Sentenza n. 241/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 60,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promosso con ricorso della regione

Friuli-Venezia Giulia, notificato il 24 gennaio 1997, depositato in

cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi

1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avv. Renato Fusco per la regione Friuli-Venezia Giulia e

l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 4 del

d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (Disposizioni per l'accelerazione degli

investimenti a sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei

procedimenti in materia edilizia), convertito, con modificazioni,

nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come sostituito dall'art. 2,

comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), avente ad oggetto le

procedure per il rilascio della concessione edilizia per violazione

dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4, 8 e

11 dello statuto di autonomia, approvato con legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1.

La regione premette che, ai sensi dell'art. 4, n. 12, dello

statuto, le è stata riconosciuta competenza legislativa primaria ed

esclusiva in materia urbanistica; nonché in forza del successivo

art. 8 - nello stesso ambito di competenza - l'esercizio delle

conseguenti funzioni amministrative; e che, infine per effetto

dell'art. 11, queste ultime sono esercitate normalmente mediante

delega alle province ed ai comuni, ai loro consorzi ed agli enti

locali, o avvalendosi dei loro uffici.

D'altra parte, secondo la ricorrente, l'intima connessione fra

l'attribuzione di competenze esclusive in materia urbanistica e

l'ordinamento degli uffici, anch'essa materia riservata dallo statuto

alla regione, ha determinato il trasferimento delle attribuzioni

degli organi centrali e periferici dello Stato con le norme di

attuazione statutaria contenute nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116,

nel d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n.

469.

Sulla base di tali competenze, la regione si è dotata di

un'organica disciplina urbanistica di cui alla legge 19 novembre

1991, n. 52 recante "Norme regionali in materia di pianificazione

territoriale ed urbanistica".

L'ampia ed articolata legislazione regionale, oltre a contenere

disposizioni in materia di pianificazione territoriale (titoli I e V)

ed a prevedere la normativa che disciplina l'attività urbanistica ed

edilizia (titolo VI) e il conseguente regime sanzionatorio, ha

espressamente previsto le norme che, definita la tipologia degli

interventi edilizi oggetto di altrettanto specifici provvedimenti

autorizzatori, disciplinano il procedimento per il rilascio delle

concessioni edilizie: fra di esse l'art. 84, relativo al

"silenzio-assenso", stabilisce che la domanda di concessione o

autorizzazione edilizia si intende accolta qualora entro novanta

giorni non sia stato comunicato il provvedimento motivato con cui

viene negato il rilascio della medesima. Per quanto, invece,

riguarda l'individuazione del regime autorizzatorio al quale

sottoporre gli interventi edilizi, gli artt. 68 e 72 della legge

regionale n. 52 del 1991 hanno specificato l'ambito degli interventi

soggetti a denuncia e ad autorizzazione edilizia, estendendo anche a

quest'ultima, ai sensi dell'art. 79 della legge regionale citata,

l'ambito di operatività del silenzio-assenso.

Ad avviso della ricorrente il comma 60, dell'art. 2, della legge n.

662 del 1996, che sostituisce l'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n.

398, convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993, n.

493, è lesivo della competenza statutaria regionale in materia

urbanistica, poiché oltre a prevedere, in caso dell'inutile decorso

del termine per l'emanazione del provvedimento conclusivo del

procedimento di rilascio della concessione edilizia, l'intervento

sostitutivo del presidente della giunta regionale mediante la nomina

di un commissario ad acta stabilisce al comma 18 del novellato art. 4

che "le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano

adeguano le proprie normazioni ai principi contenuti nel presente

articolo in tema di procedimento".

Secondo la regione Friuli-Venezia Giulia l'espunzione

dall'ordinamento statale del silenzio-assenso e la contestuale

previsione dell'obbligo di emanazione della legislazione di

adeguamento è costituzionalmente illegittima per violazione degli

artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia attesoché le disposizioni

censurate non attingono al valore di norme fondamentali di riforma

economico-sociale, tali da comportare un onere di adeguamento da

parte delle regioni a statuto speciale, potendo al più essere

qualificate quali principi fondamentali della materia, inidonei a

vincolarle. D'altra parte, la ricorrente sottolinea che la Corte con

la sentenza n. 1033 del 1988 ha attribuito, per quanto riguarda il

procedimento di rilascio delle concessioni edilizie, all'istituto del

silenzio-assenso la natura di principio di riforma economico-sociale,

che trasfuso, mediante recepimento, nella legislazione regionale non

consente sul piano della legittimità costituzionale la sua

soppressione, né tanto meno comporta l'onere di adeguamento da parte

del legislatore regionale, dotato di competenza esclusiva in materia,

ad una disciplina statale che lo sostituisca per effetto di

sopravvenute norme, prive del connotato e valenza di riforma

economico-sociale.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, insistendo per

l'infondatezza del ricorso.

Ad avviso dell'Avvocatura gli istituti del silenzio-assenso e della

denunzia di attività trovano la propria fonte normativa nell'ambito

della legge n. 241 del 1990, essendo preordinati alla semplificazione

dell'attività amministrativa laddove essa si connoti per essere a

basso contenuto di discrezionalità, in riferimento a specifiche

materie.

Di contro, sia la legge sul procedimento amministrativo che

normative di settore evidenziano che, ove siano in gioco interessi

essenziali per la collettività, tali da richiedere un'attenta ed

effettiva valutazione da parte dell'amministrazione, la mancata

emanazione del provvedimento richiesto entro il termine non dà luogo

all'accoglimento per fictio iuris dell'istanza.

L'applicazione del silenzio-assenso alla concessione edilizia,

secondo la difesa erariale, lascia troppi margini di rischio per il

corretto uso del territorio, che deve essere pienamente garantito

evitando abusi e disincentivando pratiche elusive di controlli

preventivi su interventi che incidono sull'assetto complessivo

dell'ambiente latamente inteso. Pertanto, ad avviso della difesa

erariale, si rivelano pienamente legittimi interventi normativi

diretti a scongiurare pratiche dilatorie dell'amministrazione

preposta alla pianificazione urbanistica ed alla gestione e vigilanza

dell'attività edilizia, che, al contempo, salvaguardino l'effettivo

esercizio di tali attribuzioni funzionali, al fine di coniugare

l'interesse al sollecito esercizio dell'azione amministrativa e la

tutela di interessi preminenti. In tale prospettiva deve essere

valutato, ai fini della qualificazione della norma censurata, il

controllo sostitutivo di cui all'impugnata norma. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, la regione Friuli-Venezia Giulia

ha proposto, in riferimento agli artt. 118, terzo comma, della

Costituzione, ed agli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia,

approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993,

n. 398 (Disposizioni per l'accelerazione degli investimenti a

sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei procedimenti

in materia edilizia), convertito, con modificazioni, nella legge 4

dicembre 1993, n. 493, come sostituito dall'art. 2, comma 60, della

legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della

finanza pubblica).

Secondo la ricorrente la disposizione in questione sarebbe lesiva

della competenza statutaria regionale in materia urbanistica dal

momento che, prevedendo, in luogo del silenzio-assenso conseguente

all'inutile decorso del termine per l'emanazione della concessione

edilizia, l'intervento sostitutivo del presidente della giunta

regionale mediante la nomina di un commissario ad acta comporta

l'espunzione dell'istituto del silenzio-assenso, oltreché

dall'ordinamento statale, anche da quello delle regioni che, come la

regione Friuli-Venezia Giulia, hanno specificamente disciplinato

l'istituto, in forza della riconosciuta speciale autonomia (art. 84

della legge 19 novembre 1991, n. 52 recante "Norme regionali in

materia di pianificazione territoriale ed urbanistica").

Inoltre, sempre secondo la regione, sarebbe assolutamente

illegittimo il comma 18 del novellato art. 4 in quanto impositivo di

onere di adeguamento alla nuova normativa anche nei confronti delle

regioni a statuto speciale, sostanziando una tendenziale

parificazione della potestà legislativa esclusiva a quella

concorrente.

2. - Preliminarmente deve essere esaminato, in quanto assorbente,

il profilo del ricorso che investe principalmente l'art. 4, comma 18,

del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni,

nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come introdotto dall'art. 2,

comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

Infatti la lesione della posizione della regione ricorrente (a

statuto speciale) deriva essenzialmente dalla norma anzidetta, che in

modo onnicomprensivo ed indiscriminato pone le regioni a statuto

speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano e le regioni

ordinarie sullo stesso piano nell'obbligo di adeguamento delle

"proprie normazioni ai principi contenuti nel presente articolo in

tema di procedimento", cioè - come definito nella rubrica

dell'articolo stesso - di "procedure per il rilascio della

concessione edilizia".

In tale maniera il legislatore statale interviene in materia

urbanistica nel campo dei procedimenti per il rilascio delle

concessioni edilizie, con una serie di norme analitiche e di

dettaglio che (in sostituzione di precedente disciplina statale

applicabile in assenza di legislazione regionale: v. decreto-legge n.

398 del 1993, convertito inlegge n. 493 del 1993) scandiscono le

fasi e le cadenze procedimentali degli uffici comunali competenti,

prevedendo, altresì, i termini per il rilascio e le conseguenze del

decorso del termine, con obblighi per l'amministrazione comunale e

regionale, ed in modo particolareggiato l'istituto della denuncia di

inizio di attività. Anche se le anzidette nuove norme statali non

hanno alcun effetto abrogativo della preesistente disciplina

regionale in materia, tuttavia comportano per le regioni (così

indicate accanto alle province autonome) un obbligo generico ed

indiscriminato di adeguamento ai principi della stessa legge statale,

con una sostanziale parificazione della diversa potestà legislativa

esclusiva spettante in materia alla regione ricorrente a statuto

speciale.

Né può ammettersi che con una formula, sia pure di obbligo di

adeguamento ai principi della legge statale (costituenti un limite

della legislazione per le regioni ordinarie), si possa interferire -

per di più intervenendo su un assetto normativo preesistente che

ciascuna delle regioni a statuto speciale si era legittimamente dato

in modo completo - sulla competenza primaria ed esclusiva in materia

urbanistica delle regioni e delle province ad autonomia speciale

(cfr., nella specie, art. 4 dello statuto di autonomia della regione

Friuli-Venezia Giulia) suscettibile di limiti derivanti da principi

generali dell'ordinamento giuridico dello Stato o da norme

fondamentali delle riforme economico-sociali.

In altri termini la competenza primaria delle regioni a statuto

speciale non può essere declassata negli stessi limiti più

ristretti della competenza concorrente delle regioni di diritto

comune.

3. - Sulla base delle predette considerazioni (con riferimento

all'art. 4 dello statuto di autonomia della regione Friuli-Venezia

Giulia) il ricorso è fondato con conseguente dichiarazione di

illegittimità costituzionale del citato comma 18, limitatamente alla

parte in cui prevede l'obbligo di adeguamento anche per le Regioni a

statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano.