge, già altre volte rinviato, non era

idonea a superare la questione relativa al riparto delle competenze tra

organi dello Stato e della Provincia in relazione agli articoli 13 e 15

dello Statuto per il Trentino - Alto Adige, in quanto il Provveditorato

agli studi verrebbe funzionalmente a dipendere dagli organi

provinciali, mentre per le norme dell'art. 15 dello Statuto non è

consentito alla Provincia di istituire nei riguardi del Provveditorato

un rapporto di supremazia gerarchica soprattutto in mancanza di norme

di attuazione in materia.

Il Consiglio provinciale il 19 ottobre 1955 nuovamente approvava il

disegno di legge, mantenendo nell'art. 1 le medesime disposizioni già

comprese nello schema rinviato.

Con nota 7 novembre 1955, diretta al Commissario del Governo in

Trento, il Presidente del Consiglio dei Ministri comunicava, ai sensi

dell'art. 49, secondo comma, dello Statuto speciale per il Trentino -

Alto Adige e dell'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 30

giugno 1951, n. 574, contenente norme di attuazione dello Statuto

speciale, che il Governo intendeva impugnare davanti alla Corte

costituzionale il disegno di legge per la questione di legittimità che

aveva dato motivo al rinvio del precedente disegno.

Il Commissario del Governo con nota 11 novembre 1955 dava, a nome

del Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicazione di quanto

sopra al Presidente del Consiglio provinciale di Bolzano.

Il Consiglio dei Ministri, nella riunione 1 febbraio 1956,

approvava la proposta di impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale

del detto disegno di legge e il Presidente del Consiglio, rappresentato

e difeso dall'avvocato generale dello Stato, proponeva ricorso contro

il disegno di legge in parola; ricorso notificato al Presidente della

Giunta provinciale di Bolzano in data 4 febbraio 1956 e depositato

nella cancelleria di questa Corte il 13 febbraio 1956. Con esso si

chiede che la Corte voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale

dell'art. 1 del disegno di legge in quanto viola l'art. 12, n. 2, dello

Statuto speciale in relazione agli artt. 13 e 15 dello Statuto stesso.

Per ordine del Presidente di questa Corte costituzionale, di tale

ricorso si dava notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 84

del 7 aprile 1956 e nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 6 del 20

marzo 1956.

Nel ricorso si osserva che con il primo comma dell'art. 1 del

disegno di legge la Provincia di Bolzano viene ad attribuirsi le

competenze amministrative già spettanti all'amministrazione dello

Stato nel detto settore, che è compreso tra le materie per le quali la

Provincia, in base all'art. 12 dello Statuto, ha facoltà di emanare

norme legislative nei limiti indicati dall'art. 5 dello Statuto stesso.

Tale attribuzione di potestà si riporta al disposto dell'art. 13

dello Statuto, che riconosce di regola alla Regione e alle Provincie la

facoltà di esercitare la potestà amministrativa nelle materie per le

quali detti enti hanno facoltà di emanare norme legislative. Senonché

tale correlazione, nella specie, contrasta con le disposizioni

dell'art. 15, che mantiene anche nella Provincia di Bolzano il

Provveditorato agli studi quale organo dello Stato e quindi sottrae

alla competenza amministrativa della Provincia la materia oggetto del

disegno di legge.

Nel secondo comma dell'art. 1 si dispone che rimangono ferme le

funzioni amministrative che dalle leggi vigenti sono attribuite al

Provveditorato agli studi; ma tal formula non esclude, anzi - se messa

in relazione con il disposto di cui al primo comma - importa

necessariamente il passaggio funzionale del Provveditorato alle

dipendenze della Provincia.

L'art. 15 dello Statuto, nello stabilire la conservazione del

Provveditorato agli studi quale organo dello Stato, pone una eccezione

al sistema statutario del parallelismo tra potestà legislativa e

potestà amministrativa; ma lo Statuto non determina quali siano i

limiti di questa eccezione, nel senso che non stabilisce quali funzioni

amministrative siano da ritenere conservate al Provveditorato agli

studi e quali, eventualmente possano venire esercitate dalla Provincia

per effetto degli artt. 15 e 13 dello Statuto. Al riguardo sono

necessarie norme di attuazione dirette a coordinare le disposizioni

degli articoli anzidetti.

Su conforme deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano in

data 11 gennaio 1956, il Presidente della Giunta stessa è intervenuto

in giudizio, costituendosi con il deposito in cancelleria, in data 23

febbraio 1956, della procura speciale all'avvocato Giorgio Balladore

Pallieri e delle deduzioni.

Con esse la difesa eccepisce, in via pregiudiziale, la

irricevibilità del ricorso per inosservanza delle disposizioni di cui

all'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1951,

n. 574, assumendo al riguardo che l'intendimento di impugnare un

disegno di legge, regionale o provinciale, deve essere oggetto di

deliberazione del Consiglio dei Ministri e non soltanto del Presidente

del Consiglio.

Nel merito, osserva che dalla disposizione di carattere

amministrativo contenuta nell'art. 15 dello Statuto, disposizione che

riserva allo Stato la nomina del Provveditore agli studi, non può

discendere lo spostamento a favore dello Stato della potestà

amministrativa in materia scolastica, essendo essa attribuita alla

Provincia dall'art. 13 nelle materie e nei limiti della competenza

legislativa.

La qualifica di "Provveditorato agli studi", con cui viene

designato l'organo amministrativo previsto dall'art. 15, non può far

ritenere che trattisi di un organo dello Stato; né a ciò può

condurre la circostanza che allo Stato compete la nomina del

Provveditore, perché vari sono i casi in cui ad organi di un ente

compete di nominare organi di enti diversi. Il Provveditorato di

Bolzano non è quello dell'ordinamento scolastico italiano, ma ha suoi

caratteri peculiari.

La difesa conclude chiedendo, in via pregiudiziale, che la Corte

dichiari irricevibile il ricorso presentato dal Presidente del

Consiglio ove non sia fornita prova che entro il termine prescritto sia

stata adottata deliberazione del Consiglio dei Ministri agli effetti

del primo comma dell'art. 4 del decreto n. 574 del 1951; nel merito,

che sia respinto il ricorso.

L'Avvocatura generale dello Stato ha in data 24 aprile 1956

depositato una memoria contenente controdeduzione alla difesa del

Presidente della Giunta provinciale.

Sulla questione pregiudiziale, osserva che la difesa confonde la

riserva di impugnativa della legge regionale o provinciale e la

relativa comunicazione per la quale non è richiesta deliberazione del

Consiglio dei Ministri, con l'impugnativa effettiva per la quale detta

deliberazione è necessaria. Sarebbe eccessivo, rileva l'Avvocatura,

richiedere deliberazione del Consiglio dei Ministri per un atto

puramente conservativo quale è la riserva di impugnativa.

Per quanto riguarda il merito della controversia, l'Avvocatura

dello Stato si richiama ai motivi del ricorso e precisa che con essi ha

inteso affermare che la Provincia ha ecceduto dalla propria competenza

legislativa concorrente, in quanto ha dato alla posizione del

Provveditore agli studi disciplina che è in contrasto con quella

delineata dall'art. 15 dello Statuto e dalle leggi dello Stato, i cui

principi la Provincia deve rispettare ai sensi dell'art. 5 dello

Statuto stesso. Conseguentemente confuta la tesi secondo la quale il

Provveditore agli studi, benché nominato dal Ministro per la pubblica

istruzione, sarebbe un organo della Provincia di Bolzano.

Se il Provveditore fosse un organo amministrativo di quella

Provincia ed il Provveditorato un ufficio provinciale, non si

comprenderebbe la ragione per la quale il detto funzionario viene

assegnato dal Ministro sentito il parere del Presidente della Giunta

provinciale anziché essere nominato direttamente dal Presidente della

Giunta.

A dissipare ogni residua dubbiezza sta un decreto legislativo

statale che contiene norme riprodotte quasi testualmente nell'art. 15.

In tale decreto - 16 maggio 1957, n. 555, concernente l'insegnamento in

lingua materna nelle scuole elementari dell'Alto Adige - si prevede

appunto l'assegnazione all'Ufficio scolastico di Bolzano di un vice

provveditore, di ispettori scolastici e di direttori didattici che

abbiano anche il requisito della conoscenza della lingua tedesca.

L'Avvocatura insiste pertanto nelle conclusioni già enunciate.

All'udienza del 7 maggio 1956, fissata per la discussione del

ricorso, la difesa della Provincia è stata integrata con la produzione

di procura speciale all'avvocato Raffaele Resta.

La discussione, rinviata a richiesta dell'Avvocatura generale dello

Stato cui ha aderito la difesa della Provincia, è stata nuovamente

fissata per l'udienza odierna, nella quale il sostituto avvocato

generale dello Stato e la difesa della Provincia svolgono e illustrano

le rispettive deduzioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La difesa della Provincia alla pubblica udienza ha dichiarato

di rinunciare alla discussione sulla eccezione pregiudiziale di

irricevibilità del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri, poiché la questione è stata già risolta con precedente

sentenza della Corte costituzionale.

La Corte respinge l'eccezione di cui trattasi per gli stessi

motivi, che qui conferma, enunciati nella sua sentenza n. 6 del 15

giugno 1956.

2. - Passando al merito, giova anzitutto trascrivere il testo

dell'art. 1 del disegno di legge sull'"ordinamento delle scuole

materne", quale è stato riapprovato il 19 ottobre 1955 dal Consiglio

provinciale di Bolzano: "La Giunta provinciale esercita le potestà

amministrative già esercitate dagli organi centrali dello Stato per

quanto concerne l'istruzione elementare del grado preparatorio nelle

scuole materne.

Rimangono ferme le funzioni amministrative che dalle leggi vigenti

sono attribuite al Provveditorato agli studi".

