Sentenza n. 233/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 14 dicembre 1991, depositato in Cancelleria il 20

dicembre 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro della Sanità del 24 giugno 1991, n. 322,

recante "Regolamento dei servizi dell'Istituto Superiore per la

prevenzione e la Sicurezza del lavoro" ed iscritto al n. 50 del

registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 13 dicembre 1991, regolarmente

notificato e depositato, la Provincia autonoma di Bolzano ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione al decreto del Ministro della Sanità 24 giugno 1991, n.

322, recante "Regolamento dei servizi dell'Istituto superiore per la

prevenzione e la sicurezza del lavoro" (ISPESL), istituito con d.P.R.

31 luglio 1980, n. 619.

Le censure si possono classificare in due gruppi. Quelle del primo

gruppo riguardano gli artt. da 1 a 5 del decreto impugnato, i quali,

nell'articolare la conformazione e le competenze dei dipartimenti

centrali dell'Istituto, lederebbero le attribuzioni provinciali relative a urbanistica, tutela del paesaggio, tutela ambientale,

acquedotti e lavori pubblici, addestramento e formazione

professionale, incremento delle attività industriali, igiene e

sanità.

Rileva in proposito la ricorrente che spetta alla Provincia

l'esercizio delle funzioni amministrative in materia: a) di igiene e

sanità, comprese l'igiene e la medicina del lavoro, nonché la

prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali

(art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), restando riservate allo

Stato le sole competenze relative alla omologazione di macchine,

impianti e mezzi personali di protezione; b) di igiene e sicurezza

del lavoro nelle cave e torbiere (art. 9 del d.P.R. 31 luglio 1978,

n. 1017); c) di igiene del suolo, di inquinamento atmosferico e di

controllo sulle discariche e sugli impianti industriali (artt. 101 e

104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, richiamati dal d.P.R. 19

novembre 1987, n. 526). Perciò il decreto ministeriale impugnato,

oltre che lesivo delle rivendicate attribuzioni, si porrebbe anche in

violazione dell'art. 3 del d.P.R. n. 619 del 1980, non potendo una

fonte regolamentare limitare l'esercizio delle competenze

provinciali.

Non si potrebbe obiettare che le funzioni affidate ai dipartimenti

dagli artt. da 2 a 5 del decreto si giustificano in funzione

dell'interesse nazionale a una disciplina uniforme della materia

sull'intero territorio nazionale, non potendo un semplice decreto

ministeriale "individuare e definire ciò che rientra nell'interesse

nazionale". Le censure del secondo gruppo investono l'art. 1, comma

15, 16, 17, gli artt. da 11 a 22, l'art. 26, nonché la tabella C del

decreto impugnato, in quanto, nel disciplinare l'impianto

organizzativo dell'ISPESL e l'articolazione interna e periferica in

dipartimenti, e nel fissare norme concernenti il personale addetto,

non hanno in alcun modo salvaguardato le disposizioni statutarie

concernenti la proporzione etnica e il bilinguismo negli uffici

statali operanti nella Provincia di Bolzano. Tutte le censure sono

state ribadite dalla ricorrente in una memoria depositata

nell'imminenza dell'udienza di discussione, dove - in replica

all'Avvocatura dello Stato - si mette in dubbio la possibilità di

una persuasiv a interpretazione adeguatrice del decreto ai principi e

alle norme che si assumono violati. Si eccepisce inoltre che la

mancata integrale attuazione dell'ordinamento dei servizi, demandata

dall'art. 20 del decreto presidenziale al Ministro della sanità, è

proprio ciò che determina la violazione da parte dello Stato della

disciplina statutaria e di attuazione in tema di proporzionale etnica

e sul bilinguismo nel pubblico impiego, e quindi delle attribuzioni

provinciali. Grazie a questa omissione il dipartimento di Bolzano

dell'ISPESL è entrato in funzione senza che al suo personale siano

applicate le regole della proporzionale etnica e del bilinguismo

secondo la complessa disciplina del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, con conseguente

declaratoria della competenza statale.

L'Avvocatura osserva che dagli artt. 2, 3 e 4 del decreto

impugnato si desume espressamente che le competenze dei dipartimenti

centrali ISPESL si sostanziano, coerentemente con la natura di organo

tecnico-scientifico dell'istituto, in attività di ricerca,

sperimentazione, consulenza, proposta normativa e controlli di

laboratorio. Nell'art. 3 il riferimento letterale ai "controlli" deve

ritenersi frutto della materiale omissione delle parole "di

laboratorio", come facilmente si arguisce dal contesto. Il rilievo

del carattere esclusivamente scientifico delle funzioni dell'ISPESL

specificate dal decreto basta da solo a dimostrare l'inconsistenza

della denunciata invasione delle attribuzioni della Provincia

autonoma, che sono attribuzioni di amministrazione attiva (oltre che

di produzione normativa) nelle varie materie minutamente elencate nel

ricorso come oggetto di competenze proprie della ricorrente.

