Sentenza n. 24/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 366, ultimo

comma, T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, promosso con ordinanza emessa l'11

dicembre 1959 dal Consiglio di Stato in s. g., Sezione IV, su ricorsi

dei signori Miceli Domenico, Carducci Stelvio, Vitelli-Casella

Alessandro ed altri contro il Ministero dell'interno e nei confronti di

Paparo Saverio ed altri, iscritta al n. 60 del Registro ordinanze 1960

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 del 25

giugno 1960.

Udita nell'udienza pubblica del 22 marzo 1961 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per i ricorrenti Carducci Stelvio

ed altri, l'avv. Aldo Dedin, per i resistenti privati Paparo Saverio ed

altri, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Malinconico, per il Ministero dell'interno.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio promosso avanti alla IV Sezione del

Consiglio di Stato su ricorsi dei signori Miceli, Carducci,

Vitelli-Casella ed altri, tutti funzionari della carriera direttiva del

Ministero dell'interno, rivolti ad ottenere l'annullamento del D.M. 31

ottobre 1957, di promozione per merito comparativo alla qualifica di

direttore di sezione di 151 funzionari di detta Amministrazione, i

ricorrenti ebbero a sollevare questione di legittimità costituzionale

dell'art. 366, ultimo comma, T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, allegando

l'eccesso, con esso incorso, della delega legislativa conferita al

Governo con l'art. 4 della legge 20 dicembre 1954, n. 1181.

Il Consiglio di Stato con sua ordinanza dell'11 dicembre 1959, dopo

aver affermato la rilevanza della questione per la soluzione della

controversia, la ritenne non manifestamente infondata sotto un duplice

profilo. E cioè, in primo luogo, perché l'art. 366 ha operato un

coordinamento di norme dei decreti delegati fra di loro, mentre la

lettera e la ratio dell'art. 4 della legge delegante consentiva solo il

coordinamento delle norme predette con quelle del precedente

ordinamento. In secondo luogo, perché l'articolo medesimo ha apportato

una innovazione che sembra andare oltre il potere del coordinamento,

di per sé limitato a soddisfare la esigenza di ricondurre ad unità

logica le disposizioni cui esso si riferisce.

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti e comunicata agli

organi dello Stato, di cui all'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 1960, n. 155.

Si sono costituite innanzi a questa Corte tutte le parti del

giudizio di merito, rappresentate rispettivamente dagli avvocati

Sorrentino, Angelici e Valensise, per i ricorrenti, dall'avv. Dedin,

per i resistenti privati, e dall'Avvocatura generale dello Stato, per

l'Amministrazione dell'interno

L'Avvocatura dello Stato, nelle sue deduzioni, osserva, anzitutto,

che il coordinamento demandato al legislatore delegato non doveva

effettuarsi solamente con riguardo alle norme della legislazione

anteriore, ma doveva, altresì, armonizzare fra loro quelle dei vari

atti normativi emanati in virtù della delega concessa dall'art. 1

della legge n. 1181 del 1954. Aggiunge che, se anche si dovesse

giungere a contraria conclusione, sarebbe tuttavia da ritenere che la

norma impugnata, essendo entrata in vigore nel gennaio 1956, quando

cioè ancora era in vita il preesistente ordinamento gerarchico del

1923, entra a far parte di questo, assolvendo alla funzione della

disciplina transitoria delle promozioni quali erano effettuate dal

medesimo.

Afferma poi che, per l'esame del merito della questione sollevata,

deve farsi richiamo alla nozione che del coordinamento legislativo

conferito al Governo in virtù di apposita delega, sarebbe stata data

da questa Corte con la sentenza n. 16 del 1957, nel senso di

comprendere in essa il potere di correggere discordanze o contrasti e

di eliminare le lacune riscontrabili nello specifico settore normativo

cui la delega si riferisce. Alla stregua di tali premesse, ritiene

l'Avvocatura che l'art. 366 impugnato ha armonizzato la norma dell'art.

