Sentenza n. 249/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 27 maggio

1975 della Regione siciliana recante "Norme integrative alla legge

approvata dall'Assemblea in materia di finanziamento della spesa e di

erogazione dell'assistenza ospedaliera", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 4

giugno 1975, depositato in cancelleria il 7 successivo ed iscritto al

n. 14 del registro ricorsi 1975.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1976 il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avv. Antonino Sansone, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - L'art. 8 del d.l. 8 luglio 1974, n. 264, recante "Norme per la

estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli enti

ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l'avvio della

riforma sanitaria" (convertito, con modificazioni, nella legge 17

agosto 1974, n. 386), dispone, al primo comma, che "sino all'entrata in

vigore della riforma sanitaria è fatto divieto agli enti e casse di

assistenza malattie, nonché agli enti previdenziali per le gestioni di

malattia, di assumere nuovo personale, fatto salvo l'espletamento dei

concorsi in atto e comunque già indetti"; e, al secondo comma, che

"agli enti medesimi è fatto divieto di deliberare la istituzione di

nuove strutture o servizi sanitari"; precisando, al terzo comma, che

"eventuali deroghe al comma precedente per dimostrate improrogabili

esigenze devono essere preventivamente autorizzate dal Ministro per la

sanità, di concerto con i Ministri per il tesoro, per il lavoro e la

previdenza sociale e con la regione interessata".

Nella seduta del 27 maggio 1975 l'Assemblea regionale siciliana ha

approvato una legge, contenente norme integrative alla legge approvata

in pari data in materia di finanziamento della spesa e di erogazione

dell'assistenza ospedaliera, con la quale si stabilisce che "il divieto

di cui al primo comma dell'art. 8 del d.l. 8 luglio 1974, n. 264... non

opera per le Casse di soccorso e malattia dei dipendenti delle aziende"

(di trasporto autoferrotranviarie) "regolate dal r.d. 8 gennaio 1931,

n. 148, allegato B, che si trovino, per carenza di personale,

nell'impossibilità di assicurare l'espletamento dei propri compiti

istituzionali".

Con ricorso notificato il 4 giugno 1975 il Commissario dello Stato

presso la Regione siciliana ha impugnato detta legge denunciandone

l'incostituzionalità, per violazione dell'art. 17 dello Statuto,

approvato con r.d.l gt. 15 maggio 1946, n. 455.

Dopo aver ricordato che nella materia di cui trattasi spetta alla

Regione una competenza legislativa concorrente - da esercitarsi nel

rispetto dei principi ed interessi generali cui si informa la

legislazione dello Stato, per soddisfare esigenze particolari e proprie

della regione - il ricorrente sostiene: a) che il divieto posto dalla

legge statale ha valore di vero e proprio principio fondamentale di

portata generale, essendo diretto a disciplinare in maniera armonica e

uniforme nell'ambito di tutto il territorio nazionale l'assunzione di

nuovo personale e la istituzione di nuovi servizi sanitari negli enti e

Casse di assistenza malattie; b) che lo stesso divieto costituisce

limite invalicabile per il legislatore regionale in quanto il comma

terzo dell'art. 8 attribuisce esclusivamente al Ministro per la sanità

il potere di autorizzare deroghe per dimostrate esigenze di servizio.

Conclude, pertanto, chiedendo che la Corte voglia dichiarare

l'illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il

Presidente della Regione siciliana, rappresentato e difeso

dall'avvocato Antonino Sansone, il quale, nelle deduzioni depositate in

Cancelleria il 18 giugno 1975, contesta che nei divieti posti nell'art.

8 del d.l. n. 264 del 1974 si possa identificare un principio

fondamentale di portata generale, anche perché, nella fattispecie

normativa considerata (che regola in via transitoria la situazione del

personale ospedaliero e degli enti di assistenza malattie), non v'è

possibilità per una norma legislativa di assumere valore di principio

fondamentale, una volta che la stessa prevede la facoltà di vari

organi, sottordinati al legislatore, di derogare discrezionalmente a

quanto con la medesima disposto.

Osserva, inoltre, che le Casse di soccorso per i ferrotranvieri,

per il modo in cui sono istituite, l'ambito ristretto in cui operano e

l'autonomia del loro finanziamento, non rientrano tra gli enti elencati

nell'art. 2 del d.l. n. 264 del 1974, per i quali lo Stato ha assunto

l'impegno di ripianare l'esposizione debitoria per l'assistenza

ospedaliera. I divieti contenuti nel successivo art. 8 del citato

decreto non possono, pertanto, riferirsi a dette Casse, che sono

comprese tra gl'istituti posti sotto la tutela e la vigilanza della

Regione siciliana.

Conclude chiedendo che sia respinta l'impugnativa. Considerato in diritto :

1. - La legge della Regione siciliana approvata dall'Assemblea

regionale nella seduta del 27 maggio 1975, recante "Norme integrative

alla legge approvata dall'Assemblea in materia di finanziamento della

spesa e di erogazione dell'assistenza ospedaliera", è stata impugnata

dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana in quanto - col

disporre che il divieto, di cui al primo comma dell'art. 8 del d.l. 8

luglio 1974, n. 264, convertito con modificazioni in legge 17 agosto

1974, n. 386, non operi per le Casse di soccorso e malattia dei

dipendenti delle aziende regolate dal r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, all.

B, che si trovino, per carenza di personale, nell'impossibilità di

assicurare l'espletamento dei propri compiti istituzionali - il

legislatore regionale avrebbe violato l'art. 17 dello Statuto della

Regione siciliana, approvato con r.d.lgt. 15 maggio 1946, n. 455, per

aver oltrepassato i limiti segnati alla potestà legislativa

concorrente della Regione.

2. - Il ricorso non è fondato. Giova premettere che la legge

statale intervenuta nella materia ospedaliera nel 1974 (d.l. n. 264

convertito con modificazioni nella legge n. 386) ha dettato "Norme per

l'estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli

enti ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l'avvio

della riforma sanitaria". Con essa - come già osservato da questa

Corte nella sentenza n. 191 del 1976 - non soltanto si è inteso porre

riparo al persistente cronico stato d'insolvenza degli enti

mutualistici verso gli enti ospedalieri, ma si è anche attuato e

disciplinato il trasferimento alle regioni dei compiti anteriormente

svolti in materia di assistenza ospedaliera dagli enti mutualistici,

disponendo che le relative prestazioni vengano erogate dalle regioni,

sia con l'avvalersi degli enti ospedalieri, sia con il ricorso,

mediante convenzioni, ad altri istituti o presidi di ricovero e cura

pubblici e privati. Si è così eliminato il rapporto fra mutue ed

ospedali, realizzando in tal guisa una premessa essenziale per

l'attuazione del servizio sanitario nazionale previsto da quella

riforma sanitaria generale, che dovrà, secondo le previsioni

programmatiche della legge 27 luglio 1967, n. 685, attuare un sistema

di sicurezza sociale; riforma che è stata poi espressamente

preannunciata in vari articoli (6, 7, 8, 12 e 12 bis) della legge anzi

detta, che suole appunto essere indicata come legge stralcio o

legge-ponte.

In siffatto contesto, che affianca a soluzioni immediate di natura

finanziaria, norme programmatiche intese ad apprestare un diverso

assetto dell'intero sistema assistenziale, ben possono individuarsi

disposizioni che assurgano a dignità di principi, come fatto palese

anche dal l'art. 22 che si riferisce ai "principi stabiliti dalla

presente legge". Tra questi merita di essere ricordato l'art. 6, che

"'sino all'entrata in vigore della riforma sanitaria" fa divieto di

ampliare le strutture e di aumentare gli organici degli enti

ospedalieri, demandando alle regioni, "nell'esercizio delle loro

funzioni in materia ospedaliera", la emanazione di norme per il

rispetto di tale divieto, che la stessa norma esplicitamente qualifica

come "principio legislativo" (al che la Regione siciliana ha dato

seguito con l'art. 25 della legge 3 giugno 1975, n. 27). Al medesimo

livello si colloca il successivo art. 8 (cui fa appunto richiamo

l'impugnata legge): con esso "sino all'entrata in vigore della riforma

sanitaria è fatto divieto agli enti e casse di assistenza malattie

nonché agli enti previdenziali per le gestioni di malattia, di

assumere nuovo personale" (primo comma) e di "deliberare la istituzione

di nuove strutture o servizi sanitari" (secondo comma). Evidente è la

ratio della norma, intesa a contenere l'eccessiva spesa corrente degli

enti mutualistici e ad evitarne ulteriori lievitazioni, anche in vista

della predisposta successiva estinzione di "tutti gli enti e le

gestioni autonome preposti all'erogazione dell'assistenza sanitaria in

regime mutualistico, le cui funzioni e relative strutture sono

ripartite, secondo le rispettive competenze, tra lo Stato, le regioni e

gli altri enti territoriali per l'attuazione del servizio sanitario

nazionale" (art. 12 bis, ultimo comma).

Non si tratta, peraltro, di principio che non tolleri di venir

mitigato, atteso che lo stesso art. 8 contempla l'ipotesi di

"dimostrate improrogabili esigenze", ricorrendo le quali consente

deroghe tanto al divieto di istituire nuove strutture o servizi

sanitari (terzo comma), quanto a quello di assumere nuovo personale,

limitatamente a quello sanitario e solo per la copertura di posti già

vacanti in pianta organica alla data di entrata in vigore del decreto

(quarto comma), subordinando le une e le altre alla preventiva

autorizzazione del Ministro per la sanità, di concerto con i Ministri

per il tesoro, per il lavoro e la previdenza sociale e con la regione

interessata.

3. - Alla stregua di quanto innanzi premesso, rileva la Corte che

con l'impugnata legge il legislatore regionale non ha misconosciuto

l'anzidetto principio, ma vi ha semplicemente apportato un temperamento

analogo a quelli disposti dal legislatore statale, consentendo una

eccezione al divieto di assunzione di nuovo personale soltanto

allorché ricorra la "impossibilità di assicurare l'espletamento dei

compiti istituzionali" delle Casse di soccorso del personale dipendente

dalle aziende ferrotranviarie che operano nel territorio della Regione

siciliana.

In proposito va ricordato che le Casse in questione sono state da

questa Corte, con sentenza n. 3 del 1967, già riconosciute siccome

comprese tra gli enti ed istituti che le norme di attuazione dello

Statuto siciliano emanate con i decreti del Presidente della Repubblica

n. 1138 del 25 giugno 1952 e n. 1113 del 17 dicembre 1953, hanno posto

sotto la tutela e la vigilanza della Regione, perché di carattere

locale e d'interesse regionale: "proprio il fatto - ha osservato la

menzionata sentenza - che l'ordinamento non le ha assorbite

nell'organizzazione degli enti che operano sul piano nazionale indica

che è impossibile legarne gl'interessi ad unità, e fa arguire che

esse hanno compiti ed esigenze tecniche ed amministrative di indole per

ciascuna particolare". E la successiva sentenza n 220 del 1972 ne ha

ribadito il carattere locale, precisando che "le Casse

autoferrotranvieri sono istituite dalle amministrazioni delle singole

imprese ed operano limitatamente alla cerchia dei loro dipendenti; sono

del tutto autonome l'una dall'altra e finanziate unicamente attraverso

entrate che, per la loro natura e provenienza, non travalicano l'ambito

delle imprese cui si riferiscono, senza che le condizioni dei

rispettivi bilanci risentano dell'alea di gestione delle altre".

Devesi dunque riconoscere che la impugnata legge persegue quella

finalità di valutazione e soddisfacimento di peculiari interessi

nell'ambito regionale, indicata dall'art. 17 dello Statuto, se vero che

- come ha già affermato questa Corte con la sentenza n.97 del 1974 -

la Regione siciliana, nell'esercizio della potestà legislativa

concorrente, è tenuta a rispettare i principi e gl'interessi generali

cui è informata la legislazione dello Stato, ma non è affatto

obbligata a ripeterne pedissiequamente le norme, alle quali essa può e

deve introdurre quelle variazioni utili ad adattare le leggi nazionali

alle condizioni particolari ed agl'interessi propri della Regione

medesima. "Nel che - concludeva la menzionata sentenza - è la ragione,

la portata e il limite della stessa legislazione concorrente".

Merita ancora di essere osservato che, in seno alle Casse

anzidette, a mente dell'art. 4 del loro statuto tipo (all. B del citato

r.d. n. 148 del 1931), il servizio di contabilità e cassa è assolto

gratuitamente dall'azienda, onde è da presumere che la ipotesi della

carenza di personale possa ricorrere solo per quello sanitario, cui è

demandato l'accertamento delle malattie e la cura degli agenti e dei

loro familiari (art. 7 dello statuto tipo, nel testo modificato

dall'art. 5 della legge 1 agosto 1941, n. 1063). E da ultimo va

sottolineato che, nel responsabile esercizio dei poteri di tutela e

vigilanza ad essa spettanti, l'Amministrazione regionale non mancherà

certamente, in accordo con gli organi sindacali delle stesse Casse, di

controllare che effettivamente sussista quell'assoluta impossibilità

di funzionamento voluta dalla legge impugnata, non ricorrendo la quale

opererà nella sua pienezza il divieto sancito dalla norma statale.

Conclusivamente, sulla base delle esposte considerazioni, la Corte

ritiene che la denunciata legge non abbia violato l'art. 17 dello

Statuto siciliano, sotto il profilo dedotto con il ricorso in epigrafe.