Sentenza n. 233/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Puglia 29 luglio 1978, riapprovata il 14 febbraio 1979, avente per

oggetto: "Interpretazione autentica dell'art. 3, ultimo comma, della

legge regionale 28 maggio 1975, n. 45", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 6 marzo 1979,

depositato in cancelleria il 16 marzo successivo ed iscritto al n. 7

del registro ricorsi 1979;

Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,

e l'Avv. Vincenzo Del Pozzo per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 marzo 1979 e depositato il 16

marzo 1979, il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha promosso questione di

costituzionalità, per violazione dell'art. 97 Cost., avverso la

legge della Regione Puglia, intitolata "Interpretazione autentica

dell'art. 3, ultimo comma, della legge regionale 28 maggio 1975, n.

45", approvata il 29 luglio 1978 e riapprovata, a maggioranza

assoluta, il 14 febbraio 1979.

Oggetto di interpretazione da parte della legge impugnata è una

statuizione (art. 3, u.c. l. r. n. 45 del 1975), la quale prescrive

che al personale di segreteria dei gruppi consiliari "si applicano

(...) le disposizioni previste dall'art. 89 della legge regionale n.

18 del 25 marzo 1974". Poiché queste ultime prevedevano per il

personale di primo impianto, inserito nei ruoli regionali all'epoca

dell'entrata in vigore della legge, il beneficio della riduzione da

due anni ad uno del periodo di tempo necessario per passare dalla

classe iniziale di stipendio alla prima e, nello stesso tempo,

stabilivano varie forme di decorrenza del beneficio medesimo a

seconda del ruolo pubblico di provenienza del personale interessato

(trasferito o comandato), il senso dell'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del

1975, era quello di estendere ai dipendenti dei gruppi consiliari il

beneficio dell'anzidetta progressione economica accelerata, ma non le

contestuali regole di decorrenza. Queste ultime, infatti, non

potevano trovare applicazione riguardo al personale di segreteria dei

gruppi consiliari, che, assunto con contratti di diritto privato,

soltanto grazie alla stessa legge n. 45 del 1975, (art. 3, comma

primo) veniva inquadrato "a domanda" nel ruolo unico regionale. Tale

personale, in altri termini, essendo anteriormente legato alla

Regione da un rapporto privato, non poteva beneficiare di una

decorrenza retrospettiva della progressione economica accelerata, per

il semplice fatto che non era collocato per il periodo precedente in

alcun ruolo pubblico.

In tale situazione normativa è intervenuta la legge impugnata,

che, autoqualificandosi come legge di interpretazione autentica

dell'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del 1975 - vale a dire delle

disposizioni che estendono l'applicabilità del ricordato art. 89, l.

r. n. 18 del 1974, ai dipendenti dei gruppi consiliari - ha

disciplinato la decorrenza del beneficio della progressione economica

accelerata per detto personale, originariamente assunto dalla Regione

con contratti di diritto privato. Nel far ciò essa ha disposto che

l'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del 1975, va inteso come una norma che

stabilisce una data di decorrenza del predetto beneficio coincidente

con quella "di effettivo inizio del servizio stesso". E ciò

significa in pratica che, a norma della legge impugnata, tale data va

fatta risalire al momento della presa di servizio conseguente

all'assunzione con i ricordati contratti di diritto privato, in

apparente analogia con quanto è prescritto nel citato art. 89, l. r.

n. 18 del 1974, per il personale originariamente affluito alla

Regione da altri ruoli pubblici e collocato inizialmente in posizione

di comando presso la Regione stessa.

2. - Nel promuovere ricorso contro tale legge, il Governo, dopo

aver ricordato che i dipendenti dei gruppi consiliari hanno già

goduto nella Regione Puglia di particolarissime facilitazioni (quali

la sistemazione in ruolo senza concorso o la concessione del

beneficio della progressione economica accelerata previsto per il

personale di primo impianto), sostiene che non si può trovare alcuna

giustificazione razionale nell'ulteriore privilegio che la legge

impugnata pretende di accordare loro. Innanzitutto perché contrasta

con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione e

della disciplina del pubblico impiego (art. 97 Cost.) una

disposizione che valuta integralmente il servizio prestato prima

dell'inquadramento nei ruoli regionali, quando tale servizio,

anziché inerire a un rapporto di pubblico impiego, è prestato, come

nel caso in questione, al di fuori di ogni rapporto organico con

l'amministrazione pubblica, per la semplice forza di un contratto di

diritto privato. In secondo luogo, perché la stessa disposizione,

sommando il beneficio ivi previsto con quello della riduzione a un

anno del tempo necessario per il conseguimento della prima classe di

stipendio, finisce per conferire al periodo di servizio prestato

nell'ambito dell'anzidetto rapporto di diritto privato una

valutazione maggiore e, comunque, sproporzionata rispetto al servizio

prestato dal restante personale regionale dopo la regolare assunzione

e immissione in ruolo. Ciò che comporta la violazione del principio

d'imparzialità della pubblica amministrazione, proclamato dall'art.

97 della Costituzione.

3. - Costituitasi in giudizio per eccepire l'infondatezza del

ricorso, la Regione Puglia ricorda che la stessa legge interpretata,

cioè la legge regionale n. 45 del 1975, dispone nel penultimo comma

dell'art. 3 che, ai fini del trattamento economico dei dipendenti dei

gruppi consiliari, va riconosciuto il servizio "comunque prestato

anteriormente all'inquadramento presso le Segreterie dei Gruppi" e

che il Governo non ha impugnato siffatta disposizione.

A giudizio della resistente, con la legge impugnata si è

semplicemente inteso rimuovere dubbi e incertezze manifestatisi in

sede di applicazione e, quindi, evitare un inutile contenzioso, dando

alla legge regionale n. 45 del 1975 l'unica interpretazione che non

appare, agli occhi della resistente, irrazionale, sperequativa e, in

definitiva, iniquamente punitiva nei confronti di un gruppo di

dipendenti regionali.

In ogni caso, aggiunge la Regione, la legge censurata è, a suo

avviso, inoppugnabile da parte del Governo, in quanto atto di

interpretazione autentica di una precedente legge regionale che non

era stata oggetto di impugnazione ad opera del Governo medesimo.

4. - Nella pubblica udienza le parti hanno insistito nelle loro

posizioni. Considerato in diritto

1. - Al giudizio di questa Corte è sottoposta una duplice

questione. Una, di merito, è prospettata dal ricorso del Presidente

del Consiglio dei Ministri e concerne l'asserito contrasto con i

principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica

amministrazione (art. 97 Cost.) da parte della legge della Regione

Puglia oggetto del ricorso stesso, la quale, in relazione

all'estensione ai dipendenti dei gruppi consiliari originariamente

assunti con contratti di diritto privato del beneficio della

riduzione alla metà del tempo necessario (due anni) per il passaggio

alla prima classe di stipendio, ne fissa "in via interpretativa" la

decorrenza al momento dell'iniziale presa di servizio degli stessi

dipendenti presso la Regione.

L'altra questione - che, essendo pregiudiziale, va esaminata per

prima - è invece posta dalla Regione resistente, la quale ha

eccepito l'inammissibilità del ricorso in base a una pretesa

inoppugnabilità, da parte del Governo, di una legge regionale di

interpretazione autentica avente ad oggetto una precedente legge che

non è stata oggetto di impugnazione da parte del Governo medesimo.

2. - L'eccezione di inammissibilità formulata dalla resistente è

priva di qualsiasi fondamento, sia perché la premessa sulla quale

poggia - vale a dire la supposizione che si tratti di una legge

interpretativa - è errata in via di fatto, sia perché, anche se

quella premessa fosse esatta, non sussisterebbe alcun serio motivo

per sottrarre le leggi regionali di natura interpretativa al

procedimento di controllo e all'eventuale impugnazione di cui

all'art. 127 della Costituzione.

Sotto il primo profilo va precisato che, sebbene la legge

impugnata si autoqualifichi e sia formulata come una legge

interpretativa, ciò non esime questa Corte dal verificare, ai fini

del giudizio di legittimità costituzionale, se la qualificazione e

la formulazione siano realmente rispondenti al contenuto dispositivo

della legge medesima.

Sottoposta a tale verifica, la legge impugnata non rivela i

caratteri propri di una legge interpretativa. Siffatta qualificazione

giuridica spetta, infatti, a quelle leggi o a quelle disposizioni

che, riferendosi e saldandosi con altre disposizioni (quelle

interpretate), intervengono esclusivamente sul significato normativo

di queste ultime (senza, perciò, intaccarne o integrarne il dato

testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato

oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei sensi ritenuti

possibili, al fine, in ogni caso, di imporre all'interprete un

determinato significato normativo della disposizione interpretata.

Ma, come risulta dalla descrizione formulata in narrativa (punto 1),

la legge impugnata - anziché desumere, enucleare o escludere un

qualche significato già insito nella disposizione "interpretata" -

interviene sul testo legislativo, aggiungendo una diversa

disposizione.

Più in particolare, con tale integrazione testuale, il

legislatore regionale estende la decorrenza della progressione

economica accelerata, già prevista per il personale di ruolo che

all'epoca era in posizione di comando presso la regione (art. 89, c.

4°, l. r. n. 18 del 1974, richiamato dall'art. 3, u.c., l. r. n. 45

del 1975), a favore dei dipendenti dei gruppi consiliari allora

legati alla Regione medesima da un rapporto di diritto privato,

ottenendo così il risultato pratico, per questi ultimi, di

retrodatare l'inizio del trattamento economico previsto per il

personale di ruolo al momento della loro presa di servizio

conseguente al contratto di diritto privato con cui erano stati

originariamente assunti dai gruppi consiliari della Regione. In altre

parole, riferendosi a soggetti sicuramente diversi da quelli

contemplati nella disposizione che si asserisce "interpretata", la

legge impugnata, sotto la veste surrettizia di una norma

d'interpretazione autentica, modifica in realtà la precedente

disposizione, estendendo ad altri soggetti i benefici ivi previsti.

Del resto, occorre aggiungere che, anche se la legge impugnata

fosse propriamente una legge interpretativa, essa risulterebbe in

ogni caso soggetta al procedimento di controllo e all'eventuale

impugnazione, di cui all'art. 127 della Costituzione. Tali procedure,

infatti, si applicano a qualsiasi legge regionale, qualunque sia il

contenuto dispositivo che le caratterizza per il solo fatto di essere

state deliberate in base al procedimento costituzionalmente previsto

per la formazione delle leggi regionali. E ciò è disposto, senza

eccezione alcuna, dall'art. 127 Cost., sull'evidente presupposto che

anche le disposizioni interpretative introducono nell'ordinamento

elementi di innovazione normativa, che rendono tutt'altro che inutile

o ripetitivo l'espletamento del procedimento di controllo e

dell'eventuale impugnazione ivi previsti.

3. - Nel merito la questione è fondata.

È palesemente contrastante con il principio del buon andamento

della pubblica amministrazione, proclamato dall'art. 97 Cost., una

legge regionale che, per i dipendenti delle segreterie dei gruppi

consiliari originariamente assunti con contratti di diritto privato e

poi inquadrati "a domanda" nei ruoli regionali, fa decorrere il

beneficio della riduzione alla metà del tempo necessario per il

passaggio alla prima classe di stipendio alla data della presa di

servizio conseguente alla loro assunzione con i predetti contratti di

diritto privato. È, infatti, del tutto irragionevole che una norma,

la quale permette al personale di ruolo della Regione di valutare

integralmente, ai fini del trattamento economico, il periodo di

servizio prestato anteriormente in una posizione di ruolo diversa da

quella ricoperta al momento dell'entrata in vigore della legge (nella

specie come personale "comandato"), sia estesa a chi era

precedentemente legato con l'amministrazione regionale da un rapporto

di diritto privato per il servizio prestato in tale veste.

Resta assorbito ogni altro profilo.