Sentenza n. 226/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato

il 13 dicembre 1997 depositato in Cancelleria il 23 successivo per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza del

Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione II, n.

1738 dell'8 ottobre 1997 ed iscritto al n. 59 del registro conflitti

1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione

Lombardia e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 13 dicembre 1997, la Regione Lombardia ha

sollevato, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 121, 122 e 123

della Costituzione, nonché allo statuto regionale, conflitto di

attribuzione nei confronti della sentenza del Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997, n.

1738, con la quale sono state annullate: la deliberazione della

Giunta regionale della Lombardia, n. 9479 del 1 marzo 1996, avente ad

oggetto "Approvazione e trasmissione al Consiglio regionale del

progetto di legge per l'approvazione del Piano territoriale di

coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana

Parco agricolo sud Milano", la deliberazione di Giunta regionale n.

9480 del 1 marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione al Consiglio

regionale della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi

dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge regionale n. 86

del 1983, concernente la proposta di piano territoriale di

coordinamento del parco regionale di cintura metropolitana Parco

agricolo sud Milano", la deliberazione della Giunta regionale n.

67573 del 20 aprile 1995, recante "Approvazione della Relazione

istruttoria relativa alla proposta di approvazione del Piano

territoriale di coordinamento del Parco agricolo sud Milano ai sensi

dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge reg. n. 86 del 30

novembre 1983".

La Regione ricorrente premette che gli originari ricorsi esperiti

avanti al Tar della Lombardia da una società, proprietaria delle

aree ricomprese nel c.d. "triangolo industriale" entro le

circoscrizioni comunali di Lacchiarella e Zibido San Giacomo, avverso

la proposta di adozione dell'Ente gestore Provincia di Milano del

piano territoriale di coordinamento del Parco agricolo sud Milano,

erano stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di

interesse, per effetto dell'adozione da parte della Giunta regionale

della relazione istruttoria alla relativa proposta di piano

territoriale di coordinamento, ritenuta dal Tribunale amministrativo

regionale "nuova proposta che supera integralmente quella contenuta

nella precedente deliberazione del Consiglio provinciale del 21

ottobre 1993".

Contro tale relazione della Giunta e le deliberazioni conseguenti

la società anzidetta proponeva ricorso e domanda cautelare: la fase

incidentale, innanzi alla sez. I del Tar, avente ad oggetto la

sospensione delle deliberazioni impugnate, veniva definita con

ordinanza di diniego del 9 giugno 1996, in considerazione del fatto

"che il ricorso si dirige avverso atti interni al procedimento

legislativo regionale, non suscettibili in quanto tali di

impugnazione in via giurisdizionale".

A differente conclusione, invece, giungeva la sezione II del Tar

con la sentenza censurata con il conflitto, che, chiamata a

pronunciarsi nel merito, accoglieva il ricorso e, per l'effetto,

annullava le deliberazioni impugnate.

La Regione ricorrente sottolinea che il giudice amministrativo, pur

riconoscendo che gli atti impugnati hanno il carattere di atti

interni ad un procedimento legislativo, aventi efficacia

endoprocedimentale, preclusiva del riscontro di legittimità

giurisdizionale, avrebbe fondato l'impugnabilità sulla

considerazione che essi producono anche effetti esterni, scaturenti

dalle misure di salvaguardia di cui all'art. 18 della legge regionale

n. 86 del 1983, idonei a ledere immediatamente le posizioni

giuridiche soggettive dei titolari dei diritti dominicali incisi

dalle deliberazioni impugnate.

Il vizio in cui incorrerebbe la sentenza del Tar rientra, secondo

la Regione ricorrente, nell'ipotesi di menomazione della sfera di

attribuzione costituzionalmente assegnata alla Regione da parte di un

atto giurisdizionale, reiteratamente affermata dalla Corte (sentenze

n. 432 del 1994; n. 285 del 1990), tale da violare gli artt. 97, 117,

118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonché lo statuto regionale.

L'esorbitanza della sentenza dai confini della giurisdizione si

renderebbe evidente in ragione del regime degli atti di iniziativa

legislativa regionale, di cui agli artt. 71 e 121 della Costituzione,

quali sono la delibera della Giunta e la trasmissione al Consiglio,

che, in quanto facenti parte del procedimento legislativo, hanno la

stessa sorte dell'atto al quale sono finalizzati.

Del resto recentemente, sia con riguardo alla materia dei

referendum abrogativi che a quella di variazione della circoscrizione

comunale, la giurisprudenza avrebbe confermato l'acquisizione teorica

che il regime giuridico degli atti di iniziativa legislativa è

quello della legge cui essi ineriscono.

Né avrebbe maggior fondamento, ai fini della prospettazione della

cognizione del giudice amministrativo, la pretesa di scindere gli

effetti delle delibere inserite in un procedimento legislativo, al

fine di attribuirvi natura estrinsecamente e sostanzialmente

amministrativa. Non esistendo, infatti, seguendo le argomentazioni

della Regione Lombardia, un contenuto tipico della legge, ne

discenderebbe l'impossibilità di attribuire natura e carattere

amministrativo agli atti che fanno parte del procedimento

legislativo, articolato in una pluralità di fasi destinate

all'approvazione dell'atto legislativo.

D'altra parte la definizione di legge non dipenderebbe dal

contenuto sostanziale, ma dai suoi caratteri formali; di guisa che

anche un atto avente sostanza amministrativa, in forza della forma di

legge assunta, attinge il valore di legge (sentenza n. 143 del 1989).

Il rimedio del giudizio incidentale di costituzionalità sarebbe lo

specifico strumento atto a consentire la tutela avverso gli eventuali

vizi procedimentali degli atti legislativi.

Stante la gravità dei danni conseguenti all'interruzione del

procedimento legislativo di approvazione del piano territoriale di

coordinamento la Regione ha fatto richiesta di sospensione della

sentenza impugnata.

Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo che il

conflitto sia dichiarato infondato.

Rileva la difesa erariale che il Tar, lungi dall'avere esercitato

il sindacato giurisdizionale nei riguardi dell'atto di iniziativa

della funzione legislativa, avrebbe annullato le deliberazioni della

Giunta regionale nella parte in cui incidono, ai sensi dell'art. 18,

sesto comma, della legge regionale n. 86 del 1983, sulla sfera

giuridica dei titolari di interessi legittimi, non esorbitando

pertanto dall'ordinario giudizio di legittimità.

D'altra parte, secondo l'Avvocatura, l'esercizio della potestà

legislativa regionale spetta solo al Consiglio regionale, senza che

alla Giunta, non essendo conferite analoghe attribuzioni di cui agli

artt. 76 e 77 della Costituzione, competa il potere di adottare atti

con valore di legge, sottratti al sindacato di legittimità del

giudice amministrativo.

In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha depositato

memoria con la quale ha ribadito quanto già dedotto con il ricorso:

sarebbe regola generale la qualificazione di un atto sulla base dei

suoi caratteri formali, come disciplinati dalla Costituzione e dagli

statuti regionali; il regime giuridico di un atto avente valore di

legge, essendo inserito in un procedimento legislativo, sarebbe

tipico, precludendo pertanto l'annullamento giurisdizionale; da

ultimo, gli atti preparatori o prodromici non sarebbero

immediatamente impugnabili in via autonoma, ma solo unitamente

all'atto conclusivo del procedimento.

Inoltre, l'invasione dei poteri costituzionali garantiti alla

Regione, ad avviso della Regione ricorrente, si evincerebbe, per

effetto della concorrente violazione degli artt. 71 e 72 della

Costituzione, dall'illegittimo annullamento di atti di iniziativa

legislativa. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe indicato la Regione Lombardia ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, in relazione alla

sentenza 8 ottobre 1997, n. 1738 con la quale sono state annullate:

la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 67573 del

20 aprile 1995, recante "Approvazione della Relazione istruttoria

relativa alla proposta di approvazione del Piano territoriale di

coordinamento del Parco agricolo sud Milano ai sensi dell'art. 19,

comma 2, penultimo alinea, della legge regionale n. 86 del 30

novembre 1983"; la deliberazione di Giunta regionale n. 9480 del 1

marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione al Consiglio regionale

della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi dell'art.

19, comma 2, penultimo alinea, della legge regionale n. 86 del 1983,

concernente la proposta di piano territoriale di coordinamento del

parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud Milano"

nonché la deliberazione della Giunta regionale n. 9479 del 1 marzo

1996, avente ad oggetto "Approvazione e trasmissione al Consiglio

regionale del progetto di legge per l'approvazione del Piano

territoriale di coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura

metropolitana Parco agricolo sud Milano".

La Regione lamenta che il Tribunale amministrativo regionale abbia

esorbitato dai confini della giurisdizione, annullando atti del

procedimento legislativo regionale, così da ledere l'integrità

della potestà legislativa della Regione Lombardia con precipuo

riferimento alla sfera dell'iniziativa, violando, altresì, gli artt.

97, 117, 118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonché lo statuto

regionale.

2. - Preliminarmente occorre richiamare quanto affermato da questa

Corte, con sentenza n. 225 del 1999 in data odierna, in occasione

dell'esame della questione incidentale di legittimità costituzionale

delle norme della Regione Lombardia relative alla procedura di

formazione, adozione e approvazione dei piani territoriali di

coordinamento di parco regionale: la fattispecie si riferiva al piano

del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone, per il

quale era già intervenuta la legge regionale di approvazione. Detti

piani sostituiscono i piani territoriali paesistici nei territori

compresi nei parchi naturali, ed hanno la funzione non di solo

coordinamento al fine di indirizzare le successive pianificazioni

sottordinate - creando vincoli nei confronti delle amministrazioni

locali come indirizzo nella pianificazione (come era nella

fattispecie decisa con la sentenza n. 143 del 1989)-, ma comportano

immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i privati.

Il legislatore regionale della Lombardia, con una scelta

suscettibile di interpretazione tale da raggiungere un risultato del

tutto corretto sul piano costituzionale, ha previsto un dettagliato

speciale procedimento per la formazione, l'adozione, la verifica e

l'approvazione del piano territoriale di coordinamento dei parchi

regionali, suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalità

diverse.

La prima fase, esclusivamente amministrativa, con tutte le

caratteristiche del "giusto procedimento", è diretta, per espressa

scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso dei

soggetti pubblici e privati portatori dei molteplici interessi

coinvolti, come apporto non solo meramente collaborativo, ma con

funzione anche garantistica del ruolo dei comuni - tipica in ogni

forma di pianificazione territoriale, tanto più se sovracomunale -,

cioè con il concorso attivo degli enti locali, nonché con la

facoltà di intervento di altri soggetti privati interessati. Nella

specie, il concorso attivo dei comuni, data la natura dell'ente

gestore del Parco, è rafforzato dall'art. 13 della legge regionale

23 aprile 1990, n. 24 (Istituzione del parco regionale di cintura

metropolitana "Parco Agricolo Sud Milano").

In detta fase vengono posti in essere atti, adottati da organi

amministrativi e nell'esercizio di attività amministrativa, con

efficacia non limitata all'interno del procedimento di formazione e

adozione del piano territoriale, ma suscettibili di ledere

immediatamente, attraverso l'automatica cogenza della salvaguardia,

le posizioni di tutti i soggetti interessati (pubblici e privati),

che soggiacciono alle previsioni del progetto di piano (adottato

dall'ente gestore ed eventualmente modificato dalla Giunta regionale)

per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto.

I vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta

dall'ente gestore e della delibera di modifiche da parte della Giunta

regionale, nonché le eventuali violazioni dello specifico

procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e

partecipazione, non sono sottratti all'ordinario sindacato

giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidano

immediatamente su posizioni giuridiche soggettive.

3. - Ovviamente, il sindacato del giudice amministrativo non può

andare oltre la fase amministrativa, che si completa con la verifica

del piano affidata alla Giunta regionale della Lombardia, cui spetta

- in via esclusiva - un correlato potere amministrativo correttivo

(introduzione di modifiche al piano) attraverso una delibera di

approvazione delle modifiche.

La fase legislativa inizia con la presentazione da parte della

stessa Giunta regionale del progetto di legge di approvazione del

piano territoriale del parco, in quanto solo la presentazione del

progetto di legge è l'atto che assume il valore di formale

iniziativa legislativa di mera approvazione del piano.

Detta fase legislativa, al contrario della precedente, non può

essere oggetto del sindacato diretto del giudice amministrativo, ed

è soggetta al controllo di costituzionalità attraverso la verifica

dell'esistenza dei vizi tipici delle leggi, compresi quelli

procedimentali.

Le predette conclusioni hanno valore non solo quando la fase

legislativa si sia conclusa con la legge di mera approvazione del

piano (v. l'ipotesi di cui alla citata sentenza n. 225 del 1999), ma,

a maggior ragione, quando non sia ancora intervenuta la legge

regionale di approvazione del piano, essendo in corso l'esame della

relativa proposta (come nella fattispecie di cui al presente

conflitto).

In realtà, nella ipotesi considerata, dopo la sentenza oggetto del

conflitto sono intervenute due leggi regionali, che hanno

semplicemente prorogato il regime di salvaguardia per il Parco

agricolo sud Milano (art. 3 della legge della Regione Lombardia 30

gennaio 1998, n. 3, "Proroga del regime di salvaguardia dei parchi

regionali"; art. 1 della legge regionale 29 gennaio 1999, n. 7,

"Proroga della salvaguardia del parco agricolo sud Milano e nuove

disposizioni in materia di salvaguardia dei parchi regionali") e in

via generale il regime di salvaguardia per le proposte di piano

territoriale di coordinamento dei parchi regionali (art. 2 della

legge regionale n. 7 del 1999, cit.).

4. - Deve, pertanto, restare fuori dall'ambito del sindacato

giurisdizionale del giudice amministrativo l'atto di iniziativa

legislativa della Giunta regionale, cui spetta la presentazione della

proposta di legge regionale di approvazione del piano del parco:

l'iniziativa legislativa si perfeziona con la presentazione al

Consiglio regionale della proposta di legge regionale, rispetto alla

quale la delibera di Giunta di approvazione e trasmissione del

progetto di legge assume valore non autonomo, ma preparatorio e

meramente strumentale rispetto alla presentazione anzidetta e, come

tale, non è suscettibile di essere attratta nel sindacato

giurisdizionale amministrativo.

La sentenza del giudice amministrativo di accoglimento con

annullamento del piano adottato può invece produrre l'effetto di

rimuovere totalmente o parzialmente - a seconda dell'ampiezza

dell'annullamento, totale o parziale - il contenuto del piano

territoriale adottato dall'ente gestore ed eventualmente modificato

dalla Giunta regionale ancorché approvato con legge, la quale, in

simili evenienze, finisce con il rimanere in tutto o in parte priva

di oggetto.

La legge regionale interviene esclusivamente sulla approvazione del

piano adottato dall'ente gestore e modificato dalla Giunta in sede di

verifica, in funzione di controllo e di compartecipazione come atto

di consenso (espressione di scelta politica) alla decisione contenuta

nell'atto sottoposto ad approvazione finale. La legge anzidetta non

vale né come conversione dell'atto contenente la sostanziale

programmazione pianificatoria, né come forma di "validazione"

legislativa, né come sanatoria del piano stesso, né fa assumere al

complesso del piano anzidetto (composto da una serie di eleborati)

valore di legge.

5. - Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, il ricorso

per conflitto di attribuzioni è infondato per la parte in cui la

sentenza di annullamento riguarda l'approvazione della relazione

istruttoria concernente la verifica compiuta dalla Giunta regionale

sulla proposta di Piano territoriale di coordinamento del parco

agricolo sud Milano e la conseguente adozione delle relative

modifiche al piano.

Invece, il ricorso proposto dalla Regione è fondato per la parte

in cui la sentenza si pronuncia, annullandola, sulla delibera della

Giunta regionale n. 9479 del 1 marzo 1996 avente ad oggetto

"Approvazione e trasmissione al Consiglio regionale del progetto di

legge per l'approvazione del piano territoriale di coordinamento

(Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud

Milano". Tale delibera è finalizzata esclusivamente alla

presentazione del progetto di legge di approvazione, e non ha valore

autonomo né comporta ulteriori effetti, ma è semplicemente

preparatoria e strumentale rispetto alla iniziativa legislativa

anzidetta. Ne consegue che la relativa pronuncia di annullamento del

giudice amministrativo costituisce menomazione della sfera di

attribuzione assegnata alla Regione con riferimento alla iniziativa

legislativa ed al procedimento legislativo regionale.