Sentenza n. 226/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi delle Regioni Veneto,

Liguria, Lombardia, Emilia - Romagna e Toscana, notificati fra il 28

aprile e il 2 maggio 1984, depositati in Cancelleria il 4, 9 e 11

maggio 1984 e il 6 luglio 1984 ed iscritti rispettivamente ai nn. 9,

10, 12, 13, 14 e 23 del registro conflitti 1984, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito: a) del decreto del Ministro

dell'Industria, Commercio e Artigianato del 24 febbraio 1984,

concernente "Iscrizione delle imprese turistiche nella sezione speciale

del registro di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina

del commercio, istituita dalla legge 17 maggio 1983, n. 217"; b) del

decreto del Ministro dell'Industria, Commercio e Artigianato del 10

aprile 1984, recante "Integrazione del decreto ministeriale 24 febbraio

1984 concernente l'iscrizione delle imprese turistiche nella sezione

speciale del registro di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla

disciplina del commercio, istituita dalla legge 17 maggio 1983, n.

217".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza del 24 giugno 1986 il giudice relatore Antonio

La Pergola;

uditi gli avvocati Guido Viola per la Regione Veneto, Enrico

Romanelli per la Regione Liguria, Valerio Onida per le Regioni

Lombardia, Emilia - Romagna e Toscana e l'Avvocato dello Stato Stefano

Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorsi notificati fra il 28 aprile e il 2 maggio 1984 le

Regioni Veneto, Liguria, Lombardia, Emilia - Romagna e Toscana hanno

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine

al decreto del Ministro dell'Industria e Commercio del 24 febbraio

1984, concernente "Iscrizione delle imprese turistiche nella sezione

speciale del registro di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla

disciplina del commercio, istituita dalla legge 17 maggio 1983, n.

217".

La ricorrente Regione Veneto premette che l'art. 5 della legge n.

217 del 1983, in quanto contenuto in una legge quadro, va integrato da

norme legislative regionali.

Per contro, lo Stato ha dato "una sua illegittima ed erronea

lettura dell'art. 5, interpretandolo come se le sue disposizioni

dessero adito all'insorgenza di una specifica competenza del Ministro

dell'Industria e come se lo stesso articolo 5 fosse il vettore che

trasporta la materia del turismo nell'area della disciplina del

commercio".

Ciò premesso, la ricorrente deduce che l'intero decreto

ministeriale impugnato (di cui pertanto chiede l'annullamento, previa

sospensione), viola gli artt. 117, 118, 81 e 97 Cost., nonché gli

artt. 1 - 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6; 56, 57,58 e 64 del d.P.R.

n. 616 del 1977; 1 - 12 della legge n. 217/83; 9 della legge 10

febbraio 1953, n. 62; 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281; 3 della

legge 22 luglio 1975, n. 382; in relazione alla legge 21 dicembre 1978,

n. 845 (in tema di formazione professionale), nonché alla legge 11

giugno 1971, n. 426 e al relativo regolamento, approvato con D.M. 14

gennaio 1972, modificato con D.M. 28 aprile 1976.

Ritiene la ricorrente che il decreto impugnato altera l'ordine dei

rapporti fra Stato e Regioni, sostituendo una competenza amministrativa

ministeriale sia alla legislazione sui principi, sia alla potestà di

indirizzo e coordinamento; con l'ulteriore risultato di ledere il

principio di legalità, le regole in ordine alle competenze dei

Ministeri e quelle relative alla competenza all'emanazione di norme

regolamentari.

Già nelle premesse dell'atto, là dove si afferma che l'art. 5

della legge n. 217 del 1983 "integra la legge 11 giugno 1971, n. 426",

il Ministro del Commercio trasporta la disciplina di principio

dell'attività turistica dentro la disciplina del commercio,

manomettendo la disposizione legislativa, distruggendo il senso

dichiarato dell'intervento legislativo dello Stato e appropriandosi in

realtà della disposizione legislativa prima che della competenza

regionale. Se la Camera di commercio viene investita di una competenza

specifica in una materia di competenza regionale, è la funzione della

Camera che si rende dipendente da questa competenza regionale, e non

certo quest'ultima a vanificarsi solo perché un certo adempimento

viene fatto ricadere sulla Camera di commercio; altrimenti non si

capirebbe il significato dell'art. 64 del d.P.R. 616/77. Il legislatore

ha previsto che il registro degli operatori turistici costituisca

sezione speciale del registro degli operatori commerciali solo per

accomunare i due registri in uno stesso tipo di efficacia nei confronti

di terzi, non certo per fare un'operazione di trasferimento di

competenza.

La ricorrente deduce, poi, la illegittimità dei singoli articoli

del decreto.

Rileva, ancora, la ricorrente che il Ministro dell'Interno, con

circolare n. 3 in data 20 febbraio 1984 ha inteso disciplinare il

rilascio delle licenze per alberghi ed altre strutture ricettive, di

cui all'art. 19 del d.P.R. n. 616/77, proprio sul presupposto dell'art.

5 della legge n. 217/83 e dell'incompletezza della normativa in merito

alle connessioni tra iscrizione alla sezione speciale e autorizzazione

all'esercizio alberghiero: le disposizioni del Ministro sono

transitorie e muovono dall'assunto della competenza regionale a emanare

la normativa specifica della materia. Il Ministro dell'Industria,

quindi, ha agito di proprio arbitrio e in pieno contrasto con il ben

più corretto avviso del Ministro dell'Interno.

2. - La Regione Liguria deduce la violazione degli artt. 117 e 118

Cost., in relazione agli artt. 56 e 58 del d.P.R. 616/77 e agli artt.

1 e 5 della legge n. 217/83, e la falsa applicazione dell'art. 41 della

legge n. 426/71. Poiché la potestà normativa e amministrativa in

materia di turismo e industria alberghiera, in conformità ai principi

fondamentali contenuti nella legge - quadro, spetta alle Regioni,

rientrerebbe nelle attribuzioni della ricorrente l'emanazione delle

norme regolanti l'iscrizione allo speciale registro istituito dall'art.

5 della legge n. 217 e in particolare lo svolgimento degli esami di

idoneità. Del tutto correttamente, invero, l'art. 5 citato non

individua gli organi competenti all'emanazione della disciplina

integrativa e delle funzioni amministrative correlative, trattandosi di

sfera incontestabilmente riservata alle Regioni: tale avviso è stato

altresì recepito dalla circolare del Ministro dell'Interno 20 febbraio

1984, n. 3.

In via subordinata, la ricorrente chiede che la Corte, qualora

dovesse ritenere esatta l'interpretazione dell'art. 5 della legge n.

217/83 fatta propria dal Ministro dell'Industria, sollevi innanzi a se

stessa questione di legittimità costituzionale di detta norma, in

riferimento agli artt. 1 17 e 1 18 Cost.. La norma, infatti, da un

lato, anziché dettare principi fondamentali (cfr. sentenza n. 70/81)

introduce una normativa di dettaglio, togliendo spazio all'esercizio

della competenza concorrente della Regione; dall'altro, riattribuisce

ad organi statali funzioni amministrative in materia di turismo al di

fuori delle specifiche attribuzioni riservate allo Stato dall'art. 58

del d.P.R. n. 616/77.

3. - Anche la Regione Lombardia deduce la violazione delle

competenze legislative ed amministrative regionali, in particolare in

materia di turismo e industria alberghiera, di polizia locale urbana e

rurale e di istruzione artigiana e professionale.

Il riferimento al registro istituito per gli esercenti attività

commerciali non basta, infatti, ad eliminare la netta distinzione

esistente fra le imprese svolgenti appunto attività di commercio,

all'ingrosso o al minuto, o di somministrazione al pubblico di alimenti

o bevande - caratterizzate da acquisto e rivendita di merci o

somministrazione e distribuzione di alimenti o bevande al pubblico - e

le imprese turistiche, svolgenti attività di gestione di strutture

ricettive ed annessi servizi turistici e caratterizzate dalla fornitura

al pubblico di un peculiare servizio (il servizio ricettivo).

Regolare l'iscrizione obbligatoria delle imprese turistiche in un

registro pubblico rientra evidentemente, prosegue la ricorrente,

nell'àmbito della disciplina di "tutti i servizi, le strutture e le

attività pubbliche e private riguardanti l'organizzazione e lo

sviluppo del turismo regionale... e dell'industria alberghiera" che

l'art. 56, primo comma, del d.P.R. n. 616 demanda alla competenza

regionale. Lo stesso deve ritenersi per quanto riguarda la disciplina

degli esami d'idoneità all'esercizio di imprese turistiche: tali esami

sono intesi ad assicurare la cura di interessi turistici

infraregionali, sui quali lo Stato non può avanzare rivendicazioni, al

pari degli accertamenti di idoneità tecnica delle guide, interpreti e

corrieri, che la Corte per questa ragione ha riconosciuto di piena

spettanza regionale (sentenza n. 9/79).

Inoltre, anche la materia della formazione professionale degli

imprenditori turistici (al pari di quella dei commercianti: cfr.

sentenza n. 89/77) rientra nell'àmbito della funzione di istruzione

professionale, che l'art. 35 del d.P.R. n. 616/77 demanda alla

competenza regionale.

Sotto altro profilo, il decreto impugnato è illegittimo, sostiene

la ricorrente, in quanto emanato dal Ministro dell'Industria al di

fuori di qualsiasi fondamento legislativo, che non si rinviene

nell'art. 5 della legge. Né il Governo ha in generale il potere di

dettare disposizioni in materia di competenza regionale, se non

attraverso l'esercizio della potestà di indirizzo e coordinamento, che

deve però esplicarsi nei modi e nelle forme di cui all'art. 3 della

legge n. 382 del 1975, con legge e sulla base di apposito fondamento

legislativo. Concludendo, la Regione chiede l'annullamento del decreto,

previa sospensione dello stesso, e, ove occorra, dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge n. 217/83, da

promuovere in via incidentale dalla Corte stessa.

4. - Il ricorso dell'Emilia - Romagna contiene argomentazioni del

tutto identiche a quelle svolte nel ricorso della Regione Lombardia. Vi

è solo da aggiungere che la regione Emilia - Romagna deduce che essa

si accingeva ad emanare una propria normativa in materia con il

progetto di legge di iniziativa della Giunta regionale (pubblicato nel

supplemento speciale n. 319 del 13 febbraio 1984 del Bollettino

Ufficiale), inteso a dettare la "disciplina dell'esame di idoneità

all'esercizio dell'attività di impresa turistica, ai fini

dell'iscrizione nell'apposito registro presso la Camera di commercio,

industria, artigianato e agricoltura".

5. - Infine la ricorrente Regione Toscana, svolgendo argomentazioni

già contenute nei ricorsi delle altre Regioni, deduce la violazione

delle proprie competenze legislative ed amministrative in materia di

turismo e industria alberghiera, nonché di istruzione artigiana e

professionale. Chiede anch'essa che la Corte sollevi innanzi a se

stessa la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della

legge n. 217/83, nell'ipotesi che tale norma dovesse interpretarsi

effettivamente nel senso di aver integrato la disciplina di cui alla

legge n. 426/ 1971.

6. - Con ricorso notificato il 29 giugno 1984, la Regione Liguria

ha proposto regolamento di competenza nei confronti dello Stato in

ordine al decreto del Ministro dell'Industria e Commercio del 10 aprile

1984, recante "Integrazione del D. M. 24 febbraio 1984, concernente

l'iscrizione delle imprese turistiche nella Sezione speciale del

registro di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, istituita dalla

legge 17 maggio 1983, n. 217", chiedendone l'annullamento, previa

sospensione.

La ricorrente, premesso che con il decreto impugnato il Ministro

dell'Industria, in considerazione dell'urgenza dettata dall'imminenza

della stagione turistica, ha dettato una normativa transitoria e

integrativa dell'art. 3 del D.M. 24 febbraio 1984, in forza della

quale si prevede che la Commissione d'esame di cui all'art. 3 citato

possa validamente funzionare a prescindere dalla presenza dell'esperto

di strutture ricettive nominato dalle Regioni, deduce che il nuovo

provvedimento è ancor più gravemente invasivo e lesivo del precedente

della sfera di attribuzioni spettante alla Regione: prevedendo,

infatti, che la Commissione d'esame possa funzionare senza la

partecipazione del membro designato dalle Regioni, espunge di fatto e

nella sostanza anche la residua e limitata presenza regionale

all'interno di un organo la cui composizione e costituzione dovevano e

devono rientrare invece nella sfera di attribuzione delle Regioni

stesse.

Le considerazioni poste a base dell'impugnativa sono

sostanzialmente identiche a quelle svolte dalla Regione stessa nel

ricorso relativo al D.M. 24 febbraio 1984.

7. - Si è costituito in tutti i presenti giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, per tramite dell'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo che i ricorsi siano rigettati.

L'Avvocatura deduce, in particolare, che la legge n. 426/ 71 ha

istituito il registro degli esercenti il commercio, prevedendo che tale

registro abbia sezioni speciali. L'art. 41 della legge stessa ha

demandato al Ministro dell'Industria e Commercio il compito di emanare

il relativo regolamento di esecuzione, con potere di comminare sanzioni

amministrative. A sua volta l'art. 5 della legge n. 217/83 ha istituito

un'altra sezione speciale del registro predetto, alla quale sono tenuti

ad iscriversi i titolari o gestori di imprese turistiche, che a tal

fine debbono possedere determinati requisiti e superare un esame di

idoneità. Appare evidente, pertanto, sostiene l'Avvocatura, che se il

Ministro competente ha il diritto - dovere di emanare il regolamento di

esecuzione chiamato a disciplinare la tenuta del registro degli

esercenti il commercio, non può non avere - in forza della medesima

investitura legale di cui all'art. 41 citato - il diritto - dovere di

emanare il regolamento di esecuzione per la disciplina di una delle

sezioni speciali di quel registro, cioè della sezione speciale

destinata a raccogliere i titolari o gestori delle imprese turistiche.

La censura di incompetenza o di difetto di legittimazione del Ministro

appare, quindi, conclude sul punto l'Avvocatura, chiaramente infondata.

Per quanto concerne, poi, la questione di fondo, rileva la

resistente che la regolamentazione dei requisiti di iscrizione in

parola non tanto sembra riguardare la materia turistica, cioè la

competenza della Regione di organizzare in modo autonomo l'offerta

turistica, quanto l'esigenza - di eminente interesse nazionale - di

tutelare la salute e l'incolumità della massa sempre crescente di

persone che trova ostello nelle strutture turistiche di ogni Regione.

Costituisce prova di ciò il fatto che le materie d'esame indicate

nell'art. 4 del decreto hanno pressoché totalmente ad oggetto nozioni

igienico - sanitarie. Se quindi il bisogno del controllo amministrativo

si radica in un interesse - la salute degli individui - che sovrasta il

puro e semplice aspetto turistico e che la stessa Costituzione tutela

come diritto primario (art. 32), la competenza dello Stato diventa

assorbente. La stessa giurisprudenza della Corte, conclude

l'Avvocatura, è nel senso di riservare allo Stato la verifica della

capacità professionale di coloro che, pur operando in settori di

competenza regionale, svolgono un'attività che può mettere in

pericolo la salute e l'incolumità delle persone.

8. - Le ricorrenti Regioni Veneto, Lombardia, Emilia - Romagna e

Toscana hanno depositato memorie aggiuntive nelle quali ribadiscono

nella sostanza le tesi sostenute nei rispettivi ricorsi. Considerato in diritto :

1. - Com'è spiegato in narrativa, le Regioni Veneto, Liguria,

Lombardia, Emilia - Romagna e Toscana, hanno sollevato conflitti di

attribuzione, impugnando il decreto emesso dal Ministro dell'Industria

e Commercio il 24 febbraio 1984 (e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

n. 63 del 3 marzo 1984), che concerne l'iscrizione delle imprese

turistiche nell'apposita sezione del registro delle imprese, ai sensi

della legge 17 maggio 1983, n. 217.

La Regione Liguria impugna, altresì, il decreto del Ministro

dell'Industria emesso il 10 aprile 1984, il quale reca integrazioni

dell'altro decreto ministeriale dedotto in giudizio. Le Regioni Emilia

- Romagna, Lombardia e Veneto hanno avanzato istanza di sospensiva nei

confronti del decreto del 24 febbraio 1984. Analoga richiesta è

formulata dalla Regione Liguria in relazione al decreto del 10 aprile

1984. I giudizi così instaurati prospettano questioni identiche o

connesse, e vengono quindi riuniti e congiuntamente decisi. L'esame

delle anzidette istanze di sospensiva resta assorbito da quello dei

ricorsi prodotti per esperire il regolamento di competenza.

2. - Giova all'indagine della specie richiamare le previsioni dei

provvedimenti impugnati. Il decreto del 24 febbraio 1984 è stato

emanato sulla base della legge 17 maggio 1983, n. 217. Tale legge, che

è una legge "quadro" sul turismo, integra, all'art. 5, le disposizioni

della legge 11 giugno 1971, n. 426, con l'istituire una sezione

speciale del registro delle imprese, alla quale devono iscriversi

titolari e gestori delle imprese turistiche. La legge n. 426 contiene,

dal canto suo, all'art. 41, una specifica previsione, che abilita il

Ministro dell'Industria ad emanare le norme occorrenti all'attuazione

delle procedure e degli istituti in essa previsti. Il decreto del 24

febbraio 1984 disciplina la materia con sei articoli, dedicati alla

definizione di alcuni dei termini in esso adoperati, e alla disciplina

della sezione speciale del registro, quanto alle modalità della

relativa iscrizione e alle attività che gli iscritti sono autorizzati

ad esercitare, nonché degli esami prescritti per quanti richiedano

l'iscrizione, anche in ordine alla composizione della commissione

giudicatrice e alle nozioni da accertare. Sono altresì dettate norme

transitorie in tema d'iscrizione (art. 5), e previste sanzioni (art.

6) nei confronti di chi eserciti l'attività ricettiva senza essere

iscritto nell'apposita sezione del registro. Il decreto 10 aprile 1984,

coinvolto nell'impugnativa della Regione Liguria, consta, per parte

sua, di un articolo unico. Per quel che qui interessa, esso si limita a

prevedere la fase di prima applicazione dell'art. 5 della legge 17

maggio 1983, n. 217. È infatti disposto che, fino a quando non sarà

nominato l'esperto di gestione di strutture ricettive nominato dalla

Regione - chiamato, a norma dell'art. 5, terzo comma, del D.M. del 24

febbraio 1984, ad integrare la commissione composta da vari altri

insegnanti o esperti (di merceologia, di tecniche turistiche ed

alberghiere), o da rappresentanti delle unità sanitarie,

dell'intendenza di finanza, e dell'unità sanitaria, nella cui

circoscrizione si trova la Camera di commercio - detta commissione

possa funzionare con la presenza degli altri membri sopra indicati.

L'uno e l'altro decreto sono impugnati come lesivi della sfera

delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione in materia

di turismo ed industria alberghiera. Ciò per un duplice ordine di

considerazioni: 1) la norma di legge dalla quale trae fondamento il

provvedimento emesso nei due casi in considerazione dal Ministro

dell'Industria, sarebbe, essa medesima, incostituzionale, se intesa nel

senso che il legislatore abbia non soltanto ivi posto la norma di

principio, in base alla quale i titolari di imprese turistiche sono

tenuti all'iscrizione nel registro, ma abbia altresì implicitamente

attratto nella sfera dello Stato la materia poi disciplinata dal

controverso decreto ministeriale; 2) la disciplina contenuta in tale

decreto sarebbe comunque affetta dal vizio censurato con il conflitto

di attribuzione, in quanto essa inciderebbe su un settore che il d.P.R.

n. 616/77 ha demandato alla Regione.

Asseriscono, precisamente, le ricorrenti che, in conformità ed

attuazione degli artt. 117 e 118 Cost., la gestione delle strutture

ricettive ed i relativi servizi devono essere tenuti distinti

dall'esercizio delle attività commerciali, riguardo al quale, esse

convengono, resta ferma la competenza degli organi centrali. Il

presupposto da cui muovono le Regioni promotrici dell'attuale

controversia sta, dunque, in ciò: che lo Stato può intervenire nel

regolamento della specie solo nell'àmbito della normazione di

principio, al quale dovrebbero conseguentemente ritenersi circoscritte

le previsioni dell'art. 5 della legge quadro sul turismo. Detto questo,

va subito precisato che la Corte si è, in altra pronuncia (sent. n.

195/86), occupata della disposizione da ultimo richiamata. Risulta da

tale decisione che l'art. 5 è, appunto, collocato sul piano dei

principi; esso non contiene norme che precludano alla legge regionale

di dare attuazione al criterio della legge "quadro" sul turismo,

secondo cui i titolari o gestori delle imprese turistiche sono iscritti

nel registro delle imprese. Di qui discendono talune conseguenze, che

la sentenza n. 195/86 ha così testualmente precisato: "La competenza

dello Stato a regolare gli esami di idoneità potrà essere esplicata

in quanto, e fino a quando, non sia intervenuta al riguardo la

disciplina prodotta dalla Regione nell'esercizio della sua autonomia

legislativa". "Analoga conclusione" - ha soggiunto la Corte - "vale in

ordine alla tenuta del registro da parte delle Camere di commercio, per

quanto concerne l'iscrizione dei titolari o gestori delle imprese qui

considerate. La competenza della Regione a quest'ultimo proposito

discende, peraltro, dal disposto del terzo comma dell'art. 64 del

d.P.R. n. 616/77".

La pronuncia citata soccorre nel valutare le disposizioni statali

oggetto di impugnazione in questa sede. La competenza del Ministro

dell'Industria ad emanare l'uno e l'altro decreto in questione

scaturisce, in ultima analisi, dalla norma abilitante dell'art. 41

della legge n. 426/71. Dove, però, come qui accade, viene in rilievo

l'iscrizione nella sezione speciale del registro dei titolari o gestori

di imprese turistiche, tale competenza del Ministro può essere

esercitata solo nei limiti consentiti dalla legge n. 217/83, che

governa specificamente la materia. Il titolo in forza del quale lo

Stato era abilitato ad intervenire resta, così, quello che la Corte ha

già acclarato: il Ministro dell'Industria poteva regolare l'iscrizione

nel registro, ed il connesso esercizio dell'attività turistica, con

disposizioni valide solo in assenza, ed in attesa, della disciplina

dettata dal legislatore regionale.

3. - Il conflitto, come qui esso si configura, va allora risolto in

questi termini: il potere esercitato nella specie dal Ministro

dell'Industria, che si concreta nella produzione delle norme attuative

della legge sul registro delle imprese, spetta allo Stato. Esso,

tuttavia, opera validamente solo fin dove non confligge con l'esigenza

- fatta salva dallo stesso legislatore, quando è stata istituita la

speciale sezione del registro qui considerata - di tenere fermo

l'assetto delle competenze stabilito nel d.P.R. n. 616/77. Ora, alla

stregua di tale decreto, e delle fonti che in via generale presiedono

alla distribuzione delle competenze fra Stato e Regione, il settore del

turismo è stato trasferito a quest'ultima. Lo Stato può, benitenso,

anche nel caso in esame, vincolare e dirigere l'esercizio dei poteri di

autonomia, mediante il corretto ricorso alla normazione di principio e

alla funzione di indirizzo e coordinamento: e di tale strumento il

legislatore si è in effetti giovato, nel configurare l'art. 5 della

legge n. 217 del 1983. Ma la disposizione ivi contenuta lascia integra

la facoltà delle Regioni di modificare o sostituire la disciplina

introdotta nel decreto ministeriale, in vista ed applicazione della

legge sul registro delle imprese. Nulla toglie, del resto, che lo Stato

produca ulteriori criteri di indirizzo e coordinamento in relazione al

principio posto nell'art. 5 della legge n. 217, sempre che di ciò

ricorrano gli estremi, quali sono definiti nella giurisprudenza della

Corte.