Sentenza n. 248/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Toscana riapprovata il 20 settembre 1994 dal Consiglio regionale

della Toscana recante "Utilizzazione ai fini faunistici e

faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

notificato il 10 ottobre 1994, depositato in cancelleria il 18

ottobre 1994 ed iscritto al n. 71 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente

e l'avvocato Claudio Chiola per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 7 ottobre 1994, notificato il 10 ottobre

1994, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in

riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione, e in relazione

alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, la delibera legislativa del

Consiglio regionale della Toscana del 25 luglio 1994, riapprovata il

20 settembre 1994, recante "Utilizzazione ai fini faunistici e

faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale".

Nel ricorso si espone che la legge regionale impugnata si

ricollega al disposto dell'art. 21, comma 1, lettera c), della legge

n. 157 del 1992, che prevede il divieto di esercizio venatorio nelle

foreste demaniali "ad eccezione di quelle che, secondo le

disposizioni regionali, sentito il parere dell'Istituto nazionale per

la fauna selvatica, non presentino condizioni favorevoli alla

riproduzione ed alla sosta della fauna selvatica". In attuazione

della norma statale, la delibera regionale in questione ha disposto,

all'art. 1, che "il patrimonio agricolo e forestale regionale .. è

utilizzato ai fini faunistici, acquisito il parere dell'Istituto

nazionale per la fauna selvatica, secondo le indicazioni

dell'allegato A", mentre all'art. 2 ha disciplinato la procedura di

modifica dell'allegato medesimo.

Ad avviso dell'Avvocatura, l'individuazione di aree forestali da

sottrarre al divieto di caccia presenta i connotati sostanziali di

una attività amministrativa strettamente improntata all'esercizio di

una discrezionalità tecnica, come è confermato dalla previsione del

parere tecnico di un istituto pubblico specializzato in materia di

fauna selvatica. Pertanto, nel quadro della disciplina prevista

dall'art. 21, comma 1, lettera c), della legge n. 157 del 1992, la

Regione può esercitare la sua competenza legislativa per regolare le

modalità procedurali e sostanziali secondo le quali provvedere in

sede amministrativa alla individuazione delle aree da ammettere in

via derogatoria all'esercizio venatorio, mentre nel caso di specie la

legge regionale ha attuato direttamente il disposto della legge

statale, individuando le aree suddette e configurandosi quindi come

una legge-provvedimento.

Nel ricorso si osserva poi che l'attitudine a favorire la

riproduzione e la sosta della fauna va accertata in concreto in

relazione alle singole aree forestali - come è confermato

dall'allegato A della delibera impugnata che considera separatamente

ogni area del patrimonio regionale - e che, di conseguenza, l'onere

procedimentale (parere dell'Istituto nazionale per la fauna

selvatica) imposto dalla legge statale è da riferirsi alla

valutazione delle singole aree. In ogni caso, secondo l'Avvocatura,

sarebbe necessario il parere dell'Istituto in ordine alla validità

dei criteri, delle tecniche e delle metodologie utilizzati per

effettuare la valutazione area per area.

Ad avviso del ricorrente tali requisiti non si rinvengono nella

legge regionale impugnata, dal momento che il parere espresso

dall'Istituto nazionale per la fauna selvatica con nota del 18 luglio

1994 non solo omette di pronunciarsi sulla valutazione delle singole

aree espresse nelle schede che compongono l'allegato A della legge

regionale, ma è anche carente nella valutazione tecnico-scientifica

dei criteri utilizzati per accertare la rispondenza delle aree alle

esigenze riproduttive e di sosta della fauna.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la Regione

Toscana, per chiedere il rigetto del ricorso.

Ad avviso della Regione il parere previsto dall'art. 21, comma 1,

lettera c), della legge n. 157 del 1992 deve essere considerato un

parere esterno, obbligatorio ma non vincolante, con conseguente

mantenimento della discrezionalità della scelta in capo alla Regione

medesima, mentre secondo la tesi governativa l'immedesimazione del

parere nel provvedimento regionale postulerebbe, illegittimamente, un

potere di co-decisione a favore dell'organo statale.

