Sentenza n. 233/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa riapprovata il 24 settembre 1993 dal Consiglio regionale

del Trentino-Alto Adige, avente per oggetto: "Modifiche ed

integrazioni al t.u. delle leggi regionali per l'elezione del

Consiglio regionale, approvato con decreto del Presidente della

Giunta regionale 29 gennaio 1987, n. 2/L, al fine di consentire la

rappresentanza delle popolazioni ladine della Provincia di Trento nel

Consiglio regionale e provinciale", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 14 ottobre 1993,

depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 61 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;

Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e

l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 62 e 102 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), della delibera

legislativa riapprovata dal Consiglio regionale del Trentino-Alto

Adige in data 24 settembre 1993, contenente "Modifiche ed

integrazioni al t.u. delle leggi regionali per l'elezione del

Consiglio regionale, approvato con decreto del Presidente della

Giunta regionale 29 gennaio 1987, n. 2/L, al fine di consentire la

rappresentanza delle popolazioni ladine della provincia di Trento nel

Consiglio regionale e provinciale".

A giudizio del ricorrente, la normativa in questione, finalizzata

a garantire anche ai ladini della provincia di Trento la

rappresentanza del proprio gruppo linguistico tanto nel Consiglio

regionale che in quello provinciale (assicurata oggi per il solo

gruppo ladino della provincia di Bolzano, a norma dell'art. 62 dello

Statuto di autonomia), sarebbe costituzionalmente illegittima per

contrasto con le disposizioni statutarie richiamate, in quanto queste

avrebbero carattere tassativo e non potrebbero quindi essere ampliate

mediante una legge regionale.

Aggiunge il ricorrente che i problemi che la delibera legislativa

vorrebbe risolvere erano, nel momento in cui il ricorso è stato

proposto, all'esame della Commissione paritetica, in sede di

predisposizione di una norma di attuazione statutaria proposta dal

Governo e volta ad estendere alle minoranze ladine della provincia di

Trento alcuni benefici già previsti dallo Statuto per i ladini in

provincia di Bolzano.

2. - Si è costituita la Regione Trentino-Alto Adige, concludendo

per la dichiarazione di non fondatezza della questione.

Nel motivare detta richiesta, la Regione sottolinea

preliminarmente come lo Statuto speciale sia in larga misura una

attuazione dell'art. 6 della Costituzione: ciò sia per la

popolazione altoatesina che per la popolazione ladina.

L'art. 2 di detto Statuto stabilisce che i cittadini hanno parità

di diritti "qualunque sia il gruppo linguistico al quale

appartengono", e con riferimento a tali gruppi afferma che "sono

salvaguardate le rispettive caratteristiche etniche e culturali": dal

che dovrebbe trarsi il principio della necessità di adottare misure

capaci di garantire lo sviluppo di ciascun gruppo.

Vi è poi la disposizione contenuta nell'art. 4, per la quale il

principio della tutela delle minoranze linguistiche locali è

definito come parte dell'interesse nazionale: e ciò, si sottolinea

dalla difesa, proprio ai fini dello svolgimento dell'attività

legislativa della Regione, come confermato dalla giurisprudenza di

questa Corte (sentenze n. 312 del 1983 e n. 289 del 1987).

Il principio della "parità tra i gruppi linguistici" è talmente

forte, a giudizio della Regione, che l'art. 97, primo comma, dello

Statuto fa della sua violazione un apposito e specifico motivo di

impugnazione governativa delle leggi regionali e provinciali in esse

contenuto.

Richiamando infine le disposizioni di attuazione dello Statuto

emanate con il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, si ritiene

che l'interpretazione "limitativa" degli artt. 62 e 102 dello Statuto

sostenuta dal Governo, per la quale tali disposizioni disegnerebbero

il massimo di tutela delle minoranze ladine (di modo che tutto quanto

non è espressamente previsto dovrebbe ritenersi vietato), si

rivelerebbe priva di qualunque fondamento.

La stessa formula dell'art. 62 non limita la rappresentanza del

gruppo ladino al solo collegio provinciale di Bolzano, ma ha

preferito parlare disgiuntamente sia del consiglio regionale sia del

consiglio provinciale di Bolzano: quasi a lasciare uno spiraglio

interpretativo al legislatore regionale. Le disposizioni statutarie

invocate come parametro, pertanto, non vieterebbero al legislatore

regionale di sviluppare il principio in esse contenuto.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Trentino-Alto Adige

ha presentato ulteriore memoria, ribadendo la richiesta di rigetto

del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri.

In detta memoria, oltre a richiamare il contenuto della sentenza

n. 438 del 1993 di questa Corte (ove si afferma che il principio di

tutela delle minoranze linguistiche "non può non estendere la

propria efficacia anche nei confronti del diritto all'elezione

politica"), si ribadisce il pericolo di interpretazioni restrittive

di specifiche garanzie costituzionali, richiamandosi al riguardo

quanto previsto, relativamente ad altro ordinamento, dal IX

emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d'America, in cui si

afferma che "l'enumerazione di alcuni diritti fatta nella

Costituzione non potrà essere interpretata in modo che ne rimangano

negati o menomati altri diritti mantenuti dai cittadini".

Anche alla luce di tale principio, e soprattutto in base alla

giurisprudenza costituzionale del nostro Paese, non pare dubitabile,

a parere della Regione, che nella Costituzione italiana e nello

Statuto di autonomia il principio di tutela delle minoranze

costituisca una linea direttrice suscettibile di svariate

applicazioni, e non una norma eccezionale di cui debba darsi

un'interpretazione restrittiva. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso,

in riferimento agli artt. 62 e 102 dello Statuto del Trentino- Alto

Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), della delibera legislativa

riapprovata dal Consiglio regionale del Trentino- Alto Adige in data

24 settembre 1993, contenente "Modifiche ed integrazioni al t.u.

delle leggi regionali per l'elezione del Consiglio regionale,

approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale 29

gennaio 1987, n. 2/L, al fine di consentire la rappresentanza delle

popolazioni ladine della provincia di Trento nel Consiglio regionale

e provinciale". Per conseguire questo fine, il sistema che la legge

impugnata intende introdurre prevede, tra l'altro, che il candidato

con la più alta cifra individuale di preferenze ottenute nel

comprensorio ladino della Val di Fassa "prende il posto del candidato

che, sulla base della graduatoria delle cifre individuali, dovrebbe

essere l'ultimo degli eletti della lista".

2. - Benché la Regione non abbia eccepito l'inammissibilità del

ricorso, tale aspetto va comunque esaminato da questa Corte sotto un

triplice profilo:

a) Deve anzitutto valutarsi se il ricorso sia stato proposto

sulla base di una previa e valida delibera del Consiglio dei

Ministri, adottata ai sensi dell'art. 31 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, nonché dell'art. 2, lett. d), della legge 23 agosto 1988, n.

400. Si osserva in proposito che non sono sufficienti, ai fini della

proposizione del ricorso alla Corte costituzionale, quelle delibere

generiche del Consiglio dei ministri che, pur contenendo i necessari

e adeguati riferimenti alla normativa impugnata, omettano tuttavia di

indicare - sia pure concisamente - i motivi posti dal Governo a base,

prima, del rinvio al Consiglio regionale e, successivamente, del

ricorso a questa Corte. Ed invero, se non si richiede che le

delibere di rinvio o di autorizzazione al ricorso in via principale

siano rigorosamente complete e dettagliate, esse non possono d'altra

parte essere carenti sia dell'oggetto che dei parametri di

riferimento, ma devono contenere elementi tali da consentire

all'Avvocatura dello Stato e poi alla Corte costituzionale di

comprendere la portata della volontà del Consiglio dei ministri,

deducendo eventualmente la questione di costituzionalità dalla

puntuale indicazione, oltre che della normativa impugnata, dei

parametri costituzionali violati, oppure precisando o desumendo detti

parametri dalla chiara determinazione della questione che si intende

sollevare, o ancora integrando tale motivazione con quella contenuta

nel precedente provvedimento di rinvio al Consiglio regionale.

Questi criteri appaiono rispettati nel presente giudizio, dal momento

che la delibera adottata dal Consiglio dei ministri in data 7 ottobre

1993 - integrata dalla precedente delibera di rinvio al Consiglio

regionale - oltre a contenere precisi riferimenti alla normativa

impugnata ed ai parametri costituzionali, indica concisamente la

ragione per cui detto provvedimento regionale era ritenuto in

contrasto con gli artt. 62 e 102 dello Statuto di autonomia;

b) In via pregiudiziale occorre valutare inoltre (come

sottolineato in particolare dalla sentenza n. 726 del 1988 di questa

Corte) la corrispondenza, perlomeno in termini sostanziali, tra i

motivi del provvedimento di rinvio della legge al Consiglio regionale

e i motivi di ricorso alla Corte costituzionale. Ciò risulta

rispettato nel caso di specie, poiché il sintetico ricorso della

Presidenza del Consiglio segue quasi testualmente la linea dei motivi

posti a base del rinvio della legge regionale;

c) Per quanto infine riguarda l'adeguata specificità dei

motivi del ricorso, l'orientamento generale che emerge dalle pronunce

di questa Corte (in particolare, sentenze n. 369 del 1990, 484 del

1991, 392 del 1992) è nel senso di non formalizzare eccessivamente

il requisito della chiarezza delle censure mosse alle disposizioni

impugnate, purché sia sufficientemente determinabile l'oggetto della

controversia, in modo da porre la Corte in condizioni di individuare,

ancorché attraverso una certa elasticità della motivazione a

sostegno del ricorso, il thema del contendere ed i parametri posti a

base delle sollevate questioni di costituzionalità. In realtà, i

motivi che fondano il presente ricorso, per quanto non immuni da

qualche lacuna o inesattezza e formulati in modo sintetico -

presupponendo essi il richiamo ad altre disposizioni non

espressamente evidenziate - sono tuttavia sufficientemente

individuabili in un duplice ordine di censure: a) da una parte si

fonda l'eccepita illegittimità costituzionale nel contenuto

eccezionale, se non anche tassativo, degli artt. 62 e 102 dello

Statuto, relativi all'ambito di tutela delle minoranze linguistiche

della Regione, con particolare riferimento alla rappresentanza del

gruppo ladino nel Consiglio provinciale di Trento; b) dall'altra, si

denunzia l'illegittimità costituzionale del tipo di normazione

prescelto (legge regionale) per conseguire il risultato di derogare,

modificare o quanto meno sviluppare quell'ambito di tutela.

Questi due motivi pertanto, così sostanzialmente individuati,

presentano una chiarezza sufficiente per far ritenere ammissibile il

ricorso.

3. - Prima di passare ad esaminare il problema specifico sul quale

si appunta la presente questione, occorre premettere, ai fini di una

sua migliore comprensione, un breve cenno sulla realtà

storico-sociale cui si riferisce la normativa oggetto del ricorso.

La minoranza linguistica che la proposta di legge in esame mira a

garantire fa parte della comunità ladino-dolomitica (comprendente le

popolazioni che abitano le valli che si dipartono dal massiccio del

Sella), a sua volta componente della più ampia entità della c.d.

Grande Ladinia, che comprende altresì i reto-romanci residenti nelle

valli dei Grigioni in Svizzera ed i friulani della omonima regione

italiana.

L'origine di tale entità suol farsi risalire all'epoca in cui le

legioni romane assoggettarono le zone nordiche sino al Danubio, dando

luogo al processo di romanizzazione delle popolazioni residenti

nell'arco alpino, mentre il momento storico in cui risulta esistente

una realtà "ladina" concepita come tale viene rinvenuto nella

costituzione del Vescovado di Bressanone, nell'anno 1027.

Attualmente la comunità ladino-dolomitica è frazionata, sul piano

amministrativo, in tre parti: una, residente nelle valli Gardena e

Badia, fa capo alla Provincia di Bolzano; l'altra, stanziata nelle

valli di Livinallongo ed Ampezzo, fa capo alla Regione Veneto (ed

alla provincia di Belluno); la terza, infine, residente nella valle

di Fassa, rientra nel territorio amministrativo della provincia di

Trento. Questa separazione amministrativa, perseguita in un certo

periodo con probabili intenti assimilatori e successivamente

mantenuta nonostante reiterate richieste contrarie, ha forse

comportato una riduzione del senso di appartenenza di tali

popolazioni ad una medesima comunità (con riflessi sull'aspetto

linguistico-culturale), non riuscendo tuttavia a far venir meno i

motivi di collegamento tra i suoi vari segmenti, che aspirano ad un

recupero e ad un riconoscimento della loro dimensione comune.

4. - In ordine al nucleo centrale del problema giuridico

costituzionale del presente giudizio, va ricordato ancora come

soltanto il segmento del gruppo linguistico ladino che risiede nella

provincia di Bolzano ha ottenuto, in sede di approvazione dello

Statuto regionale, una ulteriore particolare tutela, stabilendosi

(art. 62) che in seno al Consiglio di quella Provincia deve essere in

ogni caso garantita la rappresentanza di detto gruppo linguistico; e

poiché i consiglieri delle province di Trento e Bolzano sono gli

stessi che compongono il Consiglio regionale (art. 84 dello Statuto),

il consigliere di lingua ladina finisce per rappresentare di fatto in

quest'ultimo Consiglio la minoranza ladina residente nella Regione.

Non è questa la sede per analizzare la citata norma, né ipotizzare

i motivi (numerici, di rapporti con altre minoranze, o di altre

ragioni socio-politiche) che hanno indotto il legislatore statutario

a garantire la rappresentanza del gruppo unicamente per la provincia

di Bolzano, sia pure con la conseguenziale inclusione di un

rappresentante ladino nel Consiglio regionale. Certo è che per gli

appartenenti alla minoranza ladina residenti nella provincia di

Trento lo Statuto prevede, in forma specifica, solo le garanzie

indicate nell'art. 102, e precisamente quelle di cui al primo comma,

relative a tutte le popolazioni ladine ("valorizzazione delle proprie

iniziative ed attività culturali, di stampa, ricreative, nonché al

rispetto della toponomastica e delle tradizioni delle popolazioni

stesse"), e quelle, di cui al secondo comma, riguardanti più in

particolare le popolazioni ladine residenti nella provincia di Trento

("nelle scuole dei comuni della provincia di Trento ove è parlato il

ladino è garantito l'insegnamento della lingua e della cultura

ladina").

5. - Va tuttavia segnalato come, successivamente alla revisione

dello Statuto operata nel 1971, è andata via via crescendo

l'attenzione ad una maggiore tutela del segmento del gruppo ladino

residente in detta provincia, sia per quanto riguarda gli aspetti

più propriamente linguistico-culturali, sia per ciò che attiene

specificamente l'esigenza di una rappresentanza all'interno degli

organi politico-amministrativi. Per il primo aspetto, va segnalata

anzitutto l'istituzione (mediante la legge provinciale 16 giugno

1977, n. 16) di un apposito Comprensorio della Valle di Fassa, il cui

Statuto prevede tra le proprie finalità "lo sviluppo e l'attuazione

della civiltà ladina"; in secondo luogo, l'istituzione, sempre con

legge provinciale (14 agosto 1975, n. 29) dell'Istituto culturale

ladino, avente come scopo la conservazione, la difesa e la

valorizzazione della cultura, tradizione e parlata della civiltà

ladina nel Trentino. Accanto alla normativa provinciale, va segnalata

l'evoluzione della normativa di attuazione dello Statuto speciale, di

cui sono espressione - in particolare - l'art. 14 del d.P.R. 15

luglio 1988, n. 405, con cui viene disciplinato l'insegnamento della

lingua e della cultura ladina nelle scuole elementari e secondarie

dei comuni della provincia di Trento ove è parlato il ladino; e il

recente decreto legislativo 16 dicembre 1993, n. 592, che riconosce

il diritto delle popolazioni ladine della provincia di Trento ad

usare la propria lingua, oltre a prevedere altre misure relative alle

scuole ed agli uffici pubblici situati nella valle di Fassa. Per

quanto riguarda il secondo versante, quello che qui più da vicino

interessa, va rilevato come, fin dalla VII legislatura, sia stata

presentata una proposta di legge (di natura costituzionale) tendente

a modificare lo Statuto al fine di garantire anche al segmento della

comunità ladino-dolomitica residente nella provincia di Trento una

rappresentanza in seno al Consiglio provinciale. Tale proposta non è

giunta ad approvazione, né lo sono state le analoghe proposte

ripresentate ad ogni legislatura (da ultimo, il disegno di legge

costituzionale n. 539 presentato al Senato della Repubblica il 5

agosto 1992).

6. - La legge regionale in questa sede impugnata, "al fine di

consentire la rappresentanza delle popolazioni ladine della provincia

di Trento", dispone che i candidati i quali abbiano reso la

dichiarazione di appartenenza al gruppo linguistico ladino sono

inseriti in una graduatoria formata sulla base della rispettiva cifra

individuale, ottenuta nelle sezioni elettorali dei comuni del

Comprensorio della Valle di Fassa, stabilendosi che, nel caso in cui

nessuno di detti candidati risulti eletto, il più votato tra essi

"prende il posto del candidato che, sulla base della graduatoria

delle cifre individuali, dovrebbe essere l'ultimo degli eletti".

Questo sistema normativo è stato fatto oggetto del presente ricorso

dal Presidente del Consiglio dei ministri per incostituzionalità

sotto i due profili sopra individuati, che sono sinteticamente

enunciabili nel senso che i limiti di tutela delle minoranze

linguistiche nella provincia di Trento - risultanti dalle citate

norme statutarie - non potevano essere superati con una ordinaria

legge regionale.

7. - Il ricorso, nonostante qualche imprecisione, risulta fondato.

Va premesso in generale che la Regione Trentino-Alto Adige ha

poteri legislativi in materia di elezioni regionali e provinciali

(art. 25 dello Statuto), ovviamente nel rispetto dei limiti statutari

e costituzionali. Inoltre l'art. 6 della Costituzione è stato

interpretato dalla più recente giurisprudenza di questa Corte

(sentenze n. 242 del 1989 e 289 del 1987) nel senso di individuare in

esso un interesse (la tutela delle minoranze etnico-linguistiche) da

perseguire ad opera di una potestà legislativa concorrente, dello

Stato e delle regioni. Nell'ottica di tale disposizione

costituzionale è stato pure affermato da questa Corte che la tutela

di dette minoranze può richiedere la predisposizione di un

trattamento specificamente differenziato (sentenza n. 86 del 1975),

in forza del principio di "eguaglianza sostanziale" e della connessa

esigenza di forme di tutela positiva.

È stato, in proposito, riconosciuto di recente (sentenza n. 438

del 1993) che alle minoranze (nella specie, di lingua tedesca e

ladina) è costituzionalmente garantito anche il diritto di esprimere

in condizioni di effettiva parità la propria rappresentanza

politica. E, come si è sopra accennato, le popolazioni ladine, di

antichissima tradizione e portatrici di preziosi valori culturali,

meritano indubbiamente ampio riconoscimento. Va infine rilevata la

tendenza, di cui è espressione la recente legge costituzionale 23

novembre 1993, n. 2, ad estendere l'ambito di tutela delle minoranze

linguistiche anche oltre i gruppi minoritari fino ad oggi

considerati. Ma è altrettanto evidente che tale tutela non può

superare certi limiti, dovuti ad una serie di diverse considerazioni

(anche di proporzionalità numerica) e soprattutto al necessario

contemperamento di questa esigenza con altri valori parimenti

meritevoli di tutela.

8. - Nel quadro del predetto bilanciamento di valori

costituzionalmente rilevanti si colloca il combinato disposto degli

artt. 62 e 102 dello Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige.

In particolare, solo a questo livello di normazione, è stato

ritenuto, non sul piano astratto dei principi ma comparando

concretamente le diverse circostanze, che il valore della

rappresentanza del gruppo linguistico ladino nel Consiglio

provinciale di Bolzano (e quindi anche in quello regionale) dovesse

essere garantito - in ipotesi - a scapito di candidati che avessero

ottenuto un maggior numero di voti, e quindi derogando ad altri

valori costituzionali, quali l'eguaglianza del voto (artt. 3 e 48

della Costituzione e art. 25 dello Statuto). Quest'ultimo principio

fondamentale si traduce - com'è noto - nel riconoscimento della pari

efficacia di ciascun voto nella formazione degli organi elettivi

(sentenze nn. 60 del 1963 e 43 del 1961 di questa Corte). Ora, se il

menzionato art. 62, con la sua forza di fonte costituzionale, ha

potuto introdurre nell'ordinamento la tutela di un particolare valore

(della obbligatoria rappresentanza della minoranza linguistica ladina

nel Consiglio provinciale di Bolzano) con eccezionale prevalenza sul

predetto principio generale, non appare consentito che la stessa

operazione di bilanciamento possa essere compiuta anche da parte del

legislatore regionale con l'introduzione di una ulteriore deroga.

Né può sostenersi che una siffatta legge regionale, nell'estendere

la stessa norma di prevalenza della tutela delle minoranze ad altri

frammenti di gruppi linguistici, sia legittima in forza della vis

expansiva di un principio, già riconosciuto per un caso simile,

ancorché questo sviluppo non goda di pari copertura costituzionale.

Ed invero la possibilità di deroga a norme costituzionali non può

realizzarsi se non mediante norme della stessa natura.

Inoltre, dal momento che queste norme - sia che si ritengano

modificative delle norme statutarie, sia che si qualifichino

meramente additive - non perdono in ogni caso la loro natura

derogatoria dei menzionati valori costituzionali generali, ne deriva

che, anche in forza del noto criterio di stretta interpretazione

delle norme eccezionali, non si possa legittimamente sviluppare il

contenuto di una disposizione (derogatoria) di natura costituzionale

mediante altre norme di diversa forza.