Sentenza n. 24/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 lett.

a, 4 lett. a, 6, 8, 10, 11, 15, 17, 19, 20, 21 e 22 della legge

regionale, approvata dal Consiglio regionale sardo il 31 gennaio 1956 e

riapprovata il 5 luglio 1956, recante norme sui "controlli sulle

provincie e sui comuni", promosso dal Presidente del Consiglio dei

Ministri con ricorso notificato il 25 luglio 1956, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 4 agosto 1956 ed iscritto al

n. 56 del Reg. ric. 1956.

Udita nell'udienza pubblica del 28 novembre 1956 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Achille Salerni

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e gli avvocati Pietro

Gasparri ed Egidio Tosato per la Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio regionale della Sardegna nell'adunanza del 31 gennaio

1956 approvò una legge sui controlli sulle provincie e sui comuni.

Questa legge con l'art. 1 affidò agli organi regionali, istituiti

con la legge stessa, il controllo "sulle provincie e sui comuni"; con

l'art. 2 istituì un comitato di controllo sulle provincie e sui comuni

presieduto dall'assessore agli enti locali o da un funzionario da lui

delegato; con gli artt. 3 e 4 costituì sezioni provinciali del

comitato di controllo, presiedute da un funzionario della Regione,

delegato dall'assessore agli enti locali; con l'art. 6 escluse che

potessero fare parte del comitato e delle sezioni i membri del

Parlamento nazionale, i consiglieri regionali, i membri dei consigli

provinciali e dei consigli comunali, i rappresentanti degli altri enti

soggetti ai controlli previsti dalla legge stessa, coloro che fossero

ineleggibili, o incompatibili alle cariche di membri del Parlamento, i

dipendenti delle provincie, dei comuni e degli altri enti soggetti ai

controlli previsti dalla legge stessa, i parenti fino al secondo grado

e agli affini di primo grado con l'esattore e il ricevitore provinciale

durante l'esercizio dell'esattoria e della ricevitoria, con la riserva

che le ineleggibilità e le incompatibilità relative ai rappresentanti

degli enti soggetti a controllo e le ineleggibilità e incompatibilità

a membri del Parlamento non dovessero applicarsi ai magistrati membri

del comitato di controllo; con l'art. 8 istituì alle dipendenze

dell'assessorato agli enti locali un servizio di vigilanza andato a

funzionari della Regione "soprattutto col compito di assistenza e di

consulenza, al fine d'assicurare il regolare svolgimento dei servizi

amministrativi delle provincie e dei comuni"; con l'art. 10 attribuì

ai presidenti del comitato di controllo e delle sezioni "il controllo

di legittimità deferito al prefetto con le modalità previste dalle

disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore della presente

legge sulle deliberazioni delle provincie e dei comuni non soggette a

speciale approvazione", precisando tuttavia che "l'annullamento delle

deliberazioni illegittime deve essere adottato in conformità del

parere del comitato o della sezione entro quindici giorni dal

ricevimento dei processi verbali e con ordinanza motivata in cui venga

enunciato il vizio di legittimità riscontrato nella deliberazione";

con l'art. 11 attribuì agli organi di controllo, di cui agli artt. 2 e

3, il potere d'esplicare i controlli di legittimità, esclusi quelli

dell'art. 10, nonché i controlli di merito e sostitutivi che le leggi

vigenti all'entrata in vigore della legge attribuiscono al prefetto e

alla giunta provinciale amministrativa; con l'art. 15 istituì in ogni

capoluogo di provincia un consiglio di controllo contabile presieduto

dal presidente degli organi di controllo di cui agli artt. 2 e 3 con

competenza esclusiva e "per esercitare tutte le altre funzioni di

carattere non giurisdizionale che le norme vigenti attribuiscono al

consiglio di prefettura"; con l'art. 17 attribuì alla giunta regionale

la facoltà di annullamento di cui all'art. 6 della legge comunale e

provinciale del 1934, limitatamente agli atti delle provincie e dei

comuni: "la giunta provvede con decreto del suo presidente"; con gli

artt. 19, 20, 21 e 22 fu disciplinata la cessazione per revoca

dall'ufficio del sindaco, della giunta e degli assessori in seguito a

deliberazione del consiglio comunale, appositamente convocato; la

sospensione, la rimozione e la decadenza del sindaco con decreto del

presidente della giunta regionale in seguito a particolare

procedimento; lo scioglimento dei consigli comunali o provinciali con

decreto del presidente della giunta regionale su conforme deliberazione

della giunta stessa; la nomina del commissario straordinario e della

commissione straordinaria, di cui all'art. 324 della legge comunale e

provinciale del 1915, modif. con R.D. 30 dicembre 1923, n. 2839, con

decreto del presidente della giunta regionale. Il Governo della

Repubblica, avuta regolare comunicazione di questa legge, la rinviò il

10 marzo 1956 al Consiglio regionale ai sensi e per gli effetti

dell'art. 33 dello Statuto speciale perché gli artt. 1, 8, 15, 19, 20,

21 e 22 trattavano materia non compresa nella competenza legislativa

della Regione; perché gli artt. 2, 4, 6, 10 e 11 contrastavano con i

principi delle leggi dello Stato e perché l'art. 17, oltre contrastare

con i principi delle leggi dello Stato, contrastava altresì con i

principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.

Il Consiglio regionale, a norma del citato art. 33 dello Statuto

speciale per la Sardegna, riprese in esame la legge nell'adunanza del 5

luglio 1956 e all'unanimità approvò nuovamente questa legge, senza

modificazioni. Della nuova approvazione fu data comunicazione al

Governo l'11 luglio 1956.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha allora notificato al

Presidente della Regione autonoma della Sardegna in data 25 luglio

1956, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri 21 luglio 1956,

un ricorso, depositato nella cancelleria della Corte il 4 agosto 1956,

col quale ha promosso avanti alla Corte costituzionale la questione

della legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, lett. a, 4, lett.

a, 6, 8, 10, 11, 15, 17, 19, 20, 21, 22 della ricordata legge per

violazione e falsa applicazione dell'art. 46 dello Statuto speciale per

la Sardegna (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3) in relazione agli

artt. 3 e 4 dello stesso Statuto nonché in relazione agli artt. 128,

129 e 130 della Costituzione. Di questo ricorso è stata data notizia

nella Gazzetta Ulficiale n. 220 del 1 settembre 1956 e nel Bollettino

Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 29 del 4 settembre

1956.

Il ricorrente premette che l'art. 46 dello Statuto speciale per la

Sardegna, che attribuisce alla Regione il controllo sugli atti degli

enti locali, "non lascia posto ad interpretazioni che ne dilatino

radicalmente la portata fino a comprendervi anche il controllo sugli

organi". D'altra parte "la considerazione intesa ad interpretare

estensivamente la materia di cui alla lettera a dell'art. 3 dello

Statuto sardo (ordinamento degli enti amministrativi della Regione),

nel senso di fare rientrare in tale disposizione gli enti autarchici

territoriali, è in aperto contrasto con le norme disciplinanti la

materia perché le provincie e i comuni non sono uffici od enti

amministrativi della Regione, essendo da questi separati

costituzionalmente, storicamente e ontologicamente (art. 128

Costituzione)".

Perciò, secondo il ricorrente, "la carenza di potestà legislativa

sull'attività di conttollo sugli organi degli enti locali non consente

alla Regione sarda di legiferare in tale materia devoluta alla potestà

esclusiva dello Stato", mentre la facoltà legislativa attribuita alla

Regione, per quanto attiene al solo controllo sugli atti degli enti

locali, trova un preciso limite, per l'espressa disposizione statutaria

dell'art. 46, nei principi delle leggi dello Stato ("Il controllo sugli

atti degli enti locali è esercitato da organi della Regione nei modi e

nei limiti stabiliti con legge regionale in armonia coi principi delle

leggi dello Stato").

Da ciò, secondo la difesa dello Stato, deriverebbe:

a) l'illegittimità costituzionale per difetto assoluto di

competenza legislativa degli art. 1, 8, 15, 19, 20, 21 e 22 della

ricordata legge che disciplinano l'attività regionale di controllo

sugli organi, anziché sugli atti degli enti locali;

b) l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, lettera a, 4,

lettera a, 6, 10, 11 e 17 della stessa legge per violazione dei

principi delle leggi dello Stato o addirittura di quelli

dell'ordinamento giuridico.

La Giunta regionale della Regione autonoma della Sardegna deliberò

il 3 agosto 1956 di resistere al ricorso e il 10 agosto 1956 depositò

le proprie deduzioni.

Secondo la Regione le censure di illegittimità costituzionale,

mosse contro gli artt. 1, 8 e 15 della ricordata legge regionale,

sarebbero prive di fondamento perché, anche ad ammettere pacificamente

la tesi dello Stato, i termini adoperati - "controllo sui comuni e

sulle provincie", "servizio di vigilanza", "funzioni che si

attribuiscono al Consiglio di prefettura" - sarebbero di per sé

suscettibili, in via di normale interpretazione, di consentire tutte le

limitazioni che il ricorrente ritiene proprie del potere regionale di

controllo sull'attività comunale e provinciale: in sostanza, secondo

la difesa della Regione, il ricorso avrebbe impugnato questi articoli

non tanto perché viziati d'incostituzionalità di per sé, quanto

perché suscettibili d'interpretazioni costituzionalmente illegittime.

E sotto questo profilo l'impugnazione sarebbe infondata perché nel

dubbio le leggi regionali, come le leggi ordinarie statali, devono

essere interpretate in senso conforme alla Costituzione.

Quanto agli artt. 19, 20, 21 e 22 la Regione, pur non nascondendosi

la gravità delle censure avversarie, rileva che la formula dell'art.

46 dello Statuto per la Sardegna è diversa da quella dell'art. 130

della Costituzione e da quella dell'art. 55 e segg. della legge 10

febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e sul funzionamento degli

organi regionali. Da ciò si dovrebbe dedurre, comparando le norme

dello Statuto della Sardegna con quelle degli altri statuti speciali,

che il potere di controllo della Regione autonoma della Sardegna si

estende anche agli organi dei comuni e delle provincie, oltre che agli

atti.

Quanto agli artt. 2, lett. a, 4, lett. a, 6, 10 e 11, la Regione

contesta che la formula statutaria "in armonia coi principi delle leggi

dello Stato" (art. 46) debba significare esatta corrispondenza della

legge regionale sarda sui controlli con la legge statale del 10

febbraio 1953, n. 62, che disciplina la materia dei controlli per le

Regioni a statuto ordinario. Le diversità che si riscontrano nel caso

sarebbero largamente giustificate dai principi dell'autonomia speciale

della Sardegna.

Infine la Regione nega, a proposito dell'art. 17, che sia un

principio delle leggi dello Stato la riserva a favore del Governo della

Repubblica del potere dell'annullamento degli atti amministrativi

illegittimi, in qualunque tempo, sentito il Consiglio di Stato. Secondo

la Regione il potere governativo d'annullamento, poiché è pur sempre

un potere di controllo sugli atti, sarebbe passato alla competenza

dell'autorità regionale, in coerenza con l'art. 46 dello Statuto. Considerato in diritto :

Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal

ricorrente, pongono il problema dei limiti della competenza legislativa

della Regione autonoma della Sardegna in materia di controlli sui

comuni e sulle provincie.

Occorre perciò stabilire in primo luogo quale sia la fonte

costituzionale del potere legislativo della Regione in questa materia.

La Regione, in sede di relazione della Giunta regionale al progetto di

legge - che è poi divenuto la legge in esame - indicò, quale fonte

statutaria della legislazione in materia, l'art. 3, lettera a, dello

Statuto speciale per la Sardegna ("ordinamento degli uffici e degli

enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del

personale").

Se questa tesi - che è stata confutata dal ricorrente - fosse

fondata, la legge regionale relativa ai controlli sui comuni e sulle

provincie non incontrerebbe i limiti dei principi delle leggi dello

Stato ed inoltre verrebbe implicitamente affermato un vincolo di

stretta ausiliarità fra i comuni e le provincie da un lato e la

Regione dall'altro, che potrebbe influire profondamente sulla struttura

dei controlli della Regione su questi enti.

Ma la tesi della Regione è insostenibile. La Costituzione include

i comuni e le provincie nella locuzione "enti locali" (v. art. 130 che

li distingue dagli "enti amministrativi" dell'art. 117), la quale del

resto ha questo significato anche nell'uso corrente legislativo e lo

stesso Statuto speciale per la Sardegna prende in considerazione gli

"enti locali", comprensivi dei comuni e delle provincie (art. 3,

lettera b, 43, 44, 45, 46), separatamente dagli "enti amministrativi

della Regione" (art. 3, lett. a). Questi sono evidentemente gli enti

immediatamente ausiliari della Regione, quelli che possono chiamarsi

addirittura pararegionali in quanto svolgono un'attività che, per i

fini pubblici che persegue e per i limiti territoriali entro i quali si

svolge, interessa soprattutto e direttamente la Regione.

Questi caratteri, tenuto anche conto dell'art. 128 della

Costituzione, non si riscontrano certamente nei comuni e nelle

provincie e perciò appare evidente che l'unica fonte del potere

legislativo in questa materia è l'art. 46 dello Statuto speciale per

la Sardegna: "il controllo sugli atti degli enti locali è esercitato

da organi della Regione nei modi e nei limiti stabiliti con legge

regionale in armonia coi principi delle leggi dello Stato".

Resta ora da definire la portata di quest'art. 46 che secondo la

Regione dovrebbe essere interpretato estensivamente, attribuendosi agli

organi regionali il controllo non soltanto "sugli atti", ma anche

"sugli organi" dei comuni e delle provincie.

Quest'interpretazione estensiva sembra anzitutto esclusa dal senso

chiarissimo della norma, quale è fatto palese dal significato delle

parole: di "controllo sugli atti" si parla e non di altro.

La difesa della Regione invoca a sostegno della propria

interpretazione norme di altri statuti speciali che a suo avviso

consentirebbero il controllo regionale anche sugli organi. Ma questi

richiami sono irrilevanti perché, quale che sia il contenuto delle

norme degli statuti speciali diversi da quello sardo, nessun principio

se ne potrebbe trarre e nessuna applicazione analogica sarebbe

possibile fuori dell'ambito d'ogni singola autonomia speciale alla

quale queste norme si riferiscano, appunto per la specialità delle

autonomie e per l'eccezionalità delle norme stesse (art. 116

Costituzione).

Ma la difesa della Regione sostiene che il controllo sugli atti

implica necessariamente il controllo sugli organi perché, trattandosi

di due specie concettualmente distinte, ma logicamente collegate, la

regola è che i due controlli debbano essere funzionalmente connessi ed

affidati ad un unico soggetto: nulla indurrebbe a ritenere che lo

Statuto speciale per la Sardegna abbia voluto fare eccezione alla

regola.

In realtà ben diversa sembra la regola. Non vi è dubbio che

l'organo di controllo, quando accerta la legittimità o la convenienza

di un atto o, in genere, il regolare svolgimento dell'attività

amministrativa d'un ente sottoposto a vigilanza o a tutela, esercita il

controllo anche sugli organi perché gli atti e i comportamenti

dell'ente altro non sono che l'attività degli organi. Ma in un secondo

momento, quando l'attività di controllo, compiuto l'accertamento, si

concreta nel provvedimento che deve assicurare la conformità alla

legge o, eccezionalmente, alla convenienza amministrativa

dell'attività dell'organo controllato, ben diversi sono i poteri che

occorrono per intervenire sugli atti, da quelli che occorrono invece

per colpire le persone responsabili dell'amministrazione contraria alle

regole della legge o della convenienza amministrativa.

Ora i controlli esterni "sugli atti" degli enti pubblici possono

dirsi normali in quanto le persone giuridiche minori svolgono

un'attività che interessa più o meno direttamente lo Stato o altre

persone giuridiche pubbliche e i controlli servono appunto per vigilare

ed intervenire, caso per caso, affinché l'ente si mantenga nei limiti

della legge o perché vi ritorni o vi proceda se li abbia superati o

trascurati. In tal modo l'organo di controllo tutela in ogni singolo

atto l'interesse dello Stato - o dell'ente che ha i poteri di controllo

- alla legittimità e talora alla convenienza degli atti dell'ente

controllato. Ma l'intervento dell'organo di controllo non interferisce

mai, in questi casi, nell'organizzazione dell'ente.

Invece i provvedimenti che colpiscono le persone - e che servono

del pari, sia pure indirettamente, ad assicurare la buona

amministrazione - sono espressione di un potere sostanzialmente

disciplinare e quindi presuppongono un rapporto di supremazia

gerarchica, sia pure impropria, dell'ente al quale appartiene l'organo

di controllo sull'ente controllato.

Questo particolare rapporto di supremazia è di per sé

inconciliabile con le nozioni di autonomia e di autarchia, che sono

proprie del comune e della provincia e perciò può essere riconosciuto

e affermato soltanto se sia stato eccezionalmente imposto da una norma

di legge: nessuna eccezionale imposizione del genere è stata sancita

nello Statuto speciale per la Sardegna sugli enti locali a favore della

Regione.

Da ciò deriva che l'art. 46 dello Statuto sardo deve essere

interpretato nel modo più largo per quanto riguarda il controllo sugli

atti, cioè fino a comprendervi anche i controlli sostitutivi, che del

resto sono ammessi per le regioni a statuto ordinario (art. 59 legge 10

febbraio 1953, n. 62). Difatti col controllo sostitutivo l'autorità di

controllo si surroga all'organo attivo, ma si limita a compiere in

luogo e per conto di questo il singolo atto obbligatorio, che era stato

omesso.

Ma è da escludere, invece, che nella Regione autonoma della

Sardegna, in ordine all'art. 46 dello Statuto speciale, spetti sugli

organi comunali e provinciali qualsiasi potere di controllo, inteso

come potere di emanare provvedimenti a carico delle persone. Questo

potere spetta soltanto allo Stato, che naturalmente può esercitarlo

anche in collaborazione con la Regione (art. 64 legge 10 febbraio 1953,

n. 62).

Resta infine da esaminare, sempre in via preliminare, se le varie

norme della legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e sul

funzionamento degli organi regionali costituiscano, per quanto riguarda

i controlli regionali sugli atti degli enti locali, altrettanti

"principi", da valere quali limiti della legge regionale sarda di cui

al citato art. 46, così come sostiene la difesa dello Stato.

Questa tesi non è esatta. La legge 10 febbraio 1953, n. 62, è una

legge ordinaria e perciò le norme dello Statuto speciale prevalgono

sempre su di essa. Inoltre questa legge contiene norme di attuazione

delle disposizioni della Costituzione relative alle regioni ordinarie e

perciò le norme stesse possono valere nei riguardi della legge

regionale non in quanto tali, ma in quanto contengano effettivamente

"principi di legislazione dello Stato". A ben altro conclusioni si

giungerebbe se la legge suddetta contenesse norme d'attuazione dello

Statuto speciale per la Sardegna. Ma nessuna norma d'attuazione esiste

al riguardo.

Tuttavia è fuori dubbio che la legge n. 62 del 1953 è una legge

statale, ha carattere generale e disciplina organicamente tutta la

materia dei controlli regionali, sia pure con riferimento alle regioni

a statuto ordinario. Perciò è del tutto regolare che da questa legge,

come dalle altre leggi dello Stato, che disciplinano i controlli

amministrativi in generale, si desumano "i principi delle leggi dello

Stato", richiamati dall'art. 46 dello Statuto speciale per la Sardegna

quali limiti della legge regionale relativa ai controlli sugli enti

locali.

Poste queste premesse debbono essere prese partitamente in esame le

disposizioni degli articoli della legge regionale 31 gennaio - 5 luglio

1956 rispetto ai quali il ricorrente ha richiesto la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale.

In relazione all'art. 1 il ricorrente afferma che la locuzione "il

controllo sulle provincie e sui comuni è affidato agli organi

regionali" è costituzionalmente illegittima perché non limita

espressamente il controllo "agli atti".

A questo riguardo è stato giustamente rilevato che trattasi di un

problema d'interpretazione che non dà luogo a dubbi perché,

nell'apparente incertezza, le norme regionali devono essere

interpretate nel senso conforme alla Costituzione e alle leggi

costituzionali: e l'art. 46 dello Statuto speciale per la Sardegna pone

senza equivoci il limite degli "atti". D'altra parte la dizione

dell'art. 1 è estremamente generica e poiché contiene anche il rinvio

ai successivi articoli della legge (il controllo. . . "affidato agli

organi regionali si svolge nei modi e nei limiti dalla medesima

determinati") è fuori dubbio che ogni incertezza, anche apparente,

sarà eliminata con la dichiarazione d'illegittimità costituzionale

delle norme regionali che eventualmente eccedono dai limiti dell'art.

46.

Perciò la denuncia d'illegittimità costituzionale dell'art. 1 è

da respingersi.

A proposito degli articoli 2, lettera a, e 4, lettera a, la difesa

dello Stato ha creduto di ravvisare l'illegittimità costituzionale sul

punto che i presidenti del comitato e delle sezioni di controllo sono

indicati dalla legge nell'assessore agli enti locali e nei funzionari

da lui delegati, mentre questi presidenti dovrebbero essere elettivi

secondo "il principio" posto dagli articoli 55 e 56 della legge 10

febbraio 1953, n. 62.

Quest'impugnazione non è fondata. Allo stato della legislazione

vigente in materia di controlli amministrativi non può affermarsi che

la designazione elettiva del presidente degli organi di controllo sia

"un principio della legislazione dello Stato", né si può dare tale

importanza ad ogni norma della legge n. 62 del 1953 semplicemente

perché contiene una determinata disciplina della materia. Giova

inoltre osservare a tale riguardo che i comitati di controllo,

istituiti dalla legge regionale, hanno una composizione diversa da

quelli previsti dagli articoli 55 e 56 della ricordata legge statale e

che del resto "il principio della designazione elettiva" trova limiti

particolari nella stessa legge statale perché alcuni membri dei

collegi istituiti dai detti articoli 55 e 56 non sono eleggibili alla

carica di presidente.

È invece fondata la censura d'illegittimità costituzionale

sollevata contro l'art. 6.

Sta in fatto che l'art. 6 della legge regionale in esame è

ricalcato sull'art. 57 della legge statale n. 62 del 1953 con l'unica

variante che alla lettera c dell'art. 57, che esclude dal comitato di

controllo coloro che si trovino nella condizione d'ineleggibilità e

d'incompatibilità prevista per i membri dei consigli comunali,

provinciali e degli altri enti soggetti al controllo sugli atti, è

sostituita nell'art. 6 della legge regionale una norma che invece

esclude coloro che si trovino nelle condizioni d'ineleggibilità e

d'incompatibilità previste per i membri del Parlamento nazionale. In

ciò consisterebbe il vizio d'illegittimità costituzionale dell'art.

6, secondo il ricorrente.

Ora, a parte la difficoltà pratica di adeguare le norme sulle

ineleggibilità ed incompatibilità parlamentari alla modesta realtà

amministrativa di un collegio regionale con funzioni di controllo sugli

atti degli enti locali, la natura e la competenza dei supremi organi

legislativi sono così profondamente diverse da quelle dei comitati

regionali di controllo che, senza dubbio, il principio adottato dalla

legge regionale non è quello delle leggi nazionali valido per il caso.

Difatti un semplice confronto fra le condizioni d'ineleggibilità e

d'incompatibilità che valgono, ad esempio, per i consiglieri comunali

e quelle che valgono per i membri del Parlamento dimostra con assoluta

evidenza che alcuni requisiti sono inutili per l'esercizio delle

funzioni amministrative locali ed importanti per le funzioni politiche

e legislative o viceversa e che le due funzioni hanno, a questo

riguardo, esigenze soggettive in gran parte diverse (v. ad es. artt. 2

e 3 legge 13 febbraio 1953, n. 60, e T.U. 5 aprile 1951, n. 203, art.

15 n. 5).

Perciò senza escludere che anche dalle norme sulle

incompatibilità parlamentari si possano trarre elementi per una saggia

disciplina della materia riguardo agli organi regionali di controllo, i

principi delle leggi nazionali con i quali deve essere in armonia la

legge regionale sono quelli che si desumono dalle leggi relative agli

organi amministrativi e particolarmente a quelli dell'amministrazione

comunale e provinciale.

Questi principi varrebbero anche in difetto di una norma di legge

regionale al riguardo, quale è quella dell'art. 6.

Poiché le condizioni essenziali di queste incompatibilità ed

ineleggibilità non sono comprese totalmente fra quelle dei membri del

Parlamento, l'art. 6 è da ritenersi viziato da illegittimità

costituzionale sotto questo profilo.

Quanto all'art. 8, il ricorrente lamenta che siasi istituito alle

dipendenze dell'Assessorato agli enti locali un servizio di "vigilanza

soprattutto col compito d'assistenza e consulenza, al fine di

assicurare il regolare svolgimento dei servizi amministrativi delle

provincie e dei comuni": i funzionari regionali addetti a questo

servizio eserciterebbero in tal modo un controllo "sugli organi"

comunali e provinciali non consentito dall'art. 46 dello Statuto.

Ciò che è stato affermato nelle considerazioni preliminari è

sufficiente a smentire il fondamento di questa censura, senza che

occorra una particolare motivazione.

Confermato che nessun potere d'emanare provvedimenti a carico delle

persone, che abbiano la qualità di organi comunali e provinciali,

spetta alla Regione, non vi è dubbio che la Regione ha un interesse

proprio all'efficienza dell'organizzazione o al buon funzionamento

degli enti locali (artt. 43, 44 e 45 dello Statuto). Inoltre la stessa

legge statale n. 62 del 1953 considera i comitati di controllo delle

regioni a statuto ordinario, quali organi di informazione ai fini dei

provvedimenti di scioglimento dei consigli comunali e provinciali e di

remozione e sospensione dei sindaci di competenza governativa (art.

64).

Perciò sembra del tutto regolare che la Regione, alla quale spetta

indubbiamente "la vigilanza" sui comuni e sulle provincie nel

significato giuridico del termine, organizzi un ufficio per accrescere

l'efficienza dei propri controlli, assistendo e consigliando i comuni e

le provincie al fine di assicurare una buona amministrazione conforme

alla legge, esclusa ogni ingerenza d'ordine politico e disciplinare e

salvi i poteri ispettivi degli organi statali.

Conseguentemente l'impugnazione dello Stato è da respingersi

relativamente all'art. 8.

Gli articoli 10 e 11 sono impugnati perché ritenuti in contrasto

con la norma dell'art. 59 della legge n. 62 del 1953. Sarebbe violato

il principio della collegialità degli organi di controllo perché,

contrariamente alla disciplina prevista per le regioni a statuto

ordinario, il collegio è investito, ai fini di un parere vincolante,

soltanto degli atti che i presidenti ritengano illegittimi: per quelli

ritenuti legittimi provvede il presidente.

Nessun accenno all'esigenza della collegialità dell'organo

regionale di controllo trovasi nelle statuto speciale per la Sardegna

(art. 46) e nella stessa Costituzione (art. 130) e tale principio non

è certamente affermato dalla vigente legislazione comunale e

provinciale che attribuisce al riguardo una vasta competenza al

prefetto. D'altra parte la garanzia del provvedimento collegiale, o

meglio, su parere vincolante collegiale, è assicurata nell'ipotesi

dell'annullamento dell'atto, che è quella più grave rispetto ai

principi dell'autarchia. Del pari collegiale è la competenza circa i

provvedimenti di controllo sostitutivo.

Non sembra perciò che la norma dell'art. 59 della legge n. 62 del

1953 contenga un principio di cui debba tener conto la legge regionale

di cui all'art. 46 dello Statuto speciale per la Sardegna. Quindi non

vi è alcuna seria ragione che faccia dubitare della legittimità

costituzionale dei ricordati articoli 11 e 12.

L'impugnazione dell'art. 15 si fonda sulla considerazione che la

dizione: "in ogni capoluogo di provincia un consiglio di controllo

contabile. . . esprime i pareri ed esercita tutte le altre funzioni di

carattere non giurisdizionale che le norme vigenti attribuiscono al

consiglio di prefettura" importerebbe un eccesso dalla competenza

regionale perché il Consiglio di prefettura ha anche attribuzioni

consultive del tutto estranee alla materia dei controlli sugli enti

locali.

Questo rilievo è fondato.

Il Consiglio di prefettura, quale organo amministrativo, appartiene

indubbiamente all'amministrazione governativa locale ed ha una

competenza consultiva di carattere generale, quantunque

progressivamente ridottasi d'importanza. Ciò basta ad escludere che la

Regione, alla quale spetta una potestà legislativa limitata per

materie, possa togliere a quest'organo statale, con una propria legge,

addirittura "tutte" le funzioni non giurisdizionali.

D'altra parte non soltanto è esatto il rilievo della difesa dello

Stato che il Consiglio di prefettura esprime pareri obbligatori anche

in materie del tutto estranee ai controlli sugli enti locali (art. 19

della legge 25 giugno 1865 in materia di espropriazione per pubblica

utilità), ma non si comprende inoltre come un organo regionale, cioè

il Comitato di controllo, potrebbe sostituirsi al Consiglio di

prefettura, in virtù di una legge regionale, per emettere quei pareri

che il Prefetto ha la facoltà di richiedere per qualsiasi materia

(art. 24 T.U. 3 marzo 1934, n. 383).

Perciò l'art. 15 è da ritenersi viziato da illegittimità

costituzionale.

Meno semplice è il caso dell'art. 17 che il ricorrente ritiene

viziato d'illegittimità costituzionale per violazione dei principi

dell'ordinamento giuridico, in quanto il potere di annullare gli atti

illegittimi in qualunque tempo sarebbe riservato al Governo della

Repubblica, quale attributo della sovranità dello Stato.

Quantunque il potere governativo d'annullamento in qualunque tempo

sia pur sempre un controllo "sugli atti" e quindi da riportarsi

formalmente sotto la dizione dell'art. 46 dello Statuto sardo, si deve

tuttavia osservare che secondo l'interpretazione che è andata

pacificamente affermandosi sulle norme al riguardo e particolarmente

sull'art. 6 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, questo potere del Governo

della Repubblica è ritenuto di carattere generale non limitato ai soli

atti degli enti locali e da esercitarsi soltanto se con

l'illegittimità dell'atto concorrano motivi attuali e concreti

d'interesse generale all'annullamento, non essendo sufficiente il solo

interesse al ristabilimento del diritto violato.

Dal punto di vista soggettivo si deve poi rilevare che il diritto

positivo attribuisce questo potere al Governo della Repubblica - salvo

qualche rarissima eccezione a favore del ministro competente per

materia - e mai agli enti pubblici diversi dallo Stato.

Infine, quanto al procedimento e relativamente alle ipotesi

dell'art. 6 del T.U. delle leggi com. e prov. del 1934, è necessario

il parere del Consiglio di Stato.

Tutto ciò porta a concludere che quest'eccezionale potere

d'annullamento è un controllo che presuppone, per il suo esercizio,

una valutazione nell'interesse generale che può essere fatta soltanto

dagli organi supremi del potere esecutivo e che deve essere circondato

da particolari garanzie, appunto in considerazione della sua

eccezionalità, quali la pronuncia per decreto del Capo dello Stato,

sentito il parere del Consiglio di Stato.

Ne deriva evidente l'illegittimità costituzionale dell'art. 17.

Resta da considerare la censura d'illegittimità costituzionale

mossa dal ricorrente contro gli artt. 19, 20, 21 e 22 che trattano

della revoca del sindaco e della giunta comunale; della sospensione,

rimozione e decadenza del sindaco; dello scioglimento dei consigli

comunali e provinciali e della nomina dei commissari straordinari

presso comuni e provincie.

La difesa dello Stato afferma, con sicuro fondamento, che queste

norme contengono appunto quella disciplina del controllo "sugli

organi", che è sottratta alla competenza legislativa della Regione

autonoma della Sardegna.

Le norme regionali sulla revoca del sindaco, della giunta e dei

singoli assessori per deliberazione del consiglio comunale all'uopo

convocato su richiesta di almeno un terzo dei consiglieri non trattano,

a vero dire, materia di "controlli sugli organi" e tanto meno di

controlli "esterni", almeno secondo il significato che suole

attribuirsi a questa categoria dell'attività amministrativa. Ma si

tratta tuttavia di "ordinamento dei comuni e delle provincie", materia

sottratta egualmente alla competenza legislativa della Regione autonoma

della Sardegna.

Per quanto riguarda invece le altre norme impugnate non vi è

dubbio che si tratta di disciplina dei controlli sulle persone, viziata

da illegittimità costituzionale per le ragioni che sono già state

ampiamente esposte.

Perciò anche gli artt. 19, 20, 21 e 22 sono da considerarsi

sicuramente viziati da illegittimità costituzionale.