Sentenza n. 243/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Molise, riapprovata il 31 ottobre 1995 concernente: "Servizio

nazionale di guardia medica ed emergenza territoriale. D.P.R. n.

41/1991 - Integrazione criteri attuativi - Abrogazione di norma",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

notificato il 17 novembre 1995, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 1996 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Udito l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il ricorrente.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto notificato

il 17 novembre 1995, ha impugnato la legge della Regione Molise

(Servizio nazionale di guardia medica ed emergenza territoriale.

d.P.R. 41/1991 - Integrazione criteri attuativi - Abrogazione di

norma), riapprovata a maggioranza assoluta, con modificazioni, dal

Consiglio regionale il 31 ottobre 1995.

La legge impugnata mira ad estendere, per gli anni 1994 e 1995

(efficacia temporale così delimitata in sede di riesame, a seguito

del rinvio governativo), l'efficacia delle norme dettate dalla legge

della Regione Molise 7 aprile 1993, n. 10 (Servizio nazionale di

guardia medica ed emergenza territoriale - D.P.R. 25 gennaio 1991, n.

41 - Integrazione dei criteri attuativi), che stabiliva, per gli anni

1992 e 1993, l'attribuzione di 5 punti, nella graduatoria di guardia

medica, ai medici che, nella località per la quale concorrevano,

avessero la residenza da almeno due anni, in deroga alla disciplina

dettata dall'art. 4 del d.P.R. 25 gennaio 1991, n. 41 (Accordo

collettivo nazionale per la regolamentazione dei rapporti con i

medici addetti al servizio di guardia medica ed emergenza

territoriale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n.

833).

Secondo il ricorrente, la legge impugnata violerebbe l'art. 48

della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio

sanitario nazionale) che, in armonia col riparto di competenze

statuito dall'art. 117 della Costituzione, riserva allo Stato e ad

accordi collettivi nazionali la disciplina dei rapporti tra Servizio

sanitario nazionale e medici convenzionati e si porrebbe in contrasto

con il principio di imparzialità contenuto nell'art. 97 della

Costituzione.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, infatti, sottolinea che

la legge regionale impugnata, anche se per soli due anni,

interferirebbe indebitamente in una materia che sarebbe riservata

esclusivamente alla contrattazione collettiva al fine di realizzare

il principio dell'uniformità del trattamento economico e normativo

del personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.

Né la stessa legge potrebbe essere giustificata dalla esigenza di

dare attuazione sollecita alle disposizioni del decreto-legge 3

agosto 1995, n. 320 (Norme in materia di istituti e personale

appartenenti al Servizio sanitario nazionale), che affiderebbe alle

Regioni il compito della definitiva copertura delle zone carenti, in

relazione alle peculiarità orografiche, climatiche ed ambientali,

poiché queste ultime avrebbero dovuto essere segnalate nella fase

preparatoria dell'accordo collettivo, ad opera dei rappresentanti

delle Regioni e delle comunità montane.

La legge, infine, sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto

dalla attribuzione di un punteggio aggiuntivo ai soli medici

residenti da almeno due anni nella Regione, deriverebbero posizioni

di privilegio incompatibili con il principio di imparzialità,

sancito dall'art. 97 della Costituzione.

2. - Si è costituita la Regione Molise, concludendo per

l'infondatezza del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.

La legge impugnata si sarebbe, infatti, uniformata all'indirizzo

assunto in precedenza dallo Stato, in relazione alla legge regionale

n. 10 del 1993, a suo tempo non censurata. La stessa legge si

conformerebbe, poi, ai principii contenuti nel d.l. n. 320 del 1995,

che, come detto, imporrebbe alle Regioni di aver riguardo alle

particolari condizioni di ambiente e di territorio.

La difesa della Regione Molise assume, infine, che la legge

impugnata, anziché introdurle, tenderebbe ad evitare disparità di

trattamento ed individuerebbe procedure più celeri di conferimento

degli incarichi di guardia medica, come previsto dal d.P.R. n. 41 del

1991. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se la legge della Regione

Molise, riapprovata dal Consiglio regionale il 31 ottobre 1995,

intitolata "Servizio nazionale di guardia medica ed emergenza

territoriale. d.P.R. n. 41/1991 - Integrazione criteri attuativi -

Abrogazione di norma", violi l'artt. 97 e 117 della Costituzione, in

relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del

Servizio sanitario nazionale, nella parte in cui prevede, ai fini del

conferimento di incarichi nell'ambito dei servizi di guardia medica,

l'attribuzione di un punteggio aggiuntivo non previsto dall'art. 4

del d.P.R. n. 41 del 1991 per i soli medici residenti da almeno due

anni nella località per la quale concorrano, così introducendo, per

gli anni 1994 e 1995, un beneficio in precedenza accordato ai medici

residenti, per gli anni 1992 e 1993, dalla legge regionale 7 aprile

1993, n. 10.

2. - Va in primo luogo dichiarata inammissibile la censura con la

quale l'Avvocatura generale dello Stato assume che la legge

impugnata, attribuendo cinque punti in graduatoria ai medici

residenti, sia tesa "a creare posizioni di privilegio in violazione

dei principii di imparzialità e correttezza, sanciti dall'art. 97

della Costituzione".

Tale censura non figurava nell'atto di rinvio, nel quale l'addebito

mosso alla legge regionale era di avere introdotto criteri di

valutazione aggiuntivi, non contemplati dall'art. 4 del d.P.R. 25

gennaio 1991, n. 41 - regolante la materia in attuazione dell'art. 48

della legge n. 833 del 1978 - e pertanto eccedenti i limiti stabiliti

nell'art. 117 della Costituzione. Ne risulta che il principio di

corrispondenza tra motivi di rinvio e motivi di impugnazione la cui

inosservanza può essere rilevata da questa Corte anche d'ufficio

(sentenza n. 233 del 1994) non è stato nella specie rispettato, non

potendosi desumere dall'atto di rinvio alcun richiamo, neppure

implicito, all'imparzialità della pubblica amministrazione.

3. - La questione va invece esaminata nel merito in relazione alla

censura sostanzialmente corrispondente al contenuto dell'atto

governativo di rinvio con la quale il Presidente del Consiglio dei

ministri denuncia la violazione dell'art. 4 del d.P.R. 25 gennaio

1991, n. 41, che ha reso esecutivo l'accordo collettivo nazionale per

la regolamentazione dei rapporti con i medici addetti al servizio di

guardia medica, sottoscritto ai sensi dell'art. 48 della legge n. 833

del 1978.

Ad avviso del ricorrente, la legge regionale impugnata, anche nel

testo risultante dalla delibera riapprovativa che ha limitato ai soli

anni 1994 e 1995 l'attribuzione di un punteggio integrativo ai medici

residenti nella località per la quale concorrono, lede il principio

di uniformità di trattamento economico e normativo del personale

convenzionato con il Servizio sanitario nazionale e supera la

competenza legislativa regionale, stabilita nell'art. 117 Cost., in

una materia riservata alla contrattazione collettiva.

La questione è fondata.

Che si versi in materia riservata alla contrattazione collettiva e

sottratta alla competenza legislativa regionale (sentenza n. 245 del

1984) è confermato dalla disciplina, in parte nuova, introdotta

dall'art. 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502

(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1

della legge 23 ottobre 1992, n. 421), a mente del quale il rapporto

tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed

i pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni

di durata triennale, conformi agli accordi collettivi nazionali

stipulati ai sensi dell'art. 4, nono comma, della legge 30 dicembre

1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) con le

organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative;

dove è chiaro che il previsto ambito nazionale di operatività

dell'accordo risponde a quella medesima esigenza di uniformità di

trattamento economico e normativo, che nell'art. 48 della legge n.

833 del 1978 era positivamente enunciata e garantita con la sanzione

di nullità di qualsiasi atto integrativo, individuale o collettivo.

È vero che, proprio in relazione alla guardia medica, il principio

di uniformità è destinato a subire una qualche attenuazione: lo

stesso art. 8, primo comma, del d.lgs. n. 502 del 1992, nel

predeterminare il contenuto necessario degli accordi collettivi

nazionali, stabilisce - alla lettera e) - che in questi dovranno

essere tra l'altro definiti, con la partecipazione delle

organizzazioni sindacali delle categorie di guardia medica (e di

medicina dei servizi), gli ambiti rimessi ad accordi di livello

regionale. Ciò non significa, tuttavia, che, nel nuovo contesto cui

ha dato luogo il riordino della disciplina in materia sanitaria, si

delinei un riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni, in base al

quale queste ultime siano legittimate a introdurre, ai fini del

convenzionamento, sia pure in via transitoria, criteri integrativi di

reclutamento e di selezione dei medici per il servizio di guardia

medica. Al contrario: per l'utilizzazione di questi ultimi, il primo

comma-bis dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, con richiamo

esplicito, rende operanti le convenzioni stipulate ai sensi dell'art.

48 della legge n. 833 del 1978, e, di conseguenza, il d.P.R. n. 41

del 1991, contenente l'accordo collettivo nazionale per la guardia

medica, che non contempla alcun punteggio aggiuntivo a favore dei

medici residenti.

Neppure dall'art. 1 del d.-l. 3 giugno 1996, n. 299 (che ha, da

ultimo, reiterato nel medesimo testo, l'art. 5 del d.-l. 3 agosto

1995, n. 320), è desumibile un allargamento "transitorio" della

potestà legislativa regionale nel senso sostenuto dalla difesa della

Regione Molise. È previsto, in questa disposizione, che per i

servizi di guardia medica, di emergenza e territoriali,

l'utilizzazione di medici convenzionati ai sensi dell'art. 48 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 si protragga "fino al completamento

sul territorio nazionale dei servizi di emergenza" (di cui al d.P.R.

27 marzo 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale, n.

76 del 31 marzo 1992, recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle

regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di

emergenza"), ed alla definizione di nuovi modelli organizzativi della

medicina generale.

Il principio di uniformità di trattamento, in questa fase

transitoria, non subisce alcuna deroga, ed anzi risulta, se

possibile, rafforzato per la particolare pregnanza che viene ad

assumere la ratio che lo ispira: evitare che, nelle more della

riorganizzazione dei servizi e della definizione dei nuovi modelli

organizzativi, una politica eccessivamente localistica delle Regioni

interessate, volta a precostituire ingiustificate posizioni di

vantaggio, venga a ostacolare o compromettere l'azione riformatrice

in corso.

È questa la ragione per la quale l'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs.

n. 502 del 1992 prevedeva l'utilizzazione delle graduatorie ad

esaurimento; ed è anche questa la ragione che deve indurre a

ritenere che, là dove il decreto-legge ora ricordato consente alle

Regioni di utilizzare, per il servizio di guardia medica "altri

sostituti resi necessari dalle carenze in particolari ambiti

territoriali", ciò debba avvenire solo sulla base di graduatorie

redatte in conformità ai criteri stabiliti dal d.P.R. n. 41 del

1991, restando esclusa ogni potestà derogatoria delle singole

Regioni.

D'altronde, la legge impugnata non intende rendere operante il

previsto beneficio del punteggio aggiuntivo per i residenti ai soli

fini della copertura delle zone carenti; tale beneficio, peraltro

disposto retroattivamente (deliberato il 31 ottobre 1995, e

dichiarato applicabile per gli anni 1994 e 1995), riguarda tutti "gli

incarichi nell'ambito dei servizi di guardia medica" e, quindi, anche

quelli il conferimento dei quali sarebbe possibile in base alle

graduatorie già esistenti. È la prova che nella specie non vi è

stata soltanto una rottura, di per sé censurabile, del principio di

uniformità, ma si è avuta una vera e propria alterazione delle

graduatorie già formate e l'imposizione di criteri per il

conferimento degli incarichi diversi da quelli stabiliti dalla

convenzione e valevoli per il territorio nazionale.

4. - Le argomentazioni difensive della Regione ruotano tutte

attorno alla tesi secondo la quale la legge impugnata sarebbe stata

adottata in applicazione di un indirizzo risalente al Governo, per

avere questo omesso di rinviare la legge regionale 7 aprile 1993, n.

10, di analogo contenuto.

Tale tesi non può essere accolta, poiché il mancato esercizio dei

poteri governativi di controllo non può concretare attività di

indirizzo politico nei confronti delle Regioni, né può significare,

in casi quali quello in esame, acquiescenza preventiva all'adozione

di leggi aventi contenuto analogo a quello di precedenti leggi non

impugnate (sentenze n. 49 del 1987, n. 114 del 1985, n. 76 del 1963).