Sentenza n. 23/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 18 marzo 1966 recante "Interpretazione autentica dell'art. 28

della legge regionale 10 agosto 1965, n. 21, concernente trasformazione

dell'E.R.A.S. in E.S.A." promosso con ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana notificato il 26 marzo 1966, depositato

in cancelleria il 5 aprile successivo ed iscritto al n. 7 del Registro

ricorsi 1966.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1966 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Commissario dello Stato, e l'avv. Pietro Virga, per

la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Regione siciliana il 26

marzo 1966, il Commissario dello Stato impugnava la legge approvata

dall'Assemblea regionale il 18 marzo 1966, interpretativa dell'art. 28

della precedente legge regionale del 10 agosto 1965, n. 21, concernente

la trasformazione dell'E.R.A.S. nell'E.S.A. (Ente sviluppo agricolo).

Il Commissario deduceva tre motivi:

1) la legge impugnata avrebbe carattere innovativo di quella

precedente, perché non farebbe riferimento ai principi dell'impiego

statale, come previsto dall'art. 28 della precedente legge del 1965;

2) la legge, per stabilire il trattamento economico del personale,

si riporterebbe, nel suo contenuto, ad atti amministrativi (fra i quali

le deliberazioni dell'E.R.A.S.) non conosciuti, così da consentire il

controllo costituzionale anche ai fini del maggior onere finanziario a

carico della Regione;

3) la mancanza della previsione di tale onere importerebbe anche la

violazione dell'art. 81 della Costituzione.

L'Avvocatura dello Stato, regolarmente costituita in questa sede,

ha depositato una memoria in data 15 novembre 1966 ad illustrazione del

ricorso. Sostiene che la legge impugnata, e specialmente l'art. 2,

sarebbe innovativa e non già interpretativa dell'art. 28 della

precedente legge del 1965. Rileva, al riguardo, che, mentre in base a

questa disposizione, il trattamento giuridico ed economico del

personale impiegatizio e salariato dell'E.S.A. (eccetto che per il

direttore generale), avrebbe dovuto ispirarsi ai principi dell'impiego

statale, con salvezza, in via transitoria del trattamento goduto alla

data della trasformazione dell'ente nella legge impugnata, invece, si

farebbe riferimento, per determinare tale trattamento ad atti

amministrativi (e deliberazioni dell'E.R.A.S.) non conosciuti, e, per

di più, con una riserva di fatto a favore di ciascun dipendente per il

trattamento economico in concreto attribuitogli all'atto della

trasformazione dell'Ente.

In tutto ciò la difesa dello Stato riscontra motivo di

incostituzionalità, in quanto le Regioni, neppure nell'esercizio della

competenza legislativa, così detta esclusiva, potrebbero emanare norme

con efficacia retroattiva, violando il principio fondamentale

dell'ordinamento (art. 11 delle preleggi) secondo il quale la legge ha

effetti per l'avvenire.

Secondo l'Avvocatura sussisterebbe anche la violazione dell'art. 81

della Costituzione, perché mancherebbe ogni previsione per la

copertura delle nuove e maggiori spese, a carico del bilancio

regionale. A nulla rilevando che si tratterebbe di spese a carico di un

ente diverso dalla Regione, perché sarebbe la Regione ad assumere

quasi interamente le spese stesse, come risulterebbe dagli artt. 33 e

34 della legge 10 agosto 1965, n. 21. Conclude quindi perché, in

accoglimento del ricorso, si dichiari l'illegittimità della legge

impugnata.

Resiste al ricorso la Regione, rappresentata dall'avv. Pietro

Virga che ha depositato le deduzioni il 23 aprile 1966.

Quanto al primo motivo ne eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità, perché non sarebbe dedotta alcuna violazione di

disposizioni della Costituzione o dello Statuto, bensì, in sostanza,

un contrasto con una precedente legge, emanata dalla stessa Regione

nella sua competenza legislativa primaria. Si conferma trattarsi di

legge interpretativa e si aggiunge che comunque, se anche si trattasse

di una legge innovativa e non interpretativa, ciò non importerebbe

alcun vizio di incostituzionalità.

Nel merito il motivo sarebbe infondato, perché l'art. 28 della

citata legge regionale del 1965, avrebbe fatto riferimento, ai principi

dell'impiego statale soltanto per la posizione giuridica del personale

del nuovo Ente, mentre il trattamento economico si riferirebbe a quello

già fatto dall'E.R.A.S., e questo, a sua volta, sarebbe conforme ai

criteri seguiti dalla Regione (e non contestati) per il trattamento

economico per i suoi dipendenti. Sarebbe pertanto logico in conseguenza

che a questo ultimo trattamento si sia ispirata anche la legge del 1965

e quella interpretativa del 1966. Le quali, d'altra parte, non

conterrebbero altro che le direttive a cui, per il trattamento stesso,

dovrebbe uniformarsi l'amministrazione dell'Ente nella cui competenza

rientrerebbe ogni provvedimento da emanare al riguardo.

Anche il secondo motivo sarebbe inammissibile o comunque infondato.

Inammissibile, perché nessuna censura di incostituzionalità

potrebbe riscontrarsi nell'avere la legge richiamato e fatti propri

atti amministrativi regolarmente approvati.

Sarebbe d'altra parte infondato, perché, con la legge impugnata,

non si sarebbero richiamati atti amministrativi sconosciuti, bensì il

regolamento organico dell'E.R.A.S. e si sarebbero dettati, precisandoli

in relazione all'art. 28 della legge regionale del 1965, i principi

ispiratori ed i limiti per il nuovo trattamento economico del

personale, che è riservato all'Ente, mentre la legge regionale si

sarebbe limitata ad indicare i principi stessi.

Nessuna violazione, d'altra parte, si riscontrerebbe in riferimento

all'art. 81 della Costituzione, perché la legge, dato il suo carattere

interpretativo, nessun aggravio porterebbe al bilancio regionale, oltre

la spesa già preveduta dalla precedente legge del 1965; essendo da

considerare, d'altra parte, che si è in presenza di un bilancio

autonomo come quello dell'Ente, sebbene vi contribuisca anche la

Regione; ed essendo da tenere presente altresì la funzione stessa

attribuita alla nuova legge, che escluderebbe di per sé un aumento di

spesa. Conclude in conseguenza perché si dichiari inammissibile o

comunque infondato il ricorso.

La difesa della Regione ha depositato, il 21 novembre 1966, anche

una memoria illustrativa delle tesi enunciate nelle deduzioni,

confermando le conclusioni adottate. Insiste nell'assunto che la legge

impugnata avrebbe soltanto le finalità di precisare quale dovrebbe

essere il trattamento economico preveduto nel primo comma della legge

del 1965.

Per quanto attiene alla dedotta violazione dell'art. 81 della

Costituzione, conferma il concetto che, nella specie, date le accennate

finalità della nuova legge, non sussisterebbe una maggiore spesa

gravante sul bilancio della Regione, poiché gli oneri finanziari

riguardanti il personale dell'E.S.A. graverebbero invece sul bilancio

dell'Ente, distinto da quello della Regione. La legge impugnata, per

questa parte, non ha fatto che confermare e specificare l'onere cui si

riferisce l'art. 28 della citata legge del 1965: situazione che si

verificherebbe anche se si ammettesse, in ipotesi, il carattere

innovativo della legge impugnata. Considerato in diritto :

1. - È opportuno premettere che la censura mossa dal Commissario

dello Stato con il primo motivo del ricorso, non riguarda la questione,

sollevata dall'Avvocatura, se alla Regione sia consentito o meno

emanare, anche nella sua competenza legislativa primaria, leggi con

efficacia retroattiva.

La censura invece si limita a dedurre che la legge impugnata,

approvata dall'Assemblea regionale il 18 marzo 1966, anziché

interpretativa (come indicata nell'intestazione), sarebbe innovativa

rispetto all'art. 28 della precedente legge regionale n. 21 del 10

agosto 1965 (concernente la trasformazione dell'E.R.A.S. nell'E.S.A.).

Ciò perché, per il trattamento del personale, non farebbe riferimento

ai principi del rapporto di impiego dello Stato, come sarebbe

prescritto dal detto art. 28.

La censura peraltro non ha fondamento, in quanto, anche se la legge

impugnata avesse il carattere sostenuto dal Commissario ricorrente, non

ne risulterebbe violata alcuna norma o principio costituzionale.

Dati quindi i termini nei quali è stato formulato il motivo del

ricorso, non può ritenersi richiamato a proposito l'art. 11 delle

preleggi; a parte il rilievo che il principio della non retroattività

della legge è stato, com'è noto, costituzionalizzato soltanto

riguardo alla materia penale (art. 25 della Costituzione).

2. - È pure infondato il secondo motivo. Lo è se la censura si

considera per se stessa, perché non è dato riscontrare alcuna

illegittimità costituzionale nel fatto che una legge faccia

riferimento anche ad atti o documenti di carattere amministrativo.

Ciò potrà se mai rendere meno agevole l'interpretazione della

legge stessa, ma non pone in essere questione di costituzionalità.

La censura, d'altra parte, appare altresì infondata, se la si

collega col terzo motivo (che riguarda la violazione dell'art. 81 della

Costituzione), in quanto cioè l'accennata formulazione, secondo

l'assunto del ricorrente, non consentirebbe di accertare la rilevanza

del maggior onere finanziario, che verrà eventualmente ad assumere

direttamente l'Ente e indirettamente la Regione, per i contributi che

deve erogare al riguardo.

Tale censura infatti resta superata dal considerare che, nella

legge impugnata, non si riscontra la violazione del citato art. 81. Non

si contesta, infatti, che l'E.S.A. (già E.R.A.S.) costituisca un ente

pubblico, con amministrazione e bilancio distinti da quelli della

Regione. La quale, come risulta dall'art. 33 della legge regionale n.

21 del 1965, non assume direttamente l'onere finanziario relativo

all'attuazione dei compiti affidati all'Ente, ma vi contribuisce con

erogazioni a carico del proprio bilancio, nei limiti e nei modi

indicati dal predetto art. 33, e che qui non vengono in discussione.

Ciò posto, se nella legge impugnata, come si assume nel terzo

motivo del ricorso, non è preveduta alcuna copertura per la maggiore

spesa eventualmente derivante dalle nuove disposizioni, ciò non

importa illegittimità costituzionale. La maggiore spesa, infatti, data

l'autonomia del bilancio del nuovo Ente, graverà sul bilancio del

medesimo; e soltanto se tale maggior onere renderà necessario un

maggior contributo finanziario da parte della Regione, questa, con

apposita legge, potrà provvedere all'aumento del contributo medesimo

ed alla necessaria copertura.