Sentenza n. 240/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Puglia riapprovata l'8 novembre 1989, avente per oggetto: "Norme di

interpretazione autentica dell'art. 37 della legge regionale 9 maggio

1984, n. 26 recante Norme per la disciplina del trattamento giuridico

ed economico del personale regionale per il triennio 1982-84 (accordo

nazionale del 29 aprile 1983)", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 28 novembre 1989,

depositato in cancelleria il 6 dicembre 1989 ed iscritto al n. 102

del registro ricorsi 1989;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 novembre 1989 e depositato il 6

dicembre 1989, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 117

della Costituzione ed agli artt. 4 e 11, secondo comma, della legge

29 marzo 1983, n. 93, della legge della Regione Puglia riapprovata

l'8 novembre 1989, recante Norme di interpretazione autentica

dell'art. 37 della legge regionale 9 maggio 1984 n. 26 (Norme per la

disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale

regionale per il triennio 1982-84: accordo nazionale del 29 aprile

1983.

Deduce il ricorrente che la Regione Puglia, dopo aver provveduto,

con la suindicata legge regionale n. 26 del 1984, a dettare la

disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale

dipendente in conformità dell'accordo nazionale del 29 aprile 1983,

recependo, tra l'altro, i criteri per il riequilibrio tra anzianità

economica ed anzianità giuridica, ha approvato una norma di

interpretazione autentica dell'art. 37 della citata legge regionale

n. 26 del 1984.

L'unico articolo della legge interpretativa dispone, al primo

comma, che il valore "in mesi" delle classi e degli scatti - da

assumere nel computo degli anni di effettivo servizio maturati, per

gli effetti del riequilibrio d'anzianità - sia rappresentato dal

rapporto ottenuto suddividendo per i dodici mesi dell'anno gli

importi risultanti dal reticolo della progressione economica

realizzata, al 31 dicembre 1982, in base all'accordo 1979-81.

A sua volta il secondo comma prevede che "i mesi di effettivo

servizio nel livello di appartenenza al 31 dicembre 1982 sono

valutati fino a centonovantadue in termini di classi e per i

rimanenti in termini di scatti; sono pure così valutati i mesi di

effettivo servizio resi in ciascuno dei rimanenti sette livelli della

legge regionale 2 marzo 1981 n. 22".

Il Governo, con provvedimento di rinvio del 28 giugno 1989, sulla

premessa che l'art. 17 del decreto-legge 2 marzo 1989 n. 65,

convertito nella legge 26 aprile 1989, n. 155, già avesse stabilito

doversi determinare il valore mensile delle classi e scatti di

stipendio maturati dividendo il valore della classe o scatto per il

coefficiente 24 (pari al numero dei mesi necessari alla loro

attribuzione), aveva segnalato il contrasto del primo comma

dell'articolo della legge approvata con gli artt. 4 e 11, secondo

comma, della legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983,

relativi al princìpio di omogeneizzazione, da osservarsi nella

disciplina legislativa e negoziale del rapporto, ed al divieto di

concessione di trattamenti integrativi comunque comportanti oneri

aggiuntivi per le pubbliche finanze. Analogo contrasto il Governo

aveva denunciato con riguardo alla seconda delle disposizioni

approvate, dovendo il riequilibrio d'anzianità operarsi in relazione

alla progressione economica complessivamente, e non separatamente,

maturata attraverso i vari livelli.

Il Consiglio regionale, nella seduta dell'8 novembre 1989, aveva

riapprovato nell'identico testo la legge in parola, di ciò dando

comunicazione al Commissario del Governo in data 13 novembre 1989.

Osserva il ricorrente che, nell'ambito delle misure di

contenimento del disavanzo, il decreto-legge n. 65 del 1989, recante

disposizioni in materia di finanza pubblica, ha dettato, all'art. 17,

un criterio cogente agli effetti dell'applicazione della disciplina

in tema di riequilibrio dell'anzianità giuridica ed economica,

delineata dagli accordi del 1983 riguardanti il personale degli enti

locali e delle regioni a statuto ordinario. Ad evidenti fini di

uniformità d'indirizzo è stato così disposto che, nel procedere

alla ricostruzione del maturato economico dei dipendenti pubblici

considerati nei precitati accordi, la riduzione in mesi

dell'anzianità di servizio espressa in termini di classi o scatti

(secondo quanto previsto negli accordi stessi) avvenga tenendo conto

del tempo occorrente alla maturazione del diritto al trattamento

corrispondente alle classi o scatti successivi e, quindi, dividendo

per 24 (pari al numero dei mesi necessari per maturarli) il valore di

ogni classe o scatto.

Rileva ancora il ricorrente che un'applicazione degli accordi

(specificamente richiamati, sul punto, della citata norma) secondo

criterio diverso e più favorevole ai dipendenti rispetto a quello

come sopra definito si risolverebbe, oltre che in sperequazione tra i

dipendenti delle diverse Regioni, in evidente accrescimento

dell'onere finanziario, così ponendosi in contrasto col princìpio

di cui al secondo comma dell'art. 11 della legge-quadro n. 93 del

1983, che fa divieto agli enti pubblici di concedere trattamenti non

previsti e comunque comportanti oneri aggiuntivi. Ed a tale risultato

perviene, appunto, la denunciata norma regionale, per effetto della

quale la quota di salario "compiutamente e definitivamente" spettante

ad ogni dipendente in ragione dell'anzianità maturata al 31 dicembre

1982 (giusta il punto 11 dell'accordo del 29 aprile 1983)

risulterebbe fissata, a parità di ogni altra condizione, in

ammontare superiore a quello determinabile secondo le clausole

concordate, il cui contenuto precettivo è stato esplicitato col

decreto-legge n. 65 del 1989 alla stregua dell'unico criterio

razionalmente ipotizzabile (quando si abbia riguardo al princìpio

generale della progressione economica per scatti biennali

d'anzianità e, in particolare, a quanto previsto dall'omologa norma

dell'accordo per i dipendenti degli enti locali, recepita all'art.

41, lett. B, del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 357, ove è esplicita la

riduzione a "ventiquattresimi" dell'anzianità maturata).

Ad identiche censure di illegittimità, in relazione agli artt.

117 della Costituzione, 4 e 11, secondo comma, della legge n. 93 del

1983, si espone poi - ad avviso del ricorrente - l'altra disposizione

della legge impugnata che, dopo aver stabilito il criterio per la

ricostruzione - in termini di "classi" e, residualmente, di "scatti"

- dei mesi d'effettivo servizio prestati nel livello di appartenenza

dei dipendenti al 31 dicembre 1982 (in particolare prevedendo la

riferibilità a classi di stipendio per non più di centonovantadue

mesi del servizio prestato), dispone che allo stesso modo debbano

essere valutati i mesi di servizio prestato in ciascuno dei rimanenti

sette livelli di cui alla legge regionale 2 marzo 1981, n. 22.

Come segnalato nel provvedimento di rinvio, il criterio alla cui

stregua la Regione si propone di dare applicazione al riequilibrio di

anzianità previsto dal più volte ripetuto accordo del 29 aprile

1983 si risolve - a motivo della distinta valutazione delle

anzianità maturate in ciascuno dei livelli via via occupati - in

più vantaggiosa ricostruzione delle anzianità pregresse, da

effettuarsi invece, ai sensi del primo comma del punto 11

dell'accordo, con riferimento alla progressione economica raggiunta

alla data del 31 dicembre 1982 e, perciò, risultante dall'anzianità

complessivamente maturata da ciascun dipendente nella qualifica in

atto rivestita e nei livelli inferiori.

2. - Non si è costituita la Regione Puglia. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale - in riferimento all'art.

117 della Costituzione e agli artt. 4 e 11, secondo comma, della

legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93 - dell'articolo unico della legge

della Regione Puglia, nuovamente approvata, malgrado rinvio, l'8

novembre 1989, recante Norme di interpretazione autentica dell'art.

37 della legge regionale 9 maggio 1984, n. 26 (Disciplina del

trattamento giuridico ed economico del personale regionale per il

triennio 1982-84 in attuazione dell'accordo nazionale del 29 aprile

1983).

Il ricorrente muove dalle seguenti premesse:

la legge regionale n. 26 del 1984, adeguandosi all'accordo

nazionale del 29 aprile 1983, aveva, da un lato (art. 35), previsto,

in ordine alla progressione economica del personale, "qualifiche

funzionali" in luogo dei preesistenti "livelli funzionali" (indicando

in apposita tabella le corrispondenze tra gli uni e le altre, e

fissando le retribuzioni annue per ogni qualifica), e dall'altro

(art. 37) aveva disposto il riequilibrio fra anzianità giuridica e

anzianità economica del personale inquadrato nelle nuove qualifiche

"sul reticolo derivante dalla progressione economica orizzontale

realizzata con la legge regionale n. 22 del 2 marzo 1981 e con

riferimento alla data del 31 dicembre 1982" (si arrecano alla

retribuzione iniziale prevista per la qualifica corrispondente al

vecchio livello aumenti pari al valore delle classi o scatti maturati

nel vecchio livello al 31 dicembre 1982);

ai fini del riequilibrio suindicato, la stessa legge regionale

n. 26 del 1984 ha dettato due criteri: a) valutazione per intero

(analogamente a quanto disposto dal d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347,

anche esso di attuazione, per i dipendenti degli enti locali,

dell'accordo nazionale 29 aprile 1983), in termini di classi e/o

scatti, in mesi, degli anni di effettivo servizio maturati nella

qualifica nella quale il dipendente trovasi inquadrato al momento

dell'operazione di riequilibrio, computando anche il servizio svolto

presso altri enti; b) valutazione, in mesi, degli anni di effettivo

servizio, maturati nei livelli inferiori, pure valutati per intero

sul valore delle classi e/o degli scatti attribuiti ai livelli

inferiori di riferimento, computando sempre anche il servizio svolto

presso altri enti;

il decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito in legge 26

aprile 1989, n. 155 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),

nell'ambito delle misure di contenimento del disavanzo e anche a fini

di uniformità di indirizzo, all'art. 17, ha esplicitato il contenuto

precettivo in parte qua dell'accordo nazionale 29 aprile 1983, come

riprodotto dall'art. 37 della legge regionale n. 26 del 1984 (e

dall'art. 41, d.P.R. n. 347 del 1983), disponendo che, ai fini del

calcolo per il riequilibrio, il valore delle classi e/o degli scatti,

ridotto in mesi, si ottenga dividendo il valore stesso per il

coefficiente 24, che rappresenta il numero di mesi necessario per la

maturazione del diritto alla loro attribuzione (cfr., per le classi e

gli scatti biennali da attribuire ai dipendenti della Regione Puglia,

la legge regionale n. 22 del 1981).

Ciò posto, il ricorrente sostiene:

a) che il primo comma dell'articolo unico impugnato - in quanto

dispone che "il valore in mesi delle classi e degli scatti di

ciascuno degli otto livelli della legge regionale" n. 22 del 1981,

"previsto dal secondo comma dell'art. 37 della legge regionale n. 26

del 1984", si ottiene dividendo il valore delle classi e/o degli

scatti per 12 - determina, con interpretazione irragionevole, un

aumento del valore delle classi e/o degli scatti nel riequilibrio

economico e così si pone in contrasto con i principi di

omogeneizzazione e di esaustività dei compensi per i dipendenti

regionali, principi enunciati dalla legge quadro n. 93 del 1983 e

fatti propri dal decreto-legge n. 65 del 1989 come sopra convertito;

b) che il secondo comma dell'articolo unico impugnato si espone

a identiche censure in quanto stabilisce che la valutazione in mesi

degli anni di servizio maturati nei livelli inferiori (a quello di

appartenenza al momento del riequilibrio), anni da valutare pure per

intero, debba essere operata distintamente, (con conseguente

ricostruzione delle anzianità pregresse più vantaggiosa) anziché,

come prescritto dalla prima parte dell'art. 37 della legge regionale

n. 26 del 1984, che fa riferimento (in conformità della prima parte

dell'art. 11 dell'accordo nazionale del 1983), alla data del 31

dicembre 1982, mediante l'individuazione della "risultante dalla

anzianità complessivamente maturata da ciascun dipendente nella

qualifica in atto rivestita e nei livelli inferiori".

2. - Le censure rivolte contro il primo comma dell'articolo unico

della deliberazione impugnata sono fondate.

Dalla legge-quadro n. 93 del 1983, in quanto prescrive

l'omogeneizzazione e la esaustività dei trattamenti economici del

personale dipendente regionale in relazione agli accordi sindacali

collettivi (artt. 4 e 11) - tenuto conto della legge della Regione

Puglia n. 26 del 1984, che ha recepito l'accordo nazionale 29 aprile

1983 relativamente alla previsione del riequilibrio fra anzianità

economica e anzianità giuridica, e del decreto-legge n. 65 del 1989

come sopra convertito, che, anche in funzione di contenimento della

spesa pubblica, ha esplicitato ed applicato ragionevolmente quanto

previsto al riguardo dalla legge regionale n. 26 del 1984 ora

richiamata - si trae una norma interposta rispetto all'art. 117 della

Costituzione, norma idonea a precisare il contenuto delle competenze

regionali in tema di trattamento economico del personale.

Alla detta norma interposta, e quindi all'art. 117 della

Costituzione, non si attiene la deliberazione impugnata là dove

dispone che il riequilibrio economico sia operato con il determinarsi

il valore tradotto in mesi delle classi, e/o degli scatti - per la

cui maturazione è necessario il decorso del biennio - nel dodicesimo

anziché nel ventiquattresimo del valore delle classi e/o degli

scatti. In tal modo, infatti, la norma impugnata, lungi

dall'interpretare autenticamente in modo ragionevole, ha innovato la

vigente disciplina regionale, con l'effetto di alterare - senza

alcuna giustificazione riferibile a esigenze peculiari della Regione

o altrimenti plausibile sul piano costituzionale - la valutazione

dell'anzianità pregressa.

In accoglimento delle censure che si riconoscono fondate, va

dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale del primo comma

dell'articolo unico della deliberazione regionale impugnata.

3. - Non sono fondate, invece, nei sensi della motivazione che

segue, le censure rivolte contro il secondo comma del detto articolo

unico.

Tale secondo comma, dopo avere formulato la precisazione che i

mesi di effettivo servizio nel livello di appartenenza sono valutati

fino a centonovantadue in termini di classi e per i rimanenti in

termini di scatti (precisazione ovvia se si considera: che le classi,

nel sistema della legge regionale n. 22 del 1981, sono otto; che per

la maturazione di ciascuna di esse occorre il decorso di due anni;

che gli scatti sono attribuiti quando siano esaurite le classi), la

disposizione aggiunge che "sono pure così valutati i mesi di

effettivo servizio prestati in ciascuno dei rimanenti sette livelli

della legge regionale n. 22 del 1981".

Orbene tale disposizione aggiuntiva non opera (come pretende il

ricorrente che ad essa per questo limita l'impugnazione) nel senso di

escludere una rivalutazione unitaria e complessiva dell'anzianità

pregressa, ma si limita a estendere alla valutazione dell'anzianità

maturata nei livelli precedenti - la quale deve tener conto di tutti

i mesi di effettivo servizio e dei valori di riferimento della

retribuzione relativa ai singoli livelli - il criterio di computo dei

mesi di servizio adottato per la valutazione dell'anzianità nel

livello di appartenenza.