Dopo aver richiamato la giurisprudenza amministrativa secondo la

quale gli eventuali vizi di un atto endoprocedimentale non

determinano necessariamente l'invalidità dell'atto adottato a

conclusione del procedimento, la Regione afferma che la censura del

Governo è infondata se valutata alla luce dell'impiego dello

strumento legislativo regionale, dal momento che per la Regione

assumono valore vincolante solo le disposizioni di principio

contenute nella legge-cornice, mentre la previsione del parere

obbligatorio in questione non costituirebbe principio-limite per il

legislatore regionale. Diversamente - sempre ad avviso della Regione

- la norma statale sarebbe doppiamente viziata, in quanto

costituirebbe una modifica del procedimento di formazione della legge

regionale e una illegittima invasione da parte di un organo statale

della competenza regionale. La Regione afferma, infine, che il

sindacato di legittimità della legge regionale non può riguardare

l'idoneità del parere espresso dall'Istituto nazionale per la fauna

selvatica, ma soltanto l'idoneità della scelta compiuta dal

legislatore regionale in relazione alle finalità della legge-quadro

statale, con la conseguenza che non varrebbe richiamare la natura

provvedimentale della legge impugnata per sostenere modifiche al

paradigma del giudizio di legittimità costituzionale.

3. - Con memorie depositate in prossimità dell'udienza entrambe

le parti hanno ribadito le rispettive argomentazioni a sostegno delle

conclusioni assunte negli atti di costituzione in giudizio. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale del 7 ottobre 1994 il

Presidente del Consiglio dei ministri impugna la delibera legislativa

del Consiglio regionale della Toscana del 25 luglio 1994, riapprovata

il 20 settembre 1994, recante "Utilizzazione ai fini faunistici e

faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale",

dove si dispone (all'art. 1) che "il patrimonio agricolo e forestale

regionale .. è utilizzato ai fini faunistici, acquisito il parere

dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, secondo le

indicazioni dell'allegato A", e si disciplina (all'art. 2) la

procedura di modifica delle zone perimetrate nello stesso allegato.

L'impugnativa viene prospettata per violazione degli artt. 97 e 117

della Costituzione, in relazione alla legge 11 febbraio 1992, n. 157

(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il

prelievo venatorio), deducendosi che, attraverso la delibera

impugnata, la Regione Toscana, nel procedere all'individuazione di

aree del suo patrimonio agricolo-forestale da sottrarre al divieto di

caccia, ha esercitato direttamente con legge una funzione che

presenta i connotati di un'attività amministrativa improntata

all'esercizio di una discrezionalità tecnica, sulla base di un

parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica che, per la sua

genericità, non risulterebbe rispondente ai criteri desumibili dalla

disposizione di principio contenuta nell'art. 21, comma 1, lettera

c), della legge n. 157 del 1992.

2. - Il ricorso non è fondato.

La legge 11 febbraio 1992, n. 157, all'art. 21, comma 1, lettera

c), nel prevedere una deroga al divieto di esercizio venatorio nelle

foreste demaniali, attribuisce alle Regioni, sentito il parere

dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, la facoltà di

consentire tale esercizio nelle foreste demaniali che non presentino

condizioni favorevoli alla riproduzione ed alla sosta della

selvaggina.

La delibera regionale in esame ha utilizzato la deroga prevista

dalla norma statale, individuando in concreto le aree

agricolo-forestali di proprietà della Regione da sottrarre al

divieto di caccia.