Con il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri si

impugnano tali disposizioni per illegittimità costituzionale in quanto

violerebbero l'art. 12, n. 2, in relazione agli artt. 13 e 15 dello

Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige.

L'art. 12, n. 2, attribuisce alle Provincie di Trento e di Bolzano

potestà legislativa in materia di scuole materne ed altri ordini di

scuole nei limiti di cui agli artt. 4 e 5 dello Statuto e l'art. 13

attribuisce alle Provincie stesse le potestà amministrative nelle

materie e nei limiti entro cui esse possono emanare norme legislative.

L'art. 15 tra l'altro statuisce che l'assegnazione del Provveditore

agli studi di Bolzano è disposta dal Ministro per la pubblica

istruzione sentito il parere della Giunta provinciale e che per la

gestione dei servizi relativi alle scuole indicate nel primo comma

dell'articolo stesso e per la vigilanza sulle medesime sono assegnati

al Provveditorato un vice provveditore nonché ispettori e direttori

didattici.

Occorre anzitutto esaminare e precisare quale natura e quale

posizione abbiano secondo l'art. 15 dello Statuto speciale il

Provveditorato agli studi e i funzionari ad esso assegnati.

La difesa della Provincia ammette che il Provveditore deve essere

assegnato a Bolzano dal Ministro per la pubblica istruzione ma in base

all'art. 13 dello Statuto deduce che il Provveditorato nel suo insieme

deve ritenersi organo della Provincia e che da essa debbono essere

nominati i funzionari del Provveditorato.

La Corte non può seguire la difesa in tale assunto. Non è

anzitutto priva di rilievo la circostanza che con l'art. 15 del decreto

legislativo del Capo provvisorio dello Stato 16 maggio 1947, n. 555,

emanato in epoca precedente alla promulgazione dello Statuto speciale,

venne disposto l'ordinamento del Provveditorato di Bolzano con

struttura analoga a quella di poi fissata con la norma costituzionale

dell'art. 15 dello Statuto: fu stabilito che il Provveditore fosse

scelto tra i funzionari appartenenti al ruolo nazionale dei

provveditori agli studi e prevista l'assegnazione di ispettori e

direttori didattici, con facoltà di modificare il numero delle

circoscrizioni scolastiche e dei circoli didattici e il numero dei

posti di ruolo degli ispettori e dei direttori didattici. Nessun dubbio

che - per il ricordato decreto legislativo - statale era l'Ufficio

scolastico di Bolzano, statali i funzionari ad esso assegnati; ora la

circostanza che nell'art. 15 dello Statuto sono state sostanzialmente

trasfuse le norme contenute nel citato decreto legislativo costituisce

argomento per dedurre che non diverse debbano ritenersi la natura e la

struttura attuali del Provveditorato, l'attuale posizione dei

funzionari ad esso addetti.

Di ciò trovasi conferma nella disposizione contenuta nell'art. 15

dello Statuto, in base alla quale l'assegnazione del Provveditore deve

essere disposta sentito il parere del Presidente della Giunta

provinciale. E pur non dimenticando la prudenza e i limiti con i quali

può farsi in genere ricorso a lavori preparatori, nel caso particolare

da quelli che condussero alla redazione dello Statuto possono invero

trarsi elementi che consentono di rafforzare l'opinione sopra

enunciata.

In base alle disposizioni contenute negli articoli 12, n. 2, 13 e

15 dello Statuto si determina una situazione per la quale da un lato

alla Provincia è attribuita in materia una potestà legislativa nei

limiti stabiliti dagli articoli 4 e 5 e negli stessi limiti una

correlativa potestà amministrativa; dall'altro, l'Ufficio scolastico

è organo statale e statali i funzionari che vi sono assegnati.

L'art. 1 del disegno di legge provinciale - riapprovato con

formulazione che nella sostanza appare non diversa da quella dei testi

precedentemente elaborati e rinviati - ha inteso risolvere la delineata

situazione, stabilendo senz'altro che nella materia in discussione le

potestà amministrative già esercitate dagli organi centrali dello

Stato verrebbero esercitate dalla Giunta provinciale: in altre parole,

passaggio del Provveditorato alle dirette dipendenze della Giunta con

supremazia di organo provinciale su organo statale.

Ora, in armonia con criteri d'ordine generale cui in altre

occasioni ha la Corte informato le sue decisioni, non si appalesa

costituzionalmente legittimo che la Provincia con sue disposizioni

legislative provveda a porre un organo statale, e come tale conservato

in virtù di una norma costituzionale, sotto la supremazia di un organo

provinciale.

Appare qui manifesta non solo l'opportunità ma la necessità di

idoneo coordinamento tra le richiamate norme, coordinamento che non

può essere predisposto ed elaborato all'infuori di partecipazione ed

intervento dello Stato. In questi sensi, e tenuto conto delle premesse

considerazioni, devesi accogliere il ricorso proposto dal Presidente

del Consiglio dei Ministri.