Non è in alcun modo ipotizzabile che attraverso una attività di

pura ricerca o anche di sperimentazione (alla prima connessa e

strumentale) l'organo di consulenza statale possa sovrapporsi o

sostituirsi agli organi provinciali di amministrazione nella cura

concreta, in ambito locale, degli interessi demandati della provincia

e degli enti locali. Pertanto l'Avvocatura ritiene infondata anche la

censura di violazione dell'art. 3 del d.P.R. 619 del 1980. La stessa

collocazione dell'ISPESL nell'ambito del Servizio sanitario è

sufficiente per conferire rilievo nazionale ai compiti scientifici

demandati all'Istituto.

Quanto al secondo ordine di censure mosse dalla Provincia

ricorrente, l'Avvocatura obietta che manca qualsiasi nesso tra i

richiamati principi statutari e le disposizioni del decreto che

stabiliscono l'ordinamento territoriale e le strutture organizzative

dell'Istituto. D'altra parte, la ricorrente trascura che il decreto

impugnato si limita a stabilire l'ordinamento dei servizi, mentre

nell'art. 1, comma 15, riserva espressamente a successivi

provvedimenti la definizione dei profili professionali e la

ripartizione delle dotazioni organiche fra i dipartimenti centrali e

periferici. Sotto questo aspetto, tenuto conto anche di quanto

previsto dall'art. 23 del decreto istitutivo, le doglianze della

Provincia autonoma sarebbero, prima che infondate, inammissibili,

siccome non sorrette da attuale e concreto interesse. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato relativamente al decreto del

Ministro della sanità 24 giugno 1991, n. 322, recante "Regolamento

dei servizi dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza

del lavoro".

La doglianza concerne in particolare:

a) gli artt. 1, comma 1° e 2°, 2, 3, 4 e 5 del decreto

ministeriale, in quanto violerebbero le attribuzioni provinciali in

materia di urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio,

alpicultura e tutela dell'ambiente, viabilità, acquedotti e lavori

pubblici di interesse provinciale, addestramento e formazione

professionale, incremento della produzione industriale, igiene e

sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera, previste

dagli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il Trentino - Alto

Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché le funzioni trasferite

alle regioni e alle province autonome o attribuite ai comuni ai sensi

degli artt. 101 e 104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e degli

artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526;

b) gli artt. 1, comma 15°, 16° e 17°, da 11 a 20 e 26 del

decreto, in quanto violerebbero le norme dello statuto regionale

(artt. 89, 100 e 107) e le relative disposizioni di attuazione

(d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752) in materia di proporzionale etnica e

di bilinguismo negli uffici statali situati nella provincia di

Bolzano, nonché l'art. 20 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619,

istitutivo dell'ISPESL, in quanto non provvedono alla ripartizione

delle dotazioni organiche.

2. - Il ricorso non è fondato.

L'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro

(ISPESL) è un organo tecnico- scientifico del Servizio sanitario

nazionale, operante alle dipendenze del Ministro della sanità. È

organizzato in dipartimenti tra loro coordinati (art. 14 del d.P.R.

n. 619 del 1980), che il decreto ministeriale in esame, emanato ai

sensi dell'art. 20 del citato decreto presidenziale, distingue in

centrali e periferici. I dipartimenti centrali sono specificati

dall'art. 1: igiene del lavoro, medicina del lavoro, tecnologie di

sicurezza, insediamenti produttivi e impatto ambientale,

omologazione, documentazione e informazione. I dipartimenti

periferici sono individuati dagli artt. 10 e 11, e le rispettive

circoscrizioni territoriali (fra cui Bolzano - Trento, con sede in

Bolzano) sono riportate nell'allegata tabella C.

Coerentemente con la natura di organo tecnico- scientifico,

definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 619 del 1980, devono essere

interpretate le funzioni dell'ISPESL precisate negli artt. da 1 a 5

del decreto ministeriale, censurati dalla ricorrente. Esse si

concretano in compiti di studio, ricerca, sperimentazione, proposte

di innovazioni normative, i quali non possono minimamente interferire

nelle funzioni legislative e amministrative della Provincia autonoma

relative alle materie di sua competenza secondo lo statuto speciale

del Trentino - Alto Adige, o nelle funzioni ad essa trasferite o delegate ai comuni a norma del d.P.R. n. 526 del 1987, in relazione agli

artt. 101 e 104 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Questa interpretazione vale anche per l'art. 3, comma 1, del

decreto, dove il termine "controlli" non allude a funzioni

amministrative di controllo, bensì evidentemente, come osserva

l'Avvocatura dello Stato, ai "controlli di laboratorio" di cui

parlano, in perfetto parallelismo, ma con maggiore precisione, gli

artt. 2, comma 1, e 4, comma 1.

I compiti di consulenza attribuiti ai dipartimenti di igiene del

lavoro, di medicina del lavoro e per le tecnologie di sicurezza,

nonché i compiti di consulenza e assistenza tecnica assegnati al

dipartimento insediamenti produttivi e impatto ambientale sono

strettamente coordinati con l'attività del dipartimento di

omologazione (art. 6), e quindi si integrano nelle funzioni di

omologazione di macchine, impianti e mezzi personali di protezione

riservate allo Stato dall'art. 3, n. 10, del d.P.R. 28 marzo 1975, n.

474. Fuori da questo ambito (determinato dagli artt. 6, lett. n,

della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 2, primo comma, del d.l. 30

giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto 1982, n. 597),

l'ISPESL non ha poteri amministrativi (cfr. sent. n. 74 del 1987),

nemmeno nella forma dell'iniziativa consultiva, come si argomenta

esplicitamente dall'art. 23, terzo comma, della legge n. 833 del

1978, secondo cui "l'Istituto collabora con le regioni su richiesta

di queste". Se la Provincia di Bolzano non vuole informazioni o

consulenze dall'ISPESL nella gestione delle materie di sua

competenza, non deve fare altro che non chiederle.

Priva di consistenza è, infine, la pretesa violazione delle

funzioni amministrative trasferite alle regioni (e dunque anche alle

province autonome) e agli enti locali in materia di igiene del suolo

e di inquinamento atmosferico. Esse rimangono ben distinte dalle

competenze statali, tenute ferme dall'art. 3, n. 4, del d.P.R. n. 474

del 1975, relative alla "ricerca e sperimentazione scientifica di

rilevanza nazionale svolte da appositi istituti - fra cui appunto

l'ISPESL - in ordine all'origine, all'evoluzione e alla prevenzione

delle malattie".

3. - Il secondo ordine di censure imputa al decreto ministeriale

di non avere tenuto in alcun conto le norme concernenti la

ripartizione proporzionale dei posti in organico negli uffici

pubblici tra i gruppi linguistici e la parificazione delle lingue

italiana e tedesca. Più precisamente si lamenta: a) che le norme del

decreto sopra indicate al punto 1, sub b), non hanno "in alcun modo

richiamato e tutelato le esigenze di garanzia delle minoranze

linguistiche'; b) che il decreto ha definito soltanto l'organico

delle qualifiche funzionali del personale dell'ISPESL (tabella A),

rinviando a successivi provvedimenti l'adempimento del compito, pure

assegnato dall'art. 20 del d.P.R. n. 619 del 1980, di definire i

profili professionali delle varie qualifiche funzionali e la

ripartizione delle dotazioni organiche, consentendo in tal modo che

nel frattempo il dipartimento per la circoscrizione Bolzano - Trento

fosse costituito e divenisse operante "senza che al suo personale

siano applicate le regole del bilinguismo, e comunque senza applicare

ad esso l'istituto della proporzionale etnica".

Anche queste censure sono prive di fondamento. Nelle disposizioni

denunciate non si riesce a scorgere alcun aspetto invasivo delle

attribuzioni della Provincia di Bolzano nelle materie in discorso:

non, per esempio, nell'art. 1, comma 16, che attribuisce al direttore

dell'Istituto la competenza per l'assegnazione del personale ai

singoli dipartimenti, lasciando impregiudicato l'obbligo di rispetto

delle dette regole per il dipartimento di Bolzano; non negli artt. 10

e 11 e nella tabella C, che si limitano a classificare i dipartimenti

periferici in due categorie e a indicare le rispettive sedi (con

l'indirizzo) e circoscrizioni; non nell'art. 18, concernente

responsabilità e compiti dei direttori dei dipartimenti, nonché le

modalità di conferimento degli incarichi di dirigenza, o negli artt.

19 e 20, che organizzano la segreteria tecnico- scientifica e le

segreterie del vice-presidente e del direttore, cioè uffici

dell'organizzazione centrale dell'Istituto.

Né si comprende come si possa affermare che il decreto viola le

competenze della Provincia autonoma per il solo fatto di non

richiamare i principi statutari sulla proporzionale etnica e sul

bilinguismo e le relative disposizioni di attuazione. La stessa

ricorrente ricorda la costante giurisprudenza di questa Corte nel

senso che tali principi e disposizioni "trovano applicazione

indipendentemente dal fatto che siano richiamati dalle singole leggi

ordinarie che regolano una certa materia" (cfr., da ultimo, sent. n.

3 del 1991, e qui indicazione delle sentenze precedenti). A maggior

ragione deve considerarsi irrilevante il mancato richiamo in un

decreto ministeriale, avente natura meramente regolamentare.

Quanto all'art. 1, comma 15, va osservato, anzitutto, che il

rinvio a un successivo decreto della ripartizione delle dotazioni

organiche tra i vari dipartimenti non comporta di per sé alcuna

lesione delle attribuzioni della Provincia di Bolzano. In secondo

luogo, se è vero - come asserisce la ricorrente nella memoria di

replica all'Avvocatura dello Stato, senza però fornire particolari

in proposito - che a causa del rinvio il dipartimento di Bolzano è

stato costituito ed è entrato in funzione senza l'osservanza delle

norme in materia di proporzionale etnica e di bilinguismo, tale

violazione non determina un vizio di legittimità del decreto

ministeriale, bensì un vizio dei provvedimenti successivi afferenti

alla costituzione del dipartimento periferico in discorso e alla

nomina del personale, contro i quali la Provincia autonoma può

esperire i rimedi delle impugnazioni previste dall'ordinamento.