Ora, per quanto concerne il contenuto di tale delibera, va

innanzitutto ricordato che questa Corte ha più volte affermato

l'insussistenza, in relazione alla legislazione regionale, di limiti

costituzionali in grado di impedire l'adozione, nel rispetto del

principio di ragionevolezza, di leggi a contenuto sostanzialmente

amministrativo (v. sentenze nn. 63 del 1995, 346 del 1994 e 143 del

1989), ovvero collegate all'esercizio di una discrezionalità di

natura tecnica (v. sentenza n. 189 del 1986). Pertanto, anche

rispetto al caso in esame, va preliminarmente riconosciuto che la

facoltà di deroga al divieto di caccia, attribuita alle Regioni dal

richiamato art. 21, comma 1, lettera c), della legge n. 157, poteva

essere legittimamente esercitata mediante l'approvazione di una legge

regionale a contenuto particolare quale quella che, nella specie, ha

provveduto ad individuare le aree nelle quali consentire l'esercizio

venatorio.

3. - Passando all'esame del motivo principale di censura,

riguardante la violazione dell'art. 117 della Costituzione, non può

ritenersi ingiustificato affermare che l'art. 21, comma 1, lettera

c), della legge n. 157 del 1992 esprima, anche per quanto concerne la

richiesta di parere all'Istituto nazionale della fauna selvatica, una

norma di principio in grado di vincolare la legislazione regionale,

dal momento che il legislatore nazionale, attraverso questa norma, ha

inteso assicurare che l'esercizio della facoltà di deroga al divieto

di caccia nelle foreste demaniali spetti alle Regioni soltanto ove

accompagnato dalla valutazione di un ente nazionale dotato della

necessaria competenza tecnica in materia (v. per una fattispecie

analoga, riferita all'art. 4 della legge n. 157 del 1992, la sentenza

n. 35 del 1995).

Ma questo non induce anche a concludere che la delibera

legislativa impugnata sia stata adottata dalla Regione Toscana in

violazione della richiamata norma statale.

E invero, la delibera stessa, per l'utilizzazione ai fini

faunistici e faunistico-venatori del patrimonio agricolo e forestale

regionale, richiede espressamente il parere dell'Istituto nazionale

della fauna selvatica, parere che, nella specie, la Regione ha

provveduto a richiedere e che è stato rilasciato con la nota di

questo ente del 18 luglio 1994. Tale parere ha preso in

considerazione l'intero contesto della delibera regionale e

dell'allegato A, dove risultano specificate le singole perimetrazioni

delle zone aperte all'esercizio venatorio. In tal modo la Regione,

sul piano legislativo, ha certamente ottemperato all'onere

procedimentale impostole dalla norma prevista dall'art. 21, comma 1,

lettera c), della legge n. 157 del 1992. Né tale conclusione può

risultare inficiata dalla censura, proposta nel ricorso, relativa

alla pretesa inidoneità della nota del 18 luglio 1994 ad integrare i

contenuti minimi del parere tecnico richiesto dalla norma statale,

per non avere tale nota né considerato in dettaglio i criteri e le

metodologie utilizzati dalla Regione né valutato singolarmente le

aree aperte all'esercizio della caccia.

Ora - a parte ogni rilievo sul fatto che il giudizio di

legittimità costituzionale della legge regionale non si presenta

come la sede idonea per valutare l'adeguatezza di un parere espresso

in sede tecnica da un organo amministrativo - ciò che va

considerato, e che esplicitamente risulta dalla richiamata nota

dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, è che questo ente ha

provveduto a esaminare nel suo complesso la delibera legislativa in

questione, con il relativo allegato, esprimendo di conseguenza

l'avviso di condividere "sotto il profilo tecnico" i criteri

utilizzati dalla Regione per l'elaborazione del suo progetto

"nell'ambito di una strategia tesa a dare attuazione alla

programmazione territoriale di settore, così come definita dalla

legge n. 157 del 1992 e dalla legge regionale n. 3 del 1994". Formula

questa che, pur nella sua sinteticità, appare idonea a comprovare

che un parere è stato in concreto espresso e che, di conseguenza, il

limite posto dalla norma statale è stato rispettato.