Sentenza n. 24/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 4, comma 3,

limitatamente alle parole "impartisce direttive per l'esercizio delle

funzioni amministrative delegate alle Regioni, che sono tenute ad

osservarle, ed" del decreto del Presidente della Repubblica n. 616

del 24 luglio 1977 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della

legge 22 luglio 1975, n. 382), iscritto al n. 92 del registro

referendum;

Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Andrea Comba e Beniamino Caravita di Toritto per

i delegati dei Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte,

della Valle d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per

il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha

dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo

presentata dai Consigli regionali delle regioni Calabria, Piemonte,

Veneto, Valle d'Aosta, Lombardia e Puglia, sul seguente quesito:

"Volete voi che sia abrogato l'art. 4, comma 3, limitatamente alle

parole "impartisce direttive per l'esercizio delle funzioni

amministrative delegate alle regioni, che sono tenute ad osservarle,

ed" del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 24 luglio

1977 "Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382"?".

Al quesito è stata attribuita dall'Ufficio centrale la

denominazione "Abolizione dei poteri di direttiva dello Stato sulle

funzioni amministrative statali delegate alle Regioni".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di

consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data

comunicazione ai delegati dei Consigli regionali presentatori della

richiesta e al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi

dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.

3. - Si sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, di cui

all'art. 33, terzo comma, della legge citata, i delegati dei Consigli

regionali presentatori della richiesta.

I presentatori premettono che la richiesta si basa "sulla

convinzione che le deleghe di funzioni amministrative hanno carattere

devolutivo o traslativo, con la conseguenza di comportare un

esercizio della funzione da parte del delegato in ampia autonomia,

rimanendo salva la possibilità di revoca della delega e di esercizio

del potere sostitutivo"; l'abrogazione auspicata consentirebbe dunque

una forma di attuazione del principio di sussidiarietà.

Dopo avere negato che la richiesta in esame rientri fra i casi di

esclusione del referendum previsti dall'art. 75 della Costituzione, e

avere affermato che sussisterebbe "il requisito della chiarezza,

univocità ed omogeneità del quesito", i presentatori osservano, in

ordine alla completezza del quesito, che il potere dello Stato di

emanare direttive in merito alle funzioni amministrative delegate è

previsto, in via generale, solo nella disposizione di cui si chiede

l'abrogazione parziale, mentre l'art. 2, comma 3, lettera e), della

legge n. 400 del 1988, che riserva alla competenza del Consiglio dei

Ministri la deliberazione delle direttive in questione, sarebbe norma

solo riproduttiva di quella di cui si chiede l'abrogazione e, in ogni

caso, meramente procedimentale.

La difesa dei presentatori contesta poi che il referendum in esame

possa ritenersi relativo a disposizioni legislative ordinarie a

contenuto costituzionalmente vincolato; a sua volta l'esclusione di

referendum relativi a leggi costituzionalmente obbligatorie, ma a

contenuto non costituzionalmente vincolato, sarebbe stata limitata al

caso del tutto particolare e non generalizzabile delle leggi

elettorali.

Nella specie in esame, non si potrebbe parlare di norma a contenuto

costituzionalmente vincolato, in quanto l'emanazione delle direttive

previste dalla norma abroganda non sarebbe necessaria né per il

conferimento della delega né per l'esercizio delle funzioni

delegate.

In relazione all'art. 121, quarto comma, della Costituzione,

secondo cui il Presidente della regione "dirige le funzioni

amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle

istruzioni del Governo centrale", la difesa dei presentatori osserva

che il potere di emanare direttive di cui all'art. 4 del d.P.R. n.

616 del 1977 non coinciderebbe con il potere di emanare istruzioni di

cui alla citata norma costituzionale: le prime sono infatti rivolte

all'ente regione e lo vincolano nell'esercizio delle funzioni

delegate, mentre le seconde sarebbero dirette al Presidente della

regione, che deve seguirle nello svolgimento della sua attività di

direzione delle funzioni amministrative delegate. A conforto di ciò

si ricorda una decisione del Consiglio di Stato (sez. VI, 16 marzo

1995, n. 264), secondo cui la potestà di direzione di cui è

titolare il Presidente regionale non comporta anche la diretta

gestione amministrativa da parte dello stesso, ove ciò non sia

consentito da una specifica norma. A seguito dell'auspicata

abrogazione, il Governo potrebbe continuare a esercitare il proprio

potere di rivolgere istruzioni al Presidente della Giunta, il quale

dovrebbe conformarvisi nella sua attività di direzione delle

attività delegate.

Ma anche se si ritenesse che le istruzioni di cui all'art. 121

della Costituzione coincidano con le direttive di cui alla norma

inclusa nel quesito, ci si troverebbe di fronte ad una disposizione

legislativa che si limita a realizzare una fra le tante soluzioni

possibili per attuare la Costituzione, e anzi un'attuazione

addirittura anomala, come risulterebbe dalla disomogeneità della

terminologia impiegata (istruzioni, direttive) e dei soggetti

destinatari (Presidente della Giunta, regione nel suo complesso).

Né si potrebbe applicare il criterio più rigido utilizzato nei

riguardi della ammissibilità dei referendum su leggi elettorali,

poiché nel caso in esame la normativa che risulterebbe

dall'abrogazione non realizzerebbe alcun vuoto legislativo, in quanto

le direttive sono solo eventuali e non necessarie per lo svolgimento

delle funzioni delegate.

Infine i presentatori sottolineano che le direttive non

costituiscono l'unico modo attraverso il quale il Governo, in

concreto, esercita il controllo sulle attività amministrative

delegate, poiché resterebbero l'esercizio del potere sostitutivo e,

quale ultima ratio, la revoca della delega.

4. - Ad integrazione del contraddittorio, sono stati uditi in

camera di consiglio gli avvocati dei presentatori, i quali hanno

insistito per la dichiarazione di ammissibilità del quesito,

precisando in particolare che l'abrogazione richiesta, se approvata,

paralizzerebbe l'applicazione anche delle norme particolari che

prevedono l'esercizio da parte del Governo del potere di direttiva

nei riguardi delle funzioni amministrative delegate alle regioni. Considerato in diritto

1. - La richiesta riguarda una parte del terzo comma dell'art. 4

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ove si dispone che il Governo

della Repubblica, tramite il commissario del Governo, "impartisce

direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle

regioni, che sono tenute ad osservarle": ed è volta dunque alla

eliminazione del citato potere di direttiva del Governo centrale.

2. - La richiesta è inammissibile, in quanto riguarda una norma a

contenuto costituzionalmente vincolato.

La norma che si chiede di sottoporre a deliberazione abrogativa si

limita, come si è visto, a stabilire che il Governo centrale ha il

potere di impartire alle regioni direttive per l'esercizio delle

funzioni a queste delegate, e che le regioni sono tenute ad osservare

tali direttive.

Ora, che sussista, sul piano costituzionale, un potere di direttiva

vincolante nei confronti delle regioni in ordine all'esercizio delle

funzioni ad esse delegate ai sensi dell'art. 118, secondo comma,

della Costituzione potere insussistente invece, in linea di

principio, relativamente alle funzioni amministrative proprie della

regione, e che tale potere spetti al Governo centrale, è stabilito

in modo esplicito dall'art. 121, quarto comma della Costituzione, là

dove si prevede che il Presidente della Giunta regionale dirige le

funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione

"conformandosi alle istruzioni del Governo centrale".

Anche se non vi fosse tale esplicito disposto, non potrebbe

probabilmente non riconoscersi al Governo, sempre sul terreno

costituzionale, un potere di direttiva nei confronti delle regioni in

ordine all'esercizio delle funzioni delegate, essendo implicita nella

stessa figura della delega la possibilità per il delegante di

indirizzare l'esercizio delle attività del delegato: così che il

disposto dell'art. 121, quarto comma - non a caso ripreso, talvolta

con formule testualmente identiche, in tutti gli statuti speciali ove

si fa riferimento alla delega di funzioni amministrative dallo Stato

alla regione o all'esercizio da parte di questa di funzioni proprie

dello Stato (cfr. art. 20, primo comma, secondo periodo, statuto

Regione Siciliana; art. 47, primo comma, e art. 49, secondo periodo,

statuto Sardegna; art. 44, secondo comma, statuto Valle d'Aosta; art.

41 statuto Trentino-Alto Adige; art. 45, primo comma, statuto

Friuli-Venezia Giulia) - non fa che ribadire espressamente un

principio già implicito nel sistema costituzionale.

3. - In ogni caso, il contenuto della norma oggetto della domanda

referendaria coincide senza residui con quello della norma

costituzionale.

Non può ritenersi, infatti, che la norma oggetto del quesito

riguardi aspetti diversi da quelli regolati dalla norma

costituzionale, solo perché quest'ultima parla di "istruzioni"

anziché di "direttive", e perché si riferisce al Presidente della

Giunta regionale anziché alla regione.

Le "istruzioni" di cui è parola nell'art. 121 della Costituzione

non sono qualcosa di diverso dalle "direttive" di cui alla

disposizione oggetto del quesito: semmai, il termine impiegato dalla

Costituzione evoca un potere ancor più puntuale e vincolante di

quello implicito nel termine utilizzato dalla legge ordinaria. Quanto

poi al riferimento al Presidente della Giunta, è evidente che il

ricondurre a questa figura organica la competenza a dirigere

l'esercizio delle funzioni delegate non altera in alcun modo la

natura e il fondamento delle direttive, che il Governo centrale può

impartire alla regione in quanto tale, e che devono essere osservate

da tutti gli organi della regione, a partire dal Presidente cui

spetta dirigere l'esercizio delle funzioni medesime. L'obbligo di

quest'ultimo di "conformarsi" alle istruzioni del Governo non è

altro che l'espressione del vincolo, gravante sulla regione, di

osservare le direttive statali.

Né infine può aver rilievo il fatto che l'emanazione di direttive

costituisca una semplice facoltà, e non un obbligo per il Governo.

Infatti il quesito, volto ad abrogare la previsione delle direttive

medesime, è chiaramente diretto come conferma anche l'intitolazione

ad esso attribuita ("Abolizione dei poteri di direttiva dello Stato

sulle funzioni amministrative statali delegate alle Regioni"), e come

affermano gli stessi presentatori a sopprimere il potere di direttiva

in sé, affermando una sostanziale equiparazione delle funzioni

delegate a quelle proprie delle Regioni, salve solo la possibilità

di esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 2 della legge n.

382 del 1975, e la retrattabilità della delega con legge ordinaria.

La richiesta, dunque, ha per oggetto proprio il principio che, come

si è detto, è affermato nell'art. 121 della Costituzione, così che

sottoporre alla deliberazione popolare abrogativa la disposizione

indicata equivarrebbe a sottoporre ad essa la stessa norma

costituzionale: il che è precluso alla deliberazione referendaria

(cfr. sentenze n. 16 del 1978, n. 26 del 1981).