Sentenza n. 244/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 61,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promosso con ricorso della regione Lazio

notificato il 25 gennaio 1997, depositato in cancelleria il 30

successivo ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avv. Giuseppe La Cute per la regione Lazio e l'avv. dello

Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1997 e depositato il 30

gennaio 1997 (r. ric. n. 16 del 1997), la regione Lazio ha sollevato,

in via principale, questione di legittimità costituzionale dell'art.

2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), il quale dispone che

"restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti

salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla

base di 14 decreti-legge specificamente indicati, tra i quali il

d.-l. 27 settembre 1994, n. 551 (Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata), decaduto per mancata conversione in legge, e tutti quelli

che sono ad esso succeduti, reiterandone il contenuto precettivo,

nessuno dei quali convertito in legge, fino al d.-l. 24 settembre

1996, n. 495, anch'esso decaduto e non più riprodotto.

Ognuno di tali decreti conteneva, tra l'altro, a seconda dei casi,

all'art. 5, comma 3, o all'art. 4, comma 3, una norma che prevedeva

che l'approvazione degli strumenti urbanistici da parte della regione

avvenisse entro centottanta giorni dalla data della trasmissione, da

parte dell'ente che lo aveva adottato, dello stesso strumento

corredato della necessaria documentazione, e che, decorso

infruttuosamente il termine, che poteva essere interrotto una sola

volta per motivate ragioni, i piani si intendevano approvati.

La regione Lazio ritiene che il silenzio-assenso non si sia potuto

formare in alcun caso, non essendo mai decorsi i centottanta giorni

previsti da ciascuno dei decreti sopra indicati, in quanto ognuno di

essi, trascorsi sessanta giorni dalla sua pubblicazione, aveva perso

efficacia per mancata conversione in legge, né il decreto

successivo, che riproduceva la norma di cui si tratta, faceva alcun

riferimento alla sequenza di provvedimenti che lo avevano preceduto.

Pertanto, in via preliminare, la ricorrente chiede alla Corte di

dichiarare che l'applicabilità dell'art. 2, comma 61, non può

comportare in nessun caso il perfezionamento del silenzio-assenso di

cui si tratta. Per l'eventualità, invece, che la Corte ritenga che

questo si sia perfezionato qualora nell'arco dei due anni in cui i

decreti-legge sono stati reiterati siano comunque decorsi i

centottanta giorni, anche se ciascuno dei predetti provvedimenti ha

perso efficacia ex tunc, dopo sessanta giorni dalla pubblicazione, a

causa della mancata conversione, la ricorrente richiede la

declaratoria della illegittimità costituzionale della clausola di

salvezza di cui al citato art. 2, comma 61, per contrasto con gli

artt. 77, 115, 117 e 118 della Costituzione.

Ad avviso della regione Lazio, una norma che non si limiti a

convalidare gli atti e provvedimenti adottati (il cui perfezionamento

è istantaneo), ma faccia salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti

giuridici sorti a seguito della complessiva vigenza di una pluralità

di decreti-legge di identico contenuto considerati come un tutto

unitario, per un periodo di tempo di gran lunga superiore a sessanta

giorni, non sarebbe compatibile con il sistema di cui all'art. 77

della Costituzione, che prevede uno stretto limite temporale entro il

quale i decreti-legge possono spiegare i loro effetti senza essere

convertiti. Inoltre, la clausola di salvezza comporterebbe un

contrasto con le norme costituzionali che attribuiscono alle regioni

la competenza in materia urbanistica, tanto più ove si consideri

che, se uno dei decreti di cui si tratta fosse stato convertito nei

sessanta giorni dalla sua emanazione, le regioni avrebbero avuto

almeno altri centoventi giorni per assumere le proprie

determinazioni, mentre tale lasso di tempo sarebbe escluso dalla

convalida retroattiva, ed "in blocco", dei decreti stessi, con

violazione, altresì, del principio di leale cooperazione.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la inammissibilità del ricorso, osservando che, con

esso, si richiede alla Corte una statuizione recante una

dichiarazione interpretativa dell'art. 2, comma 61, della legge 23

dicembre 1996, n. 662.

Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la difesa

della regione Lazio ha depositato una memoria, con la quale insiste

per l'accoglimento delle conclusioni già precisate, contestando il

rilievo di inammissibilità della questione eccepito dall'Avvocatura

generale dello Stato. La regione Lazio osserva nella memoria che il

giudizio di costituzionalità di una norma comunque soggetta al

vaglio della Corte non può prescindere da una valutazione

preliminare del contenuto e degli effetti della norma stessa. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale proposta in via

principale dalla regione Lazio riguarda l'art. 2, comma 61, della

legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della

finanza pubblica), che prevede che "restano validi gli atti e i

provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i

rapporti giuridici sorti" sulla base di una serie reiterata di

decreti-legge non convertiti, recanti "Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata". Ciascuno di tali decreti conteneva una norma che disponeva

la formazione del silenzio-assenso in caso di mancata approvazione da

parte della regione, nei centottanta giorni dalla trasmissione da

parte dell'ente che lo aveva adottato, dello strumento urbanistico.

Secondo la regione ricorrente, la norma denunciata, se interpretata

nel senso di produrre l'effetto di convalidare "in blocco" tutti i

decreti-legge di cui si tratta dal 27 settembre 1994 (data di

pubblicazione del primo di essi) al 23 novembre 1996 (data in cui ha

perso efficacia, per mancata conversione, l'ultimo di essi), in modo

da rendere ipotizzabile il perfezionamento del silenzio-assenso, ove

nell'arco di questi due anni siano comunque decorsi i centottanta

giorni previsti, violerebbe il sistema di cui all'art. 77 della

Costituzione, che stabilisce uno stretto limite temporale (sessanta

giorni) entro il quale i decreti-legge possono spiegare i propri

effetti senza essere convertiti; nonché gli artt. 115, 117 e 118

della Costituzione per la violazione delle competenze delle regioni

in materia urbanistica e del principio di leale cooperazione.

2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di

inammissibilità, sollevata dalla difesa del Presidente del Consiglio

dei Ministri, sotto il profilo che si richiederebbe alla Corte una

dichiarazione interpretativa della norma denunciata.

La eccezione è infondata. La regione propone, invero, due profili

di prospettazioni, il primo dei quali si risolve in una

interpretazione della norma, l'altro in una denuncia di vizi di

legittimità costituzionale della norma stessa. Va, qui, sottolineato

che, trattandosi di ricorso in via principale (o di azione) soggetto

a termini di decadenza - nella specie, di ricorso della regione

configurato in un ambito di processo indiscutibilmente "di parti" a

garanzia di posizioni soggettive dell'ente ricorrente - è

sufficiente, ai fini dell'ammissibilità dello stesso, sotto il

profilo del contenuto della impugnazione, che vi sia una richiesta di

dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge,

con indicazione del vizio denunciato, anche se questo è prospettato

in via alternativa rispetto alla diversa tesi interpretativa. Con

ciò non si disconosce il principio che il giudizio di legittimità

costituzionale proposto in via principale non può avere per oggetto

la definizione di un mero contrasto sulla interpretazione della norma

(sentenza n. 19 del 1956). Si intende, piuttosto, sottolineare la

differenza del ricorso in via principale rispetto al giudizio

incidentale, nel quale la risoluzione dell'eventuale dubbio

interpretativo in ordine alla norma impugnata è lasciata alla

preliminare valutazione del rimettente, vuoi ai fini della richiesta

motivazione sulla rilevanza della questione di legittimità

costituzionale nel giudizio a quo vuoi in ossequio all'obbligo, pure

posto a carico dello stesso giudice, della interpretazione

adeguatrice, ove possibile, alla Costituzione. In altri termini, la

inammissibilità, nel caso di giudizio incidentale, di questione

prospettata in via alternativa, deriva essenzialmente, per un verso,

dal principio che "spetta al giudice a quo lo scioglimento dei dubbi

esegetici della norma" denunciata, venendo altrimenti meno "la

possibilità di verificare la rilevanza della questione, la quale è

constatabile soltanto attraverso la precisa indicazione della norma

impugnata nella accezione che si ritiene applicabile nel giudizio a

quo" (sentenze n. 472 del 1989; n. 30 del 1984; n. 109 del 1982); per

l'altro, dal mancato rispetto della regola che impone al giudice a

quo in caso di possibili letture alternative delle norme, di

accogliere quella conforme a Costituzione (v., da ultimo, sentenze n.

99 del 1997 e n. 421 del 1996).

3. - Passando all'esame delle denunciate censure, deve essere

dichiarato inammissibile il profilo che invoca come parametro

costituzionale l'art. 77 della Costituzione, in quanto - secondo

costante giurisprudenza di questa Corte - "le regioni, allorché

agiscono nei giudizi di legittimità costituzionale in via

principale, non possono legittimamente far valere asserite violazioni

delle norme costituzionali regolanti l'esercizio del potere

governativo di adozione dei decreti-legge" poiché tali violazioni

"non comportano di per sé alcuna lesione della sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantita alle stesse" (sentenze n. 25 del 1996;

n. 29 del 1995).

4. - Gli altri profili, con cui si denuncia la violazione degli

artt. 115, 117 e 118 della Costituzione sono invece infondati, in

quanto basati sull'erroneo presupposto che la semplice norma di

sanatoria degli anzidetti decreti-legge, tutti non convertiti

sanatoria per di più intervenuta solo dopo un certo lasso di tempo

dalla decadenza per mancata conversione - dell'ultimo dei

decreti-legge della serie - possa comportare un effetto che non si

era prodotto né si sarebbe potuto produrre durante il periodo di

vigenza dei singoli decreti-legge, ciascuno dei quali decaduto, e,

quindi, privato di efficacia ex tunc,

prima che si compisse il termine di centottanta giorni per

l'approvazione degli strumenti urbanistici. Giova sottolineare che

l'interpretazione di norma di sanatoria degli effetti del

decreto-legge non convertito deve essere condotta tenendo presente

che tale potere attribuito al legislatore (ex art. 77, terzo comma,

della Costituzione) è ontologicamente diverso, anche per le

conseguenze giuridiche, da quello di conversione in legge del

decreto-legge, in quanto riguarda i rapporti giuridici sorti nel

periodo di vigenza del decreto, la cui provvisoria efficacia è

venuta meno ex tunc. Di conseguenza possono essere salvati solo gli

effetti già prodottisi durante il periodo di vigenza del singolo

provvedimento di urgenza decaduto, impregiudicato ovviamente

l'ulteriore potere del legislatore di regolare autonomamente

situazioni pregresse, nei limiti in cui è ammissibile una legge

retroattiva.

Per di più, l'interpretazione della legge di sanatoria degli

effetti di provvedimenti di urgenza non convertiti deve essere

condotta con rigore, quando si è in presenza di una serie di

decreti-legge tutti non convertiti (reiterati non conformemente a

Costituzione: sentenza n. 360 del 1996), né comunque seguiti da

intervento del legislatore in esercizio sostantivo di potestà

legislativa, che abbia riprodotto con valore di legge una norma

contenuta in una disposizione definitivamente decaduta.