Sentenza n. 22/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum

popolare per l'abrogazione del decreto legge 15 dicembre 1979, n.

625, convertito in legge con legge 6 febbraio 1980, n. 15 (conversione

in legge, con modificazioni, del decreto legge 15 dicembre 1979, n.

625, concernente misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico

e della sicurezza pubblica) (n. 13 reg. ref.).

Vista l'ordinanza 2 dicembre 1980 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

legittima la suddetta richiesta;

udito, nella camera di consiglio del 14 gennaio 1981, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Mauro Mellini per il Comitato promotore del referendum

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte

di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25 maggio

1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum

popolare, