Sentenza n. 220/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con i seguenti ricorsi:

1) ricorso del Presidente della Regione siciliana, notificato il 4

marzo 1972, depositato in cancelleria l'8 successivo ed iscritto al n.

5 del registro conflitti 1972, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito dei decreti 21 dicembre 1971 e 14 gennaio 1972 del Ministro per

il lavoro e la previdenza sociale, con i quali sono stati nominati,

rispettivamente, un membro effettivo del collegio sindacale della Cassa

mutua provinciale di malattia per gli esercenti attività commerciali

di Palermo ed i membri dei collegi sindacali di analoghe Casse mutue,

fra le quali quelle delle Provincie di Agrigento e di Enna;

2) ricorso del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale,

delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 3

maggio 1972, depositato in cancelleria il 17 successivo ed iscritto al

n. 15 del registro conflitti 1972, per conflitto di attribuzione sorto

a seguito del decreto 19 febbraio 1972, n. 100, dell'Assessore per il

lavoro e la cooperazione della Regione siciliana, con il quale è stato

sciolto il Consiglio di amministrazione della Cassa mutua malattia per

gli artigiani della Provincia di Catania e nominato un commissario

straordinario;

3) ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

10 maggio 1972, depositato in cancelleria il 17 successivo ed iscritto

al n. 16 del registro conflitti 1972, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito della circolare 13 gennaio 1972, n. 12, dell'Assessore

per il lavoro e la cooperazione della Regione siciliana, avente ad

oggetto "Attribuzioni dell'Assessorato regionale del lavoro in materia

di previdenza e assistenza sociale".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e del Presidente della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1972 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Luigi Maniscalco Basile, per la Regione siciliana, ed

il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri e per il Ministro per il lavoro e

la previdenza sociale.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 4 marzo 1972 e depositato l'8 marzo

successivo, il Presidente della Giunta regionale siciliana ha elevato

conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo l'annullamento dei decreti 21 dicembre 1971 e 14

gennaio 1972 del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, con i

quali sono stati nominati, rispettivamente, un membro effettivo del

collegio sindacale della Cassa mutua provinciale di malattia per gli

esercenti attività commerciali di Palermo ed i membri dei collegi

sindacali di analoghe Casse mutue, fra le quali quelle delle Provincie

di Agrigento e di Enna. Tali decreti invaderebbero la sfera di

competenza costituzionalmente assegnata alla Regione, violando in

particolare l'art. 116 della Costituzione, gli artt. 17 e 20 dello

Statuto siciliano che le riservano potestà legislativa ripartita e la

corrispondente potestà amministrativa in materia di lavoro, previdenza

ed assistenza sociale, nonché gli artt. 1 e 3 del d.P.R. 25 giugno

1952, n. 1138, che hanno operato il trasferimento alla Regione delle

attribuzioni di quel Ministero, come pure la vigilanza e la tutela

sugli enti e sugli istituti locali, compresi quelli consorziali, che

svolgano nel territorio regionale attività nelle materie innanzi

indicate. Il ricorso sostiene che l'art. 22 della legge 27 novembre

1960, n. 1397, debba essere interpretato nel senso che la competenza

ivi riconosciuta al Ministro in ordine alla nomina dei collegi

sindacali di quella categoria di Casse mutue provinciali valga per il

restante territorio nazionale, ma non anche relativamente alla Sicilia:

in caso diverso la normativa sarebbe incostituzionale e se ne solleva

al riguardo - in subordine - formale questione in riferimento alle

norme costituzionali già ricordate.

Le Casse di cui trattasi, operando ciascuna nell'ambito di una

circoscrizione territoriale corrispondente a quella della provincia,

rientrerebbero, del resto, fra gli enti e gli istituti locali che

l'art. 3 del d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138, ha dichiarato soggetti

alla vigilanza ed al controllo della Regione (v. già al riguardo la

sentenza n. 3 del 1967 della Corte costituzionale concernente le casse

di soccorso per il personale dipendente dalle aziende ferroviarie), cui

fa riscontro anche la titolarità del potere di nomina dei rispettivi

organi. Né tali considerazioni risulterebbero smentite dalla

circostanza che un membro effettivo ed uno supplente del collegio

sindacale debba, come dispone lo stesso art. 22 già citato, venir

designato dalla Federazione di queste Casse mutue, essendo ammissibile

e coerente alle norme ed ai principi disciplinanti la materia che

l'Amministrazione regionale proceda ad una nomina sulla base di

designazioni provenienti dal Governo centrale oppure da organismi

operanti al di fuori del territorio della Regione e dal detto Governo

nominati o costituiti (come può argomentarsi per esempio dalle

sentenze n. 82 del 1958 e n. 65 del 1959).

Le richieste della parte ricorrente sono, pertanto, volte ad

ottenere la dichiarazione che i provvedimenti impugnati sono di

competenza dell'Amministrazione regionale ed il loro conseguente

annullamento: integrale per il primo, e nei soli capi concernenti le

Casse mutue di Agrigento e di Enna, per il secondo.

2. - Con deduzioni depositate il 24 marzo 1972, resiste al ricorso

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, sostenendo che le Casse mutue in

questione, riunite in Federazione nazionale cui competono funzioni

regolatrici della loro attività e della loro gestione (artt. 15 e 20

della legge 27 novembre 1960, n. 1397), non possono essere considerate

alla stregua di enti esclusivamente localizzati in Sicilia e non

rientrano come tali nelle previsioni degli artt. 1 e 3, ma se mai in

quella dell'art. 4 delle norme di attuazione emanate con il decreto

presidenziale del 1952. D'altra parte, dovendosi equiparare almeno

quoad effectum a vera e propria nomina le designazioni bloccate di

alcuni sindaci da parte degli iscritti e della stessa Federazione, ne

conseguirebbe che il trasferimento del potere meramente formale di

nomina dal Ministro per il lavoro - cui corrisponde, peraltro, una

funzione esercitata a più vasto raggio e per tutto il territorio

nazionale nello specifico settore dell'assistenza agli esercenti

attività commerciali - all'Assessore regionale non può essere

rivendicato dalla Regione, se non altro per difetto di interesse.

Le conclusioni dell'Avvocatura dello Stato si precisano, quindi,

nella reiezione del ricorso.

3. - Con ricorso notificato il 3 maggio 1972 e depositato il 17

maggio successivo, il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale,

delegato dal Presidente del Consiglio, ha proposto conflitto di

attribuzione contro il Presidente della Regione siciliana, invocando

l'annullamento del decreto dell'Assessore per il lavoro e la

cooperazione in data 19 febbraio 1972, n. 100, con il quale è stata

sciolta la Cassa mutua malattia artigiani della Provincia di Catania ed

è stato nominato un Commissario straordinario con l'incarico

dell'ordinaria amministrazione ed il compito di convocare l'Assemblea

generale dei delegati entro novanta giorni per l'elezione dei

consiglieri di amministrazione.

Si deduce, in particolare, la violazione degli artt. 1, 17, lett.

f, e 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, nonché degli

artt. 1 e seguenti delle norme di attuazione approvate con il d.P.R. n.

1138 del 1952, nell'assunto che le Casse mutue in oggetto non siano

enti esclusivamente locali. Alla Federazione in cui sono riunite,

continuerebbe, infatti, a spettare fra l'altro, secondo l'art. 18,

lett. f, della legge 29 dicembre 1956, n. 1533, la competenza in ordine

a provvedimenti di scioglimento per gravi irregolarità, contro i quali

è ammesso ricorso gerarchico improprio al Ministro per il lavoro cui

sarebbe tuttora da riconoscere una funzione di vigilanza e tutela sulla

prima come sulle seconde. Di conseguenza, poiché le citate norme di

attuazione non avrebbero trasferito alla Regione attribuzioni di organi

od enti diversi dal Ministero del lavoro, questo nella fattispecie

denuncia la illegittima sottrazione al suo controllo e alla sua

potestà di riesame di un procedimento spettante alla Giunta centrale

della Federazione, ed emesso invece dall'Assessore.

La difesa del Ministro ricorrente conclude pertanto chiedendo che

sia dichiarato spettare allo Stato il potere di adottare, o quanto meno

di controllare gerarchicamente, i provvedimenti di scioglimento delle

Casse mutue in oggetto e sia conseguentemente annullato l'atto

impugnato, da considerare doppiamente illegittimo: sia per usurpazione

delle funzioni spettanti alla Giunta centrale della Federazione, con

evidenti violazioni dei limiti territoriale ed oggettivo dello Statuto,

sia per invasione della competenza statale al controllo gerarchico

improprio.

4. - Il Presidente della Regione siciliana, con deduzioni

depositate il 22 maggio 1972, resiste a questo ricorso argomentando

anche in base alla sentenza n. 3 del 1967 di questa Corte la spettanza

alla Regione dei poteri di vigilanza e di tutela sulle Casse mutue

provinciali di malattia per gli artigiani, da considerare comprese fra

gli enti e gli istituti locali.

Sotto il profilo processuale, del resto, il Ministro non avrebbe

né oggettivamente né soggettivamente veste a sollevare un conflitto

relativamente ad un provvedimento che si assume lesivo delle

attribuzioni di un distinto ente pubblico, come pure non potrebbe

lamentare la invasione della sua competenza a decidere i ricorsi

gerarchici quando questa sia meramente potenziale ed eventuale, non

essendosi verificata in concreto per mancanza dei necessari presupposti

di fatto, i quali avrebbero dovuto nella fattispecie consistere nella

nomina di un commissario da parte della Federazione e nella

interposizione di un ricorso avverso la nomina.

Nel merito, poi, anche ad ammettere la competenza della Federazione

allo scioglimento ed alla nomina di commissari per le Casse mutue, non

potrebbe escludersi quella concorrente dell'Amministrazione regionale,

poiché essa eroga fondi a favore di detti enti e perciò, anche in

base all'art. 4 della legge reg. sic. 25 novembre 1966, n. 30,

modificata da altra legge in pari data n. 31, è investita di una

potestà di vigilanza e di controllo sul corretto impiego dei

contributi versati. Più radicalmente, però, la parte resistente

denuncia la incostituzionalità degli artt. 7, comma secondo e terzo,

12, comma secondo, terzo e quarto, e 18, comma primo, della legge n.

1533 del 1956, già ricordata, in quanto sottraggono per attribuirle ad

un ente pubblico nazionale quelle competenze in ordine alla vigilanza

ed al controllo sugli enti ed istituti locali che spettano alla Regione

in base all'art. 130 della Costituzione, agli artt. 17 e 20 dello

Statuto speciale ed alle norme del d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138.

Le conclusioni della Regione siciliana si sostanziano nella

richiesta di una declaratoria di inammissibilità del ricorso per

inconfigurabilità del conflitto e per difetto di legittimazione attiva

del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro del lavoro; in

subordine, nella richiesta di reiezione del ricorso stesso con

dichiarazione dell'inesistenza del conflitto e della titolarità per la

Regione della competenza amministrativa esercitata con il provvedimento

emesso dall'Assessore regionale per il lavoro; e nella rimessione alla

Corte della decisione in merito alla questione di legittimità

costituzionale al riguardo eccepita relativamente ad alcune norme della

legge 29 dicembre 1956, n. 1533.

5. - Un terzo ricorso per conflitto di attribuzione contro il

Presidente della Regione siciliana è stato proposto, con atto

notificato il 10 maggio 1972 e depositato il 17 maggio successivo, dal

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e assistito

dall'Avvocato generale dello Stato: ne forma oggetto la circolare in

data 13 gennaio 1972, n. 12 F 9 Gab., dell'Assessore per il lavoro e la

cooperazione sulle attribuzioni dell'Assessorato stesso in materia di

assistenza e previdenza sociale, indirizzata, fra l'altro, ai

Presidenti delle Casse mutue dei coltivatori diretti, degli artigiani e

dei commercianti della Sicilia ed alle rispettive Federazioni, che si

assume abbia violato gli artt. 1, 17 lett. f, e 20 dello Statuto,

nonché le disposizioni di attuazione approvate con il d.P.R. n. 1138

del 1952. Queste, infatti, avrebbero disposto il trasferimento dal

Ministero del lavoro alla Regione siciliana delle competenze nelle

materie della previdenza e dell'assistenza sociale come pure della

vigilanza e della tutela sugli enti ed istituti locali operanti in quel

settore, ma non anche sugli enti ed istituti superregionali, svolgenti

la loro attività in tutto il territorio nazionale, quale è appunto il

caso dei tre sistemi mutualistici considerati nella circolare

impugnata, dei quali vengono messi analiticamente in risalto gli

aspetti unitari.

Ne consegue che la Regione non potrebbe esercitare una vigilanza su

sistemi che, malgrado siano articolati in una pluralità di organismi

provinciali dotati di personalità giuridica, sembrano in effetti

assimilabili ad enti a carattere nazionale e sono come tali soggetti

alla vigilanza del Ministro: né, d'altra parte e con riferimento alle

attribuzioni inerenti alle Giunte centrali delle tre Federazioni,

sarebbe concepibile che le norme di attuazione abbiano trasferito alla

Regione competenze incentrate in organi ed enti diversi dal Ministero

del lavoro.

Le richieste del Presidente del Consiglio dei ministri sono intese

ad ottenere la dichiarazione che spetta allo Stato il potere di

vigilanza sulle tre Federazioni e sulle corrispondenti Casse mutue

provinciali ed il conseguente annullamento della circolare impugnata.

6. - Con deduzioni depositate il 29 maggio 1972, si è costituito

il Presidente della Regione siciliana, deducendo anzitutto

l'inammissibilità del ricorso, non potendosi, a suo avviso,

configurare nella specie un conflitto, a causa della mancanza nel

Ministro del lavoro della titolarità in ordine alla competenza

controversa, che concernerebbe la vigilanza su enti pubblici a

carattere locale, il cui asserito collegamento funzionale con altri

enti a carattere nazionale sarebbe - ai fini che qui direttamente

interessano ed in presenza dell'avvenuto decentramento conforme a

Costituzione - del tutto privo di rilevanza. Ulteriore motivo di

inammissibilità discenderebbe, poi, dalla constatazione che la

circolare regionale, pur se fosse da considerare amministrativamente

illegittima, avrebbe tutt'al più inciso sulla sfera riservata alle tre

Federazioni nazionali, ma in nessun caso avrebbe potuto invadere la

competenza del Ministro del lavoro che, sebbene sia legittimato al

controllo su queste ultime, non potrebbe esplicare alcuna diretta

ingerenza sulle Casse mutue provinciali.

Nel merito, le normative concernenti i tre sistemi previdenziali ed

assistenziali se costituzionalmente legittime non dovrebbero escludere

il potere istituzionale di vigilanza e di tutela della Regione, ma

affiancare ad esso quello concorrente degli organismi nazionali. Esse,

peraltro, proprio per le attribuzioni al riguardo affidate alle tre

Federazioni, appaiono contrastanti con l'art. 130 Cost., con gli artt.

17 e 20 dello Statuto siciliano e con le norme del d.P.R. n. 1138 del

1952.

Cosicché la difesa regionale conclude, chiedendo, in via

principale, la dichiarazione di inammissibilità del ricorso per

inconfigurabilità del conflitto e per difetto di legittimazione del

Presidente del Consiglio dei ministri; in via subordinata, la reiezione

del ricorso con declaratoria di inesistenza del conflitto e di

spettanza alla Regione della competenza esercitata dall'Assessore per

il lavoro con l'emanazione della circolare in oggetto, nonché la

rimessione alla decisione della Corte della questione di legittimità

costituzionale, come innanzi prospettata, relativamente alle leggi 22

novembre 1954, n. 1136, 9 gennaio 1963, n. 9, 29 dicembre 1956, n.

1533, 27 novembre 1960, n. 1397 ed al d.P.R. 28 gennaio 1961, n. 184.

Nella pubblica udienza le difese delle parti hanno insistito nelle

rispettive richieste e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi, discussi congiuntamente alla pubblica udienza,

possono venir decisi con unica sentenza, perché tra loro interferenti

e vertenti tutti nella medesima materia della "previdenza ed assistenza

sociale", di cui all'art. 17, lett. f dello Statuto della Regione

siciliana.

2. - Come detto in narrativa, con il primo ricorso, il Presidente

della detta Regione impugna due decreti del Ministro per il lavoro e la

previdenza sociale, con i quali sono stati nominati alcuni sindaci

delle Casse mutue provinciali di malattia per gli esercenti attività

commerciali di Palermo, Agrigento ed Enna, rivendicando la relativa

competenza alla Regione, previa - occorrendo - risoluzione della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 27

novembre 1960, n. 1397.

Il secondo ricorso, proposto viceversa dal Ministro per il lavoro,

all'uopo delegato dal Presidente del Consiglio, si riferisce al decreto

19 febbraio 1972, con il quale l'Assessore regionale per il lavoro e la

cooperazione ha sciolto la Cassa mutua malattia artigiani della

Provincia di Catania nominando ad essa un commissario straordinario.

Anche ai fini della decisione di tale conflitto sono sollevate, dalla

resistente difesa regionale, questioni di legittimità costituzionale

di talune disposizioni della legge 29 dicembre 1956, n. 1533 (ed in

particolare degli artt. 7, commi secondo e terzo, 12, commi secondo,

terzo e quarto, e 18, comma primo).

Il terzo ricorso, infine, proposto dal Presidente del Consiglio dei

ministri, trae origine da una circolare diramata in data 13 gennaio

1972 dall'Assessorato regionale e indirizzata, tra l'altro, ai

presidenti delle Casse mutue malattia dei coltivatori diretti, degli

artigiani e degli esercenti attività commerciali operanti nell'isola,

nonché alle rispettive Federazioni nazionali, ed ha per oggetto la

competenza alla vigilanza sulle menzionate Casse mutue provinciali

siciliane. Ancora una volta la difesa della Regione solleva questione

di costituzionalità di una serie di disposizioni delle leggi sopra

rammentate e della legge 9 gennaio 1963, n. 9, relativa alla previdenza

dei coltivatori diretti, nonché del d.P.R. 28 febbraio 1961, n. 184,

contenente le norme di attuazione della citata legge n. 1397 del 1960.

3. - Vanno preliminarmente disattese sia l'eccezione di

inammissibilità, per difetto di interesse, adombrata nel primo

giudizio dalla difesa dello Stato, sia quelle opposte dalla difesa

regionale avverso i ricorsi statali negli altri due giudizi i cui

termini essenziali sono stati testé riassunti.

Ed invero, quanto alla eccezione dell'Avvocatura dello Stato,

peraltro non formalizzata nelle conclusioni, è agevole rilevare che la

Regione non può dirsi carente di interesse sol perché le nomine dei

sindaci alle Casse provinciali esercenti attività commerciali devono

aver luogo su designazione vincolante della Federazione, sussistendo

del pari l'interesse della Regione alla tutela della asserita propria

competenza, quale che ne sia poi, in pratica, l'effettiva portata.

Quanto alla eccezione sollevata, invece, dalla difesa della Regione

siciliana, nel secondo giudizio, non è esatto che, con il ricorso

avverso il provvedimento di scioglimento della Cassa artigiani di

Catania, lo Stato lamenti invasione della sfera di competenza di un

ente pubblico distinto e diverso, e precisamente della Federazione

nazionale Casse mutue malattia artigiani, poiché l'assunto del ricorso

è che il detto provvedimento ha per conseguenza di sottrarre al

Ministro per il lavoro il potere di decidere sui ricorsi gerarchici

impropri che possano essere avanzati contro lo scioglimento, a norma

dell'art. 18, lett. f, della citata legge n. 1533 del 1956. Né il

conflitto potrebbe ritenersi meramente virtuale, per non esservi stato,

nella specie, alcun ricorso avverso lo scioglimento, essendo evidente

che, una volta adottato il relativo provvedimento dall'Assessore

regionale, anziché dalla Federazione, vien meno con ciò stesso la

possibilità di ricorrere al Ministro e quindi, per logica conseguenza,

a quest'ultimo risulta sottratto il potere conferitogli dalla

disposizione di legge testé rammentata.

Per quel che concerne, infine, il conflitto proposto dallo Stato in

merito alla circolare dell'Assessorato (oggetto del terzo giudizio),

deve rilevarsi che la prima eccezione di inammissibilità del conflitto

per mancanza nel Ministro di poteri di vigilanza sulle Casse, in quanto

enti locali, attiene, in realtà, al merito e non può pertanto essere

presa in considerazione in questo momento; mentre la seconda eccezione

va incontro a rilievi strettamente analoghi a quelli qui sopra

accennati in ordine al conflitto che forma oggetto del secondo

giudizio: deducendosi, infatti, dallo Stato ricorrente invasione, da

parte della Regione, dei poteri di vigilanza ad esso spettanti nei

confronti delle Federazioni nazionali e delle Casse provinciali che le

costituiscono.

4. - Nel merito, è da precisare, anzitutto, che, a norma del

combinato disposto degli artt. 17, lett. f, e 20 dello Statuto, la

Regione siciliana ha competenza legislativa ed amministrativa in

materia di previdenza ed assistenza sociale (che è quella su cui

incide l'attività delle Casse in oggetto e delle loro Federazioni);

tale competenza, peraltro, oltre ad essere limitata dai "principi ed

interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato", deve

contenersi - alla stregua dei criteri ripetutamente affermati da questa

Corte - entro l'ambito del territorio regionale, per la soddisfazione

degli interessi che a questo si riconnettono.

In conformità a detti criteri, il trasferimento alla Regione delle

funzioni amministrative in materia, operato con il d.P.R. 25 giugno

1952, n. 1138, ha avuto esclusivo riguardo alle attribuzioni, in

particolare di vigilanza e tutela, per l'innanzi esercitate da organi

dell'amministrazione statale, concernenti enti ed istituti locali,

compresi quelli consorziali, i quali svolgono sul territorio della

Regione attività nelle materie di cui all'art. 17, lett. f, dello

Statuto (art. 3 del d.P.R. n. 1138 ora citato). Vero è, bensì, che,

in forza del successivo art. 4, la Regione ha altresì diritto ad

essere " rappresentata" negli organi locali degli enti nazionali

similari, ma questa norma non viene in considerazione nel presente

giudizio, non avendo la Regione avanzato, con riferimento ad essa,

alcuna pretesa.

È da rammentare, infine, che, pur dopo il trasferimento delle

funzioni e sino al 1966, la Regione non aveva comunque esplicato la sua

competenza legislativa sui settori di materia che formano oggetto delle

leggi statali n. 1136 del 1954, n. 1533 del 1956 e n. 1397 del 1960,

con le quali furono istituite - contestualmente - le predette Casse

mutue di malattia e le rispettive Federazioni nazionali.

5. - Tutto ciò premesso, si tratta ora, di accertare se le Casse

mutue provinciali di malattia per i coltivatori diretti, gli artigiani

e gli esercenti attività commerciali siano da qualificare come enti

locali, e cioè "di interesse esclusivamente regionale", secondo la

dizione usata nel Regolamento dei rapporti tra il Ministero per il

lavoro e la previdenza sociale e il corrispondente Assessorato

regionale siciliano, concordato tra le due parti il 15 settembre 1972

per dare attuazione al d.P.R. n. 1138 del 1952 e pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale della Regione del 30 settembre 1972, n. 45, ovvero

siano integrate, pur con propria autonoma personalità giuridica, entro

le rispettive Federazioni nazionali. Con l'avvertenza che, ove pure la

prima alternativa dovesse rivelarsi - in ipotesi - quella esatta, la

Regione non potrebbe rivendicare per sé che le sole attribuzioni di

organi dello Stato, direttamente riferentisi alle singole Casse

provinciali operanti nell'isola, non rientrando certamente tra le

funzioni trasferite dal d.P.R. n. 1138 del 1952 quelle prima di

spettanza delle Federazioni, né quelle di organi dello Stato nei

confronti delle Federazioni stesse.

Queste ultime rappresentano, com'è stato rilevato in dottrina, un

nuovo tipo di struttura previdenziale sui generis, a livello insieme

nazionale e di categoria, ben diversa da quella a livello nazionale e

funzionale, in precedenza attuata nel nostro ordinamento. La disciplina

che ne danno le leggi rispettive, pur differendo in alcuni dettagli,

ricalca sostanzialmente un medesimo schema, consentendo in questa sede,

ed ai fini che ora interessano, un discorso unitario. Ed è subito da

avvertire che tale schema è nettamente diverso da quello cui è invece

informata la regolamentazione delle Casse di soccorso del personale

dipendente dalle aziende ferrotranviarie, alle quali aveva riguardo la

sentenza n. 3 del 1967 di questa Corte, che ebbe ad affermare nei loro

confronti la competenza della Regione siciliana: di guisa che il

"precedente" non è fondatamente invocato, nell'attuale controversia,

dalla difesa regionale. Le Casse autoferrotranvieri, sono, infatti,

istituite dalle amministrazioni delle singole imprese ed operano

limitatamente alla cerchia dei loro dipendenti; sono del tutto autonome

l'una dall'altra e finanziate unicamente attraverso entrate che, per la

loro natura e provenienza, non travalicano l'ambito delle imprese cui

si riferiscono, senza che le condizioni dei rispettivi bilanci

risentano dell'alea di gestione delle altre.

Per contro, le Federazioni di cui è questione nei presenti giudizi

sono finanziate in parte dai contributi degli iscritti, ma in parte

anche dallo Stato, e la gestione del fondo di solidarietà nazionale,

che le somme da questo erogate vanno a costituire, avviene sulla base

del principio mutualistico, secondo piani stabiliti dagli organi

centrali delle Federazioni stesse, tenendo conto, a fini e secondo

criteri perequativi, delle esigenze delle singole Casse, le quali

risultano perciò interdipendenti. Il regolamento delle prestazioni

obbligatorie è di competenza delle Federazioni, rimanendo affidato

all'autonoma determinazione delle Casse locali soltanto quello delle

prestazioni facoltative, pur sempre, tuttavia, anche qui, "entro le

direttive delle Federazioni". Gli organi di queste ultime hanno

competenza ad approvare le più importanti deliberazioni degli organi

di amministrazione delle Casse, a cominciare dai bilanci, e a decidere

i ricorsi proposti avverso talune tra esse, ivi comprese quelle

concernenti le prestazioni dovute agli assistiti. Anche il regolamento

del personale è deliberato dalle Federazioni, le quali hanno altresì

una ingerenza nella nomina dei direttori delle Casse provinciali: che

deve essere sottoposta a controllo da parte della Federazione, per gli

artigiani (art. 12, comma primo, lett. g), e comma quarto, della legge

n. 1533 del 1956), ed avvenire alla stregua delle "norme" fissate

dagli organi federali, per gli esercenti attività commerciali (art.

26, primo comma, lett. m, della legge n. 1397 del 1960); mentre, nel

caso dei coltivatori diretti, è addirittura effettuata da questi

ultimi (art. 14, comma primo, lett. d, della legge n. 1136 del 1954).

6. - Così sotto l'aspetto organizzativo come sotto l'aspetto

funzionale, si rivela perciò nettamente prevalente, nella disciplina

delle Casse e delle rispettive Federazioni, l'elemento unitario su

scala nazionale: l'autonomia di cui le prime sono dotate si esplica,

bensì, largamente, a livello soprattutto di azione amministrativa, nei

rapporti esterni; ma è un'autonomia strettamente limitata dagli ampi

poteri normativi e di direzione, nonché di riesame e controllo nei

confronti di concreti provvedimenti, spettanti agli organi centrali

delle Federazioni.

Le singole Casse provinciali non sono, perciò, suscettibili di

essere considerate "in sé e per sé", come altrettante istituzioni

locali, avulse dal complesso sistema in cui sono organicamente

inquadrate.

Né può fondatamente dubitarsi della costituzionalità della

normativa a suo tempo dettata dalle leggi statali che le hanno in tal

modo configurate, attribuendo tra l'altro alle Federazioni gli svariati

poteri cui si è sopra accennato. Ed invero, fermo restando che, come

rilevato dal punto 4, la potestà legislativa della Regione siciliana

di cui all'art. 17 dello Statuto incontra il limite dei principi ed

interessi della legislazione statale, sta di fatto che, al momento in

cui quelle leggi furono emanate, la Regione non aveva posto in essere

alcun diversa disciplina della materia. Di guisa che lo Stato

conservava la pienezza della propria potestà legislativa e poteva

validamente esplicarla sull'intero territorio nazionale, nei modi e con

i contenuti ritenuti politicamente più opportuni. Né la situazione

può dirsi mutata a seguito delle leggi regionali n. 30 e n. 31 del

1966, come meglio si vedrà appresso.

Sono perciò manifestamente infondate le questioni di legittimità

costituzionale sollevate incidentalmente dalla difesa della Regione nei

confronti delle disposizioni delle leggi nazionali (non sempre,

d'altronde, specificamente indicate) che concorrono a determinare la

struttura territorialmente articolata, ma sostanzialmente unitaria,

delle tre Federazioni.

Dalle considerazioni fin qui svolte consegue che il ricorso

regionale contro la nomina da parte del Ministero per il lavoro di

alcuni sindaci di Casse provinciali siciliane per gli esercenti

attività commerciali, oggetto del primo giudizio, deve essere

respinto; mentre vanno accolti, all'inverso, quelli proposti dallo

Stato contro il provvedimento di scioglimento della Cassa artigiani di

Catania, adottato dall'Assessore regionale per il lavoro, e contro la

circolare dell'Assessorato medesimo che formano oggetto degli altri due

giudizi.

Non vale invocare in linea subordinata, come fa la difesa della

Regione, le leggi regionali n. 30 e n. 31 del 25 novembre 1966 (della

cui validità non sorge adesso questione), giacché l'essersi in tali

leggi stabilita la possibilità di controlli, peraltro non meglio

specificati, dall'amministrazione regionale sulla gestione dei

contributi finanziari dalla stessa erogati - limitatamente, si badi,

alle sole Casse artigiani esistenti in Sicilia, nonché nell'ambito

delle loro prestazioni assistenziali facoltative - non rappresenterebbe

base sufficiente per fondarvi il potere della Regione di impartire ad

esse direttive, né tanto meno quello di scioglimento e di nomina di un

commissario, essendo quest'ultimo un potere che, spettando per

l'innanzi alle Federazioni, non era compreso, secondo si è detto al

punto 3, nel trasferimento alla Regione, né rientrerebbe comunque tra

quelli di vigilanza e di controllo (sent. n. 164 del 1972).