Sentenza n. 227/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Sardegna riapprovata il 6 dicembre 1989 avente per oggetto:

"Erogazione di anticipazioni del trattamento economico previdenziale

e assistenziale a favore degli operai agricoli forestali con rapporto

di lavoro a tempo indeterminato addetti all'attività di sistemazione

idraulico- forestale, gestita dall'Amministrazione regionale e

dall'Azienda foreste demaniali" promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 21 dicembre 1989,

depositato in cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 107 del

registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Sergio Pannunzio per la Regione;

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 21 dicembre 1989, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità

costituzionale nei confronti della legge regionale della Sardegna,

approvata il 26 aprile 1989 e riapprovata il 6 dicembre 1989, recante

"Erogazione di anticipazioni del trattamento economico previdenziale

ed assistenziale a favore degli operai agricoli e forestali con

rapporto di lavoro a tempo indeterminato addetti all'attività di

sistemazione idraulico-forestale, gestita dall'Amministrazione

regionale e dall'Azienda foreste demaniali", in relazione agli artt.

3 e 5 dello Statuto speciale (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3).

Tale legge ha autorizzato l'amministrazione regionale ad erogare

in via di anticipazione agli operai con rapporto di lavoro a tempo

indeterminato, addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale

ed idraulico-agraria, il trattamento economico agli stessi dovuto da

parte degli enti gestori delle varie assicurazioni sociali nei casi

di malattia, maternità, disoccupazione, infortunio o per assegni

familiari, prevedendo, altresì, l'obbligo del recupero delle somme

anticipate al momento del pagamento da parte degli istituti

previdenziali, ovvero all'atto della cessazione del rapporto di

lavoro e comunque non oltre l'anno dell'avvenuta erogazione

dell'anticipazione.

Ad avviso del ricorrente, questo beneficio non potrebbe essere

ricondotto ad una "agevolazione di carattere retributivo",

suscettibile di essere ricompreso nella materia del trattamento

economico e giuridico del personale dipendente, di competenza

esclusiva regionale ex art. 3 lett. a) dello Statuto sardo, ma

andrebbe riferito alla materia previdenziale, dove spetta alla

Regione Sardegna una competenza limitata all'"integrazione" ed

"attuazione" delle leggi statali ex art. 5 lett. b) dello stesso

Statuto. L'anticipazione prevista dalla legge regionale avrebbe,

infatti, ad oggetto quella stessa prestazione che la disciplina

normativa, di competenza statale, pone a carico dei vari enti

previdenziali e rispetto alla quale il rapporto di lavoro regionale

si porrebbe solo come mero presupposto storico.

Così inquadrata, la legge in esame sarebbe tale da violare i

limiti posti alla competenza regionale dall'art. 5 dello Statuto

speciale, stante il suo carattere "innovativo", connesso al fatto di

aver statuito un meccanismo di anticipazione non previsto dalla

legislazione previdenziale statale.

Dal ché la conseguente denuncia d'illegittimità costituzionale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, per

chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque

infondato.

In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la Regione

sostiene che la legge impugnata avrebbe inteso eliminare una

situazione di particolare disagio della categoria degli operai

agricolo-forestali dipendenti dalla Regione Sardegna, i quali, a

differenza dei lavoratori privati, non possono beneficiare delle

anticipazioni, erogate dal datore di lavoro, di quanto ad essi dovuto

da parte degli istituti di previdenza ed assistenza.

Tale disciplina non inciderebbe, peraltro, sul rapporto che

intercorre tra i lavoratori e gli istituti previdenziali, rapporto

che costituirebbe soltanto il presupposto dell'anticipazione regolata

dalla legge. E questo tanto più ove si consideri che tale

anticipazione risulta già contemplata nel contratto collettivo

integrativo per gli operai forestali della Sardegna, recepito con la

legge regionale 13 giugno 1989, n. 40 (Disposizioni per i lavori

forestali, per la lotta antincendio e per la tutela e difesa

dell'ambiente).

La legge in esame costituirebbe, pertanto, esercizio della

competenza esclusiva in materia di trattamento economico del

personale dipendente, riconosciuta alla Regione dall'art. 3, lett. a)

dello Statuto sardo e collegata, semmai, alla competenza concorrente

in materia di assistenza pubblica, prevista dall'art. 4, lett. b)

dello Statuto e dall'art. 15 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.

Ma quand'anche la disciplina impugnata dovesse ritenersi

espressione della competenza "integrativa-attuativa", di cui all'art.

5 dello Statuto, non per questo essa verrebbe ad integrare una

violazione dei limiti statutariamente segnati per tale tipo di

competenza. La contraria tesi affermata dal Governo muoverebbe,

infatti, da una erronea concezione di tale competenza, intesa come

attività di esecuzione della legge statale, priva di carattere

innovativo, cioè declassata al livello della competenza

regolamentare. Al contrario, la competenza legislativa

"integrativa-attuativa", di cui all'art. 5 dello Statuto sardo,

consentirebbe alla legge regionale anche di derogare alle

disposizioni della legge statale, ove ciò sia reso necessario delle

particolari esigenze della Regione.

Da qui la domanda di rigetto del ricorso. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto d'impugnativa la legge regionale della Sardegna

riapprovata il 6 dicembre 1989 e recante "Erogazione di anticipazioni

del trattamento economico previdenziale ed assistenziale a favore

degli operai agricoli forestali con rapporto di lavoro a tempo

indeterminato addetti all'attività di sistemazione idraulico

forestale, gestita dall'Amministrazione regionale e dall'Azienda

foreste demaniali". Con tale legge l'amministrazione regionale è

stata autorizzata ad anticipare a favore di una categoria di propri

dipendenti (operai forestali) il trattamento economico previdenziale

previsto dalla legislazione statale in caso di malattia, maternità,

disoccupazione, infortunio ed assegni familiari, con obbligo di

recupero da parte della Regione delle somme anticipate al verificarsi

di determinate condizioni (pagamento da parte degli istituti

previdenziali; cessazione del rapporto di lavoro; decorrenza di un

anno).

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri tale

disciplina risulterebbe viziata nella legittimità costituzionale con

riferimento sia all'art. 3 lett. a) dello Statuto speciale della

Sardegna, non potendosi la stessa ricondurre alla competenza

esclusiva regionale in tema di "ordinamento degli uffici e degli enti

amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del

personale"; sia all'art. 5 lett. b) dello stesso Statuto, assumendosi

che la legge impugnata per il suo carattere "innovativo" verrebbe a

superare i limiti della competenza "integrativa-attuativa"

riconosciuta alla Regione in tema di "previdenza ed assistenza

sociale".

Resiste la Regione Sardegna deducendo, in tesi, la riconduzione

della disciplina in esame nell'ambito della competenza (esclusiva)

spettante alla Regione in tema di trattamento economico del proprio

personale; in ipotesi, il pieno rispetto da parte di tale disciplina

anche dei limiti più ristretti apposti alla potestà legislativa

(integrativa-attuativa) riconosciuta alla stessa Regione nella

materia previdenziale.

2. - La questione non è fondata.

Occorre innanzitutto precisare quale sia la materia regionale nel

cui ambito la legge impugnata debba essere correttamente inquadrata.

Su questo piano, non appare condivisibile la tesi enunciata dalla

resistente, secondo cui tale inquadramento andrebbe operato con

riferimento alla competenza legislativa di tipo esclusivo spettante

alla Regione in materia di trattamento economico del proprio

personale, di cui all'art. 3 lett. a) dello Statuto speciale,

competenza eventualmente collegabile anche a quella di tipo

concorrente assegnata alla stessa Regione in materia di assistenza

pubblica, di cui all'art. 4 lett. h) dello stesso Statuto. Tale tesi

viene fondata dalla difesa regionale sulla considerazione che

l'"anticipazione" in esame non verrebbe in alcun modo ad incidere nel

rapporto previdenziale, ma soltanto ad assumere tale rapporto come

presupposto per una agevolazione di carattere retributivo correlata a

momenti di particolare bisogno del dipendente, tipizzati dalla legge

nel quadro della disciplina sullo status economico del personale.

In realtà, la legge impugnata - pur senza incidere direttamente

nel rapporto intercorrente tra assicurato ed istituti previdenziali,

il cui contenuto resta interamente regolato dalla legislazione

statale - pone una disciplina che non attiene né allo "stato

giuridico ed economico del personale regionale" né alla "assistenza

e beneficenza pubblica", ma che si collega al settore della

"previdenza ed assistenza sociale". Tale disciplina, infatti, regola

una prestazione economica che - come è possibile desumere dallo

stesso titolo della legge - si viene a configurare quale

"anticipazione" dello specifico trattamento previdenziale previsto

dalle leggi dello Stato per i casi di malattia, maternità,

disoccupazione, infortunio e carichi familiari, prevedendo altresì

un meccanismo di recupero delle somme anticipate connesso, in primo

luogo, proprio all'attivazione della prestazione previdenziale da

parte dell'ente assicuratore. Siamo dunque in presenza di un

beneficio, previsto per una particolare categoria di dipendenti, il

quale, pur senza modificare i contenuti della prestazione

previdenziale, ne agevola, nell'ambito del rapporto tra Regione e

propri dipendenti, l'attuazione e lo svolgimento.

La norma statutaria di riferimento per la legge in esame va, di

conseguenza, individuata nell'art. 5 lett. b) dello Statuto speciale.

3. - Il riferimento della legge in esame alla materia

previdenziale non conduce, peraltro, ad avallare la conclusione cui

perviene il ricorrente, in ordine alla asserita lesione che il

legislatore regionale avrebbe operato nei confronti dei limiti

apposti dall'art. 5 lett. b) dello Statuto speciale all'esercizio

della competenza regionale di "integrazione" ed "attuazione" delle

leggi statali. In proposito va ricordato che tale competenza,

riferita alle Regioni speciali (cfr. anche art. 3 Statuto Valle

d'Aosta, art. 6 Statuto Friuli-Venezia Giulia) - oltre ad essere più

ampia di quella tracciata nell'ultimo comma dell'art. 117 Cost.,

(dove si fa riferimento soltanto all'"attuazione" delle leggi

statali) - non ha carattere meramente esecutivo, bensì complementare

(cfr. sent. n. 95 del 1971), potendo esprimere contenuti innovativi

rispetto alla legislazione statale, purché diretti ad adattare le

disposizioni poste da tale legislazione alle particolari esigenze

regionali. L'adattamento operato dalla Regione a speciale autonomia

nella disciplina delle materie affidate a tale tipo di competenza

può, di conseguenza, comportare l'adozione di norme non solo

esecutive (secondum legem), ma anche integrative (praeter legem),

tali cioè da ampliare, senza derogarli, i contenuti normativi

espressi attraverso la legislazione statale.

Ora, la legge impugnata non risulta in contrasto con i limiti

posti alla competenza in esame, non avendo derogato, sotto alcun

profilo, alla legislazione statale, ma essendosi soltanto limitata ad

integrare tale legislazione mediante la disciplina di un beneficio

particolare (anticipazione della prestazione da parte della Regione),

tra l'altro già recepito in sede di contrattazione collettiva

concernente il personale regionale (cfr. art. 33 del contratto

integrativo regionale per gli operai forestali della Sardegna

relativo agli anni 1988-90, richiamato nella legge regionale n. 40

del 13 giugno 1989). La legge in esame non ha inteso, dunque,

incidere nei presupposti e nei contenuti del rapporto previdenziale,

rispetto a cui l'anticipazione effettuata dalla Regione resta un

fatto del tutto irrilevante; così come non ha preteso introdurre

vincoli particolari ai fini dell'accertamento e della liquidazione

della prestazione previdenziale ovvero stabilire forme di recupero

incompatibili con la legislazione statale, dal momento che, anche per

questi aspetti, la disciplina contestata si limita a regolare un

rapporto che resta circoscritto alla sfera regionale e che opera in

parallelo (ma separatamente) rispetto al rapporto previdenziale. Ne

discende l'infondatezza della questione proposta.