6, ultimo comma, D.P. n. 4 del 1956 (che veniva a limitare la pretesa

dei funzionari cui sì riferiva ad essere scrutinati pel grado

superiore quando avessero compiuto il periodo minimo di permanenza nel

grado) con le disposizioni dell'altro decreto delegato n. 16 dello

stesso anno, che garantiva il diritto allo scrutinio al momento del

raggiungimento della prescritta anzianità. Aggiunge che la norma

stessa si inquadra più razionalmente nel sistema delle altre

disposizioni dello stesso D.P. n. 4 perché salvaguarda le esigenze

degli impiegati ex combattenti, che sarebbero, invece, riuscite

compromesse dal mantenimento dell'ultimo comma del citato art. 6.

Infatti, è accaduto che del trattamento speciale accordato dal citato

decreto presidenziale abbiano beneficiato funzionari la cui carriera

nulla aveva risentito degli eventi bellici, e tuttavia costoro, in

quanto venivano a precedere, nell'ordine dei ruoli del grado VIII,

quegli impiegati ex combattenti con una anzianità maggiore della loro,

importavano un ostacolo alla scrutinabilità di questi ultimi al grado

superiore, venendo così a contrastare con le esigenze logiche del

provvedimento legislativo n. 4 e con le finalità cui esso era rivolto.

Per tutte queste ragioni conclude chiedendo che la eccezione sia

dichiarata infondata.

La difesa dei funzionari costituitisi nel giudizio a quo per

resistere al ricorso ha, pregiudizialmente, eccepito l'inammissibilità

della questione sollevata, in quanto la norma impugnata fa parte del

D.P. n. 3 del 1957 emesso a termini dell'art. 4 della legge delegante

e che (a differenza dell'altro che era oggetto della delega di cui

all'art. 1) ha limitato i poteri del Governo al solo coordinamento,

senza attribuire valore di legge al testo unico da emanare a tale

scopo, sicché questo deve rimanere sottratto al sindacato di questa

Corte. Nel merito, afferma l'infondatezza della questione stessa, in

quanto l'art. 366, con l'avere consentito agli impiegati graduati nel

ruolo prima di coloro che erano stati promossi in virtù dell'art. 6,

di beneficiare della stessa anzianità di questi ultimi non ha innovato

alla situazione preesistente.

Le difese dei vari ricorrenti mettono, in primo luogo, in rilievo

come il D.P. n. 3 possegga efficacia di atto con forza di legge, in

considerazione sia del procedimento seguito per la sua formazione, e

sia dell'intrinseca natura dei testi unici, che sempre conferisce loro

tale efficacia.

Nel merito esse fanno rilevare come, mentre il D.P. n. 4, nel

regolare le promozioni del personale in speciali situazioni (conferendo

ad esso molteplici agevolazioni, fra cui il beneficio di conseguire

promozioni in soprannumero senza gli esami ordinari e con

retrodatazione delle medesime), ebbe però cura di tutelare i diritti

dei pari grado graduati prima dei destinatari di tali agevolazioni, nel

senso di ritardare l'ulteriore promozione di costoro fino a quando i

primi non avessero raggiunto l'anzianità per essa richiesta, viceversa

l'art, 366 del T.U. ha capovolto tale sistema, consentendo, attraverso

l'attribuzione di una anzianità fittizia, che tutti potessero

partecipare allo scrutinio, sorpassandosi in tal modo ogni limite

consentito al coordinamento. Infatti, mentre questo presuppone che

sussistano almeno due norme, l'una delle quali debba essere

armonizzata con l'altra, nella specie esiste solo la disposizione

dell'art. 6, e neppure è ricavabile dal sistema un qualche principio

al quale il predetto art. 6 dovesse coordinarsi. L'inflazione degli

scrutinandi pel grado superiore, provocato dall'art. 366, ha

danneggiato coloro che, avendo una maggiore anzianità nel grado VIII,

avrebbero potuto essere scrutinati al grado superiore, al momento del

compimento del periodo minimo di permanenza in quello inferiore, senza

la concorrenza dei pari grado collocati successivamente nel ruolo e

che in quel momento non avevano compiuto il periodo minimo predetto.

