Sentenza n. 221/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale della Lombardia il 1 marzo 1973 e riapprovata

il 10 maggio 1973, recante "Concessione di contributi per la copertura

degli oneri di prefinanziamento per la costruzione di alloggi di

edilizia residenziale di cui alla legge 22 ottobre 1971, n. 865",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 25 maggio 1973, depositato in cancelleria il 30

successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1973.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

Lombardia;

udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1975 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Alberto

Predieri, per la Regione Lombarda.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 25 maggio 1973, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, ha impugnato di legittimità costituzionale la legge

regionale della Lombardia, approvata, a seguito del rinvio governativo,

nella seduta del 10 maggio 1973 e recante "Concessione di contributi

per la copertura degli oneri di prefinanziamento per la costruzione di

alloggi di edilizia residenziale di cui alla legge 22 ottobre

1971, n.865", deducendo la violazione dell'art. 117 della Costituzione

per incompetenza assoluta della Regione nella materia dell'edilizia,

per esorbitanza dal limite dei principi e per invasione della

competenza statale in materia di credito.

2. - Resiste al ricorso il Presidente della Regione Lombardia, con

atto depositato il 19 giugno 1973, nel quale deduce l'inammissibilità

del primo motivo del ricorso non enunciato in sede di rinvio della

legge al Consiglio regionale e sostiene nel merito la infondatezza

delle altre censure.

3. - Nella pubblica udienza, tenutasi dopo due rinvii, disposti su

concordi richieste delle parti, i rispettivi patroni hanno insistito

nelle anzidette conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La legge della Regione della Lombardia sulla concessione di

contributi sugli oneri di prefinanziamento per la costruzione di

alloggi di edilizia residenziale viene impugnata dallo Stato sotto

quattro profili.

Si contesta in primo luogo che, a norma dell'art. 117 Cost., la

Regione abbia competenza in materia, ad essa, come alle altre a statuto

ordinario, essendo semplicemente stato delegato dalla legge n. 865 del

1971 (cosiddetta "legge sulla casa") l'esercizio di determinate

attribuzioni amministrative inerenti alla realizzazione di programmi in

materia.

Si assume, in secondo luogo, che, ove pure si volesse ammettere che

a tale originaria delega siasi poi sostituito un vero trasferimento di

funzioni, la legge de qua, prevedendo per la costruzione di alloggi di

tipo popolare ed economico un concorso della Regione nel pagamento

degli interessi dei mutui di prefinanziamento (commisurato fino ad un

massimo del 25% degli stanziamenti assegnati agli enti realizzatori

delle opere per ciascuna delle localizzazioni programmate), avrebbe

oltrepassato i limiti della (ipotizzata) sua competenza, violando i

principi della legislazione statale, che vieterebbero contributi sugli

oneri di prefinanziamento.

Contravvenendo a tali principi la legge impugnata avrebbe altresì

invaso, secondo il ricorrente, la competenza statale in materia di

credito.

Infine (ed è questa la quarta ed ultima censura, intimamente

connessa a quella testé riassunta), l'art. 2 della legge regionale,

prevedendo la variabilità dei contributi, entro il limite massimo del

6,50%, in relazione a modificazioni del tasso ufficiale di sconto,

potrebbe porsi in contrasto con la politica creditizia degli organi

statali, neutralizzandone gli effetti.

2. - La difesa della Regione eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità del primo motivo del ricorso, per non esservi stato

fatto alcun riferimento nella determinazione governativa di rinvio

della legge al consiglio regionale per nuova deliberazione.

soffermandosi poi, non di meno, nelle difese scritte e nella

discussione orale, con dovizia di argomentazioni, a dimostrare come le

funzioni dalla legge n. 865 delegate alle Regioni quanto alla fase

urbanistica e alla fase di realizzazione della edilizia residenziale,

siano state successivamente trasferite alle Regioni medesime, come

funzioni proprie ricomprese tra "i lavori pubblici" di cui all'art. 117

Cost., per effetto del d.P.R. n. 8 del 1972 e (o) del d.P.R. n. 1036

del 1972, emesso, quest'ultimo, in attuazione della delega legislativa

conferita al Governo dall'art. 8 della legge n. 865.

Contesta, poi, nel merito, l'esistenza nella legislazione statale

di un principio che vieti di erogare contributi sugli interessi dei

mutui di prefinanziamento; come pure che il contributo disposto dalla

legge regionale e la sua variabilità, d'altronde contenuta entro un

limite massimo prestabilito, possano configurare illegittima invasione

nella materia del credito o comunque interferire nella politica

creditizia dello Stato.

3. - In conformità con la giurisprudenza precedente della Corte

(per la quale sono da richiamarsi, tra le più recenti, le sentenze n.

123 e n. 132 del corrente anno), l'eccezione pregiudiziale di

inammissibilità del primo motivo di ricorso è da ritenere fondata.

La legge della Regione della Lombardia, approvata per la prima

volta il 1 marzo 1973, era stata rinviata, infatti, al Consiglio

regionale, rilevandosene, in primo luogo, il contrasto "con principi

della legge nazionale del settore, che non prevede interventi per

prefinanziamento". È ben vero che, all'osservanza dell'art. 127 Cost.,

può essere sufficiente che i motivi del rinvio e quelli della

successiva impugnativa coincidano "almeno nelle loro linee essenziali"

(sent. n. 132 del 1975, cit. e già prima sent. n. 147 del 1972), anche

se, in sede di rinvio, solo "sinteticamente" enunciati (sent. n. 8 del

1967); una interpretazione in bonam partem della determinazione di

rinvio intervenuta nella specie non sarebbe possibile, stante la

formula in essa adoperata: la quale, denunciando violazione dei

principi della legge statale "del settore" (senza specificare quale e

presupponendo perciò che sia quello dell'edilizia residenziale

pubblica, cui si riferiva la legge regionale), sembra addirittura dare

per ammesso che la competenza in materia spettasse alla Regione, e come

competenza propria, e non delegata, poiché, in quest'ultima ipotesi,

la legge regionale non avrebbe incontrato il solo limite dei principi,

ma neppure avrebbe potuto derogare a singole norme particolari di fonte

statale.

Ciò che non può, naturalmente, equivalere ad acquiescenza,

inammissibile d'altronde in questa sede, e non esime la Corte dal

procedere ad una accurata ricognizione della normativa statale, a

livello costituzionale ed a livello di legislazione ordinaria, vigente

nel settore, per stabilire quali fossero, in ordine a questo, i poteri

validamente esplicabili dalla Regione.

4. - È pacifico che l'art. 117 Cost. non contiene alcun

riferimento espresso ad una materia dell'edilizia residenziale

pubblica, prevista, invece, da taluni statuti regionali speciali, sotto

svariate denominazioni (quali "case popolari", "edilizia popolare"

"edilizia comunque sovvenzionata") come materia unitaria ed a sé

stante (così, rispettivamente, l'art. 11, n. 11, del testo originario

dello Statuto del Trentino-Alto Adige, l'art. 5, n. 18, dello Statuto

del Friuli-Venezia Giulia, l'art. 8, n. 10, del t.u. delle leggi

costituzionali concernenti lo Statuto del Trentino-Alto Adige, d.P.R.

31 agosto 1972, numero 670). Ma è pur vero che trattasi in realtà di

materia essenzialmente composita, articolantesi in una triplice fase:

la prima, avente carattere di presupposto rispetto alle altre,

propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e realizzazione

delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai "lavori pubblici" e

tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito dell'organizzazione

amministrativa statale, centrale e periferica, cui spetta la cura dei

pubblici interessi a quelli inerente; la terza, infine, attinente alla

prestazione e gestione del servizio della casa (disciplina delle

assegnazioni degli alloggi, in locazione od in proprietà, ecc.),

limitatamente all'edilizia residenziale pubblica in senso stretto,

così come definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 1035 del 1972

(comprendente gli alloggi costruiti da parte di enti pubblici a totale

carico o con il concorso o contributo dello Stato).

Ora, tanto la materia dell'"urbanistica" quanto quella dei "lavori

pubblici di interesse regionale" sono comprese nell'elenco dell'art.

117, senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno e senza

perciò che sia lecito postulare la esclusione da quest'ultima di quel

che più particolarmente concerne l'edilizia residenziale pubblica,

nella sua accezione più ampia, entro il limite, ovviamente, della

dimensione regionale degli interessi al cui soddisfacimento le relative

attività sono rivolte (nessun dubbio sorgendo, invece, quanto alle

funzioni propriamente urbanistiche, pur se prodromiche e strumentali

rispetto all'edilizia pubblica, delle quali il d.P.R. n. 8 del 1972

conferma espressamente il passaggio alle Regioni, già disposto

dall'art. 7 della legge n. 865 del 1971).

Ciò precisato per quanto riguarda l'art. 117 Cost., il problema

viene a porsi semplicemente in termini di interpretazione della

disciplina complessivamente risultante dalla legge n.865 del 1971, dal

d.P.R. n. 1036 del 1972, emanato in base alla delega di cui all'art. 8

della legge stessa, ed al d.P.R. n. 8 del 1972, cronologicamente

intermedio tra l'una e l'altro ed operante il trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni statali "in materia di

urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse

regionale", in attuazione dell'altra delega contenuta nella legge n.

281 del 1970.

Vengono in particolare considerazione l'art. 2 di tale decreto,

che, nel suo ultimo comma, dispone che "rimangono ferme le competenze

regionali in materia di edilizia residenziale, agevolata e

convenzionata, di cui alla legge 27 ottobre 1971, n. 865", ed il

successivo decreto del 1972, poc'anzi richiamato, che, a partire

dall'art. 1, mostra di ravvisare nelle Regioni, a fianco e sullo stesso

piano dello Stato (e per esso, del Ministro dei lavori pubblici)

altrettanti soggetti primari dell'attività di realizzazione dei

programmi di intervento nel settore.

Pur dovendosi riconoscere che la normativa in oggetto presenta non

poche oscurità, che la rendono di non agevole decifrazione, argomento

decisivo nel senso che le attribuzioni per l'innanzi delegate,

nell'esercizio, siano - ora - da considerarsi trasferite, si trae dal

raffronto tra la delega iniziale e il contenuto normativo poi assunto,

conformemente ad essa, dal d.P.R. n. 1036. L'efficacia di detta delega

era, infatti, circoscritta entro limiti di tempo estremamente

ristretti, e precisamente sino all'entrata in vigore del decreto

legislativo (che sarà poi il d.P.R. n. 1036), da emanarsi entro il 31

dicembre 1972, al quale era demandato, tra l'altro e per quanto qui

interessa, di procedere allo scioglimento di tutti gli enti pubblici

edilizi, sia nazionali che locali, eccezion fatta, tra questi ultimi,

per gli Istituti autonomi case popolari (IACP), da riordinarsi a loro

volta a livello regionale; come pure di trasferire, "nell'ambito delle

relative competenze funzionali, operative e territoriali", al Comitato

per l'edilizia residenziale (CER), istituito dal precedente art. 2, e

alle Regioni i compiti per l'innanzi spettanti alla Gestione case

lavoratori (GESCAL).

Al che ha poi effettivamente provveduto il d.P.R. n. 1036 del 30

dicembre 1972, trasferendo altresì (in ottemperanza ad altri principi

della legge di delega) agli IACP, ristrutturati, e alle stesse Regioni

il personale degli enti disciolti.

La delega dell'esercizio delle funzioni amministrative nella

materia in oggetto, originariamente disposta dall'art. 4 della legge

n. 865, non faceva dunque che anticiparne (e di poco) il vero e proprio

trasferimento, del quale costituivano presupposto necessario quelle

soppressioni di enti operanti nel settore e quel riordinamento degli

IACP, cui si è poc'anzi accennato e che prenderà data, ormai, dal

d.P.R. n. 1036 del 1972: a norma del quale (art. 5) alle Regioni, oltre

alle attribuzioni già ad esse (provvisoriamente) delegate dall'art. 4

della legge n. 865, venivano affidati in proprio una serie di compiti

ulteriori e complementari. Tra i quali fanno spicco, ad esempio, quelli

di sovrintendere alla esecuzione dei programmi regionali,

"esercitando... azioni di indirizzo e di vigilanza nei confronti degli

IACP, dei loro consorzi regionali, delle cooperative edilizie e dei

loro consorzi, nonché degli altri enti, società e amministrazioni che

concorrono all'attuazione dei programmi stessi" (lett. e); di

promuovere la costituzione dei menzionati consorzi regionali tra gli

IACP (lett. h); di approvarne gli statuti e nominarne il presidente,

gli eventuali vicepresidenti ed i componenti del consiglio di

amministrazione e del collegio sindacale (art. 7) e di adottare i

provvedimenti di espropriazione ed occupazione d'urgenza (già

trasferiti, peraltro, dall'art. 3 del d.P.R. n. 8 del 1972).

Che, d'altronde, nel contesto del d.P.R. n. 1036 quel che, prima,

era delegato diventi competenza propria delle Regioni, risulta

confermato anche dalla omessa previsione, nel decreto medesimo, di

poteri di sostituzione di organi statali, nell'ipotesi di inadempienze

od inerzia delle Regioni, a differenza da quanto è connaturale

all'istituto della delega e si ritrova, infatti, per le funzioni

delegate e finché tali, nel più volte citato art. 4, ultimo comma,

della stessa legge n. 865, come pure nell'art. 13, ultimo comma, del

d.P.R. n. 8 del 1972.

Nel quadro che si è fin qui tracciato, non ha più valore

determinante la risposta che si ritenga debba darsi al quesito (sul

quale si è prevalentemente accentrato il dibattito dottrinale ed ha

insistito la difesa della Regione) in ordine al preciso significato

dell'ultimo comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972, testualmente

riferito al punto precedente.

Tale decreto, infatti, in conformità alla legge di delega n. 281

del 1970, che ne stava a base, non poteva trasferire (e non ha

trasferito) se non le funzioni già spettanti agli organi, centrali e

periferici, "dello Stato", ivi comprese quelle relative ad enti ed

istituti operanti nell'ambito regionale (artt. 1, 2 e 4), e non anche

le funzioni di competenza di enti pubblici ausiliari dello Stato né le

funzioni statali relative ad enti di carattere nazionale e

pluriregionale (art. 5).

Sicché, anche a ritenere che l'equivoca formula dell'ultimo comma

dell'art. 2, inserita com'è in un sistema di disposizioni concernenti

trasferimenti, e non deleghe (così, infatti, oltre allo stesso art. 2

nei precedenti commi, gli artt. 1, 3 e 4), abbia inteso mutare il

titolo del conferimento delle attribuzioni che ne formano oggetto,

trasferendo quel che era delegato (interpretazione, questa, resa più

attendibile dalla circostanza che, alla data del d.P.R. n. 8, la delega

di cui all'art. 4 della legge n. 865 era tuttora in atto), il

trasferimento non si sarebbe potuto estendere oltre quel che il decreto

n. 8, come tutti gli altri analogamente emessi sul fondamento della

legge n. 281 del 1970, era autorizzato a fare: restandone perciò

escluse (a quel momento) le funzioni degli enti pubblici edilizi e

quelle statali relative ad enti nazionali o pluriregionali. Le quali

avrebbero dunque seguitato ad essere provvisoriamente delegate, in

attesa di quel riordinamento generale degli enti operanti nella

materia, che - come si è detto - era stato previsto dalla legge n. 865

e ha ricevuto attuazione soltanto con il successivo d.P.R. 1036 del

1972. Si è verificata, cioè, l'ipotesi cui si accennava, con riguardo

ad altra materia, nella sentenza n.139 del 1972, al punto 3 della

motivazione.

Quel che unicamente rileva, comunque, ai fini del presente

giudizio, è che, alla data in cui il Consiglio regionale della

Lombardia deliberava la legge impugnata, le funzioni amministrative (e

quindi anche quelle legislative) sulla materia in oggetto erano ormai

di competenza propria della Regione.

6. - Secondo l'assunto del ricorso, la normativa sarebbe tuttavia

costituzionalmente illegittima, per avere disposto, come si è sopra

accennato al punto 1, al fine di accelerare l'attuazione del piano

regionale di localizzazione dei programmi pubblici di edilizia

residenziale previsti nel titolo IV della legge n. 865, che la Regione

concorra, entro il limite massimo del 6,50%, al pagamento degli

interessi sui mutui da prefinanziamento contratti dagli enti

realizzatori (IACP e loro consorzio regionale, cooperative edilizie e

loro consorzi) prima della stipulazione del mutuo definitivo:

ostandovi, come si afferma, i principi della legislazione statale che

"non prevedono, quindi escludono" un siffatto tipo di interventi. Ma la

censura non è fondata.

Il sistema introdotto dalla legge della Regione Lombardia,

nell'apprezzabile intento di ridurre i "tempi morti" che normalmente

ritardano l'effettiva realizzazione delle costruzioni in programma,

differisce, certamente, per alcuni aspetti, da quello tradizionalmente

adottato nella legislazione statale: la quale, in verità, non ignora,

ma al contrario conosce, ipotesi di concorso dello Stato negli

interessi dei mutui di preammortamento, a condizione però che tali

interessi vengano capitalizzati, fondendosi, per così dire, con la

somma capitale data a mutuo.

Così, proprio nella stessa legge n. 865, l'art. 53, primo comma,

prevede la possibilità di contributi "anche sugli interessi di

preammortamento" dei mutui. Più analiticamente l'art. 71 del t.u.

sull'edilizia popolare ed economica, r.d. 28 aprile 1938, n. 1165, nei

suoi due ultimi commi, consente la concessione di contributi "nel

pagamento degli interessi sulle somministrazioni eseguite dall'istituto

mutuante per acquisto del terreno e durante il periodo delle

costruzioni", precisando subito dopo che "gli interessi dovuti sulle

somministrazioni eseguite prima che i mutui siano posti in ammortamento

vengono capitalizzati. Sulla somma capitalizzata il Ministero dei

lavori pubblici corrisponde il relativo contributo". In senso analogo,

e richiamandosi anzi all'art. 71, testé riferito, si esprimono, nel

medesimo testo unico, con riferimento ad ipotesi particolari, anche gli

artt. 173, 364 e 369.

In breve, e badando alla sostanza delle cose, la legislazione

statale ammette contributi sugli interessi corrisposti per una sorta di

anticipazione sui mutui definitivi: si ha, pertanto, una sola ed unica

operazione finanziaria, e l'istituto mutuante resta il medesimo così

nella prima come nella seconda fase.

Nel sistema della legge regionale lombarda, invece, le operazioni

di credito sono due: la prima è un contratto di mutuo a breve termine,

per dare concreto avvio alle attività necessarie (acquisto delle aree,

inizio dei lavori...), stipulabile alle condizioni di mercato con

qualsiasi istituto finanziaro, che la Regione agevola concorrendo sino

al 6,50% nel pagamento degli interessi; la seconda sarà poi il

contratto di mutuo definitivo, sottoposto alle regole comuni.

Trattandosi di due strumenti diversi, anche se rivolti a finalità

analoghe, la circostanza che il concorso sul prefinanziamento, cosi

come previsto dalla legge de qua, non trovi riscontro nella normativa

statale, non è argomento sufficiente per affermare la presenza, in

quest'ultima, di un principio che lo vieti. Al riguardo, decisivo è il

rilievo che tra le due forme di agevolazione non sussiste

incompatibilità.

7. - Infondate sono anche le due ultime censure, che, per la

rilevata loro interconnessione, si esaminano qui congiuntamente.

La legge regionale impugnata non invade la materia del credito,

certamente riservata allo Stato (come non si contesta dalla difesa

della Regione), ma si limita a concedere una particolare agevolazione

agli enti costruttori che vogliano stipulare mutui per

prefinanziamento, assicurando agli stessi un concorso parziale

nell'onere dei relativi interessi. Si è dunque in presenza di una

misura rientrante, tipicamente, tra le varie forme di incentivazione di

attività economiche, in ordine alle quali non potrebbe disconoscersi

la competenza regionale, sempre che si tratti di materie comprese

nell'elenco dell'art. 117 della Costituzione.

Se ne ha una riprova nel decreto di trasferimento delle funzioni in

materia di agricoltura (d.P.R. n. 11 del 1972) che nell'art. 1, lett.

m, dispone il passaggio alle Regioni degli "interventi per agevolare

l'accesso al credito agrario, ivi compresi rapporti con gli istituti di

credito", eccezion fatta per quanto attiene all'ordinamento del credito

agrario, degli istituti che lo esercitano e dei "limiti massimi dei

tassi praticabili" (articolo 4 lett. i), che rimane di competenza

statale. Ed è noto come le Regioni si siano largamente avvalse delle

facoltà ad esse conferite dalla citata lett. m dell'art. 1, attuando

forme diverse di agevolazione, ma - più di frequente - proprio un

sistema strettamente analogo a quello istituito dalla legge de qua, e

consistente per l'appunto in un concorso pubblico, di entità

variabile, ferma restando la determinazione annualmente effettuata

dallo Stato, con decreto del Ministro per il tesoro, dei tassi che gli

istituti mutuanti devono praticare. Con il che, all'opposto di quanto

si assume nel ricorso, sono (correttamente) le scelte statali che

limitano e condizionano la politica di incentivazione svolta dalle

singole Regioni.

D'altra parte, la temporaneità degli interventi predisposti nella

legge della Regione Lombardia (per i quali erano stanziati in bilancio

due miliardi, uno per il 1973 e l'altro per il 1974) unitamente alla

predeterminazione del limite massimo del contributo, che in nessun caso

(quali che siano le variazioni dei tassi ufficiali) potrebbero andare

oltre il 6,50%, concorrono ad escludere che possano derivarne gravi

ripercussioni (comunque, indirette) sulla manovra del credito e che

pertanto la legge in questione abbia violato il limite territoriale di

validità, inerente ad ogni specie e tipo di potestà normative

regionali.