Si contesta, poi, che l'art. 366 abbia avuto lo scopo di evitare

una lesione dei diritti degli ex combattenti, poiché, invece, di esso

hanno beneficiato i più giovani fra i funzionari, non appartenenti a

tale categoria. E che, comunque, tale punto non incide sulla questione

di costituzionalità.

Si aggiunge che, oltre che per l'estensione così effettuata della

retrodatazione di anzianità, l'art. 366 ha ecceduto i poteri delegati

perché ha operato un coordinamento avente per oggetto di armonizzare

le nuove norme non già solo con quelle anteriori alla delega, secondo

era prescritto da questa, ma delle medesime fra loro. Concludono

chiedendo che l'art. 366 sia dichiarato costituzionalmente

illegittimo.

Con memoria depositata il 9 marzo la difesa dei privati resistenti

ha illustrato le ragioni che, a suo parere, dovrebbero condurre a far

dichiarare la infondatezza della questione. Ciò è argomentato

risalendo alla situazione determinatasi in conseguenza della guerra,

caratterizzata dall'immissione in ruolo di personale avventizio,

nonché dalle precedenze ed abbreviazioni di anzianità per

l'avanzamento accordato a singole categorie e dalla creazione di posti

in soprannumero, con conseguente blocco delle carriere o sperequazione

nei trattamenti di promozione. Per ovviare a tale situazione il D.P. n.

4 del 1956 ebbe a consentire che il personale in servizio di ruolo al

31 dicembre 1951 che si riteneva danneggiato dagli eventi ricordati

potesse essere promosso al grado VIII/A (oltre che in soprannumero, e

con altre particolari agevolazioni), beneficiando, altresì, di una

retrodatazione dell'anzianità nel nuovo grado così conseguito. Il

decreto stesso aveva avuto cura di salvaguardare i diritti dei pari

grado che precedevano nell'ordine del ruolo i nuovi promossi,

escludendo la loro ammissione agli scrutini per i gradi superiori fino

a quando gli altri non avessero maturato l'anzianità prescritta a tale

scopo. Senonché, effettuandosi, in virtù del successivo D.P. n. 16,

l'inquadramento del personale nelle nuove carriere da esso stabilite,

ne seguì che, per effetto degli artt. 74 e 75 del medesimo, vennero a

trovarsi inquadrati nel grado VIII funzionari pervenuti ad esso alla

stregua dei criteri di cui all'ordinamento gerarchico del 1923, con

anzianità varie fino a quella minima del 1 luglio 1956, ed altri con

anzianità risalenti (in conseguenza della retrodatazione di cui al

D.P. n. 4) fino al 31 dicembre 1951, con conseguente distacco di 5

anni rispetto all'epoca dell'effettivo conseguimento delle promozioni

da parte dei funzionari dei due gruppi. La remora allo scrutinio pel

grado superiore, quale era stata posta dall'ultimo comma dell'art. 6

D.P. n. 4 onde consentire la selezione dei più meritevoli, veniva

così in realtà a frustrare la finalità di revisione delle carriere

che il decreto stesso aveva voluto conseguire a favore dei vincitori

dell'esame speciale da esso previsto, determinando un blocco delle

promozioni, ed a contrastare, altresì, con l'art. 6 del preesistente

R.D. 11 novembre 1923, n. 2395, che consentiva le promozioni al grado

VII a favore di coloro che avessero compiuto nel grado inferiore tre

anni di effettivo servizio. Per ovviare a tale disarmonia nessun altro

rimedio vi era all'infuori di quello, adottato dall'art. 366, di

attribuire, mediante una fictio iuris, ai più anziani nel ruolo quella

stessa anzianità assegnata ai meno anziani, così da far concorrere

tutti, in posizione di parità, allo scrutinio per il grado VII.

Conclude con l'affermare che la modifica così apportata all'art. 6,

essendo imposta dalle esigenze del coordinamento rispetto alla

preesistente disciplina delle promozioni (la quale, pertanto, offre il

termine di paragone necessario per potere procedere a coordinamento), e

rientrando, quindi, nei limiti della delega, deve ritenersi legittima. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione pregiudiziale sollevata dai privati resistenti,

rivolta a contestare la forza di legge del T.U. che contiene la norma

impugnata, va respinta.. È esatto che il potere conferito al Governo

dall'art. 1 legge 20 dicembre 1954, n. 1181, ad emanare, con atti

aventi forza di legge, il nuovo statuto degli impiegati civili dello

Stato secondo i principi e criteri direttivi da essa fissati,

differisce dall'altro, di cui al successivo art. 4, per la raccolta in

testo unico delle norme che si dovevano emanare senza altra direttiva

all'infuori di quella, ivi formulata, di apportare alle norme stesse le

modificazioni richieste dal loro coordinamento con le preesistenti

disposizioni in materia. Ma la minore estensione del potere attribuito

con quest'ultima non è sufficiente ad alterare la natura dell'atto;

ciò non solo sotto l'aspetto formale, dato che per l'emanazione del

testo unico viene prescritto lo stesso procedimento formativo

richiesto per gli altri atti delegati, ma anche sotto quello

sostanziale, risultando palese l'intento del legislatore di conferire

al testo coordinato valore non già solo informativo, bensì novativo

della fonte delle norme in esso inserite.

2. - Passando al merito, è da osservare, anzitutto, come non si

renda necessario per la soluzione della questione proposta

dall'ordinanza, decidere sulla fondatezza del dubbio ivi sollevato

circa l'estensione del compito affidato al Governo. Ciò perché (come

risulterà dal seguito della trattazione) l'accogliere l'una o l'altra

alternativa, e cioè ritenere che il compito stesso dovesse limitarsi a

coordinare le norme dei decreti delegati con quelle dell'ordinamento

precedente rimaste in vigore, oppure estendersi anche a mettere le

prime in armonia fra loro, non assume pratico rilievo al fine

dell'accertamento dell'eccesso di delega denunciato.

3. - Per poter apprezzare la fondatezza dell'eccezione sollevata

nei confronti dell'art. 366, ultimo comma, T.U. occorre ricordare

come, secondo l'ordinamento gerarchico di cui al R.D. n. 2395 del 1923,

le promozioni degli impiegati di gruppo A per l'accesso al grado IX

dovevano effettuarsi sulla base di esami di merito distinto per un

terzo dei posti, e di idoneità per gli altri due terzi; quelle al

grado VIII si disponevano su scrutinio per merito comparativo o per

merito assoluto, nella stessa proporzione (artt. 7 e 8), mentre ai

gradi superiori si accedeva esclusivamente in virtù di scrutinio per

merito comparativo fra coloro che avessero compiuto nel grado

inferiore almeno tre anni di servizio effettivo. Tale sistema rimase

immutato (salvo lo spostamento dal grado IX all'VIII delle prove di

esame richieste per l'avanzamento, disposto con l'art. 2 del R.D. 20

novembre 1930, n. 1482) fino al R.D. 22 novembre 1937, n. 1933, che per

la prima volta consentì (con riguardo in special modo agli ex

combattenti ed agli iscritti ai fasci di combattimento) la promozione,

per un terzo dei posti del grado VIII, con semplice scrutinio. Ma il

successivo R.D. 19 maggio 1938, n. 617, ebbe cura di vietare

l'ammissione allo scrutinio per il grado immediatamente superiore (VII)

di coloro che avessero usufruito dell'agevolazione ora ricordata, fino

a quando non si fosse maturata l'anzianità di tre anni nel grado

VIII dei funzionari che, pur avendo conseguito l'avanzamento a

quest'ultimo grado in base ad esami successivamente ad essi, tuttavia

precedevano i medesimi nel ruolo.

Il sopravvenire della guerra ebbe a provocare l'emanazione di norme

di eccezione: con alcune di esse venne disposta la sospensione degli

esami di promozione e la loro sostituzione con lo scrutinio di merito,

con altre si dette vita a ruoli speciali transitori per la sistemazione

degli avventizi, con altre ancora si consentirono retrodatazioni di

anzianità di varia entità, al fine dell'avanzamento al grado VIII, a

favore dei funzionari trovantisi in situazioni particolari (R.D. 6

gennaio 1942, n. 27, e successive modificazioni, legge 5 giugno 1951,

n. 376, e successive n. 240 del 1953 e n. 448 del 1955).

Intervenuta la cessazione dello stato di guerra, si provvide, con

la legge 1 dicembre 1949, n. 868, a ripristinare i normali sistemi di

promozione per i posti che si sarebbero resi disponibili a decorrere

dal 1 gennaio 1952 ed, in esecuzione della medesima, furono banditi,

anche nell'Amministrazione dell'interno, concorsi di grado VIII del

gruppo A.

Intervenuta la legge delega, il Governo, prima di procedere al

nuovo ordinamento delle carriere, avvertì l'esigenza di sanare

sperequazioni di trattamento che si erano verificate nei confronti dei

funzionari immessi in ruolo fra il 1941 ed il 1951, per effetto della

ricordata serie di disposizioni, nell'intento di creare i presupposti

per una migliore attuazione del nuovo statuto del pubblico impiego

ch'era da emanare, e ciò fece con il D.P.R. n. 4 del 1956 con il

quale: 1) stabilì che le promozioni al grado VIII potevano conseguirsi

sulla base di un esame speciale consistente in un semplice

"colloquio", vertente sui servizi di istituto dell'amministrazione di

appartenenza dei candidati (artt. 1 e 3); 2) concesse riduzioni

varie dell'anzianità che sarebbe stata necessaria per l'ammissione

agli esami stessi (art. 4); 3) dispose, infine, che le promozioni

conseguite in base alle risultanze dell'esame-colloquio (fermo

rimanendo l'ordine di graduatoria risultante dal medesimo) fossero

fatte retroagire fino alla data del compimento dell'anzianità minima

necessaria per la partecipazione all'esame stesso, non oltre però la

data del 31 dicembre 1951 (art. 6). Nell'ultimo comma di quest'art. 6

si volle poi garantire la posizione acquisita da quanti precedevano nel

ruolo i beneficiari dell'anzianità come sopra fittiziamente

conferita, stabilendo che costoro non potessero essere ammessi a

scrutinio per il grado VII fino a quando i primi non avessero maturato

l'effettiva anzianità nel grado, richiesta per tale ammissione. Il

successivo decreto delegato n. 16 del 1956, dopo aver disciplinato i

procedimenti normali di promozione, stabilì nelle disposizioni

transitorie che l'avanzamento alla qualifica di direttore di sezione

potesse conseguirsi, per una parte di posti, anziché mediante concorso

per esame, con scrutinio per merito comparativo a coloro che avessero

compiuto tre anni di effettivo servizio nel grado o qualifica

inferiore, ma facendo tuttavia espressamente salvo il disposto del

citato ultimo comma dell'art. 6 (art. 75).

4. - Richiamata così la situazione legislativa esistente al

momento in cui il Governo, espletato il compito impostogli dall'art. 1

della legge delega, procedette alla compilazione del Testo unico, si è

in grado di valutare se esorbiti dai limiti del potere di coordinamento

l'art. 366, ultimo comma, denunciato, nella parte in cui elimina il

temporaneo ostacolo allo scrutinio pei grado di direttore di sezione

nei confronti dei beneficiari di anzianità fittizia, con

l'attribuzione, ai funzionari collocati nel ruolo in precedenza

rispetto a questi ultimi, di una maggiore anzianità nel grado, nella

misura occorrente a renderli scrutinabili in concorrenza con gli altri.

La risposta affermativa al quesito proposto non può apparire

dubbia quando si tenga presente che le modificazioni possibili ad

essere apportate alle disposizioni da coordinare in un Testo unico sono

solo quelle rese necessarie dall'esigenza di eliminare disarmonie, e,

pertanto, presuppongono l'esistenza di più norme rivolte alla

disciplina di una stessa situazione, che risultino fra loro non

pienamente conciliabili. Ora, nella specie, tale ipotesi non si

verifica poiché l'art. 6, ultimo comma, del D.P. n. 4 del 1956 è

disposizione isolata, di carattere eccezionale e non trova riscontro in

altre norme, e tanto meno in principi dei testi da coordinare.

Non trova riscontro nelle norme del vecchio ordinamento gerarchico

(come vorrebbe la difesa dei privati resistenti) perché, a tenore

dell'art. 4 della legge delega, le norme ad essa preesistenti possono

venire in considerazione solo in quanto non siano state abrogate dalle

nuove e, quindi, perché sopravviventi, suscettibili di far sorgere

esigenze di coordinamento. Tale non può considerarsi l'art. 6 R.D. n.

2395 del 1923, poiché la materia ivi disciplinata è stata

interamente regolata, in via ordinaria dall'art. 23 del D.P.R. n. 16

e, per il periodo transitorio, dagli artt. 74 e 75. Tanto meno può

rintracciarsi nel precedente sistema normativo un qualche principio

idoneo a dar ragione della modifica apportata con la norma impugnata,

poiché anzi il rispetto delle posizioni acquisite dai più anziani nel

ruolo aveva trovato espresso riconoscimento (e con la stessa

formulazione del D.P.R. n. 4) nel già ricordato R. D. del 1938, n.

617.

Il termine di paragone che si ricerca non può rinvenirsi neppure

nelle disposizioni degli altri decreti delegati, poiché il citato art.

75, mentre riafferma il requisito già posto dall'art. 6 R.D. n. 395,

dell'effettivo servizio triennale nel grado VIII per la promozione a

direttore di sezione, fa salvo il disposto dell'art. 6, secondo comma,

D.P.R. n. 4, e perciò, se conserva il beneficio da questo consentito,

lo fa mantenendolo nei precisi limiti in cui si era in precedenza

voluto consentire.

Sotto nessun aspetto, quindi, può apparire legittimata

l'estensione operata dall'art. 366, ultimo comma, di una disposizione

che aveva carattere di deroga rispetto alla norma, sempre affermata,

dell'effettività del servizio nel grado per l'ammissione allo

scrutinio a quello superiore, e che, pertanto, doveva, in sede di

coordinamento, essere mantenuta nello stesso ambito della sua

originaria formulazione.

La modifica operata non solo non ha obbedito ad alcuna esigenza

logica, ma è venuta a contraddire alla finalità che aveva suggerito

l'imposizione del limite che ora si vorrebbe rimuovere. Finalità, la

quale era rivolta, secondo risulta dalla relazione del Governo al D.P.

n. 4, a rispettare l'ordine della graduatoria di merito, ed implicava,

oltre al divieto per i funzionari che occupavano nella graduatoria

stessa una posizione inferiore a quella di altri, di essere scrutinati

prima di costoro, la pretesa, altresì, di questi ultimi a che, una

volta conseguita l'anzianità minima effettiva nel grado, non fossero

esposti a subire la concorrenza dei meno anziani nello scrutinio pel

grado superiore. Pretesa non rispettata perché per effetto

dell'applicazione data all'art. 366, ultimo comma, hanno potuto

partecipare agli stessi scrutini tanto coloro i quali avevano già da

tempo maturata l'anzianità effettiva di grado - e fra essi alcuni

vincitori dei concorsi di merito distinto - quanto gli altri i quali

tale requisito non possedevano.

È poi da notare come, anche se fosse vero - il che non sembra -

l'assunto dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui la norma impugnata

sia diretta a salvaguardare gli interessi degli ex combattenti, in

vista dei quali sarebbe stato dettato l'art. 6, nessuna conseguenza se

ne potrebbe derivare al fine del giudizio da emettere in ordine

all'eccesso in cui è incorso il legislatore delegato.

Nulla in contrario alla soluzione accolta può, poi, argomentarsi

dalla sentenza di questa Corte n. 16 del 1957, invocata dalla stessa

Avvocatura, poiché (a parte la considerazione che la delega nella

fattispecie allora decisa era formulata in termini più ampi,

consentendo il potere di emanazione, oltre che delle norme di

coordinamento, di quelle di attuazione e transitorie) essa ribadisce

che al redattore di un Testo unico compete il potere di eliminare

incongruenze o lacune, riguarda cioè ipotesi che nella specie non si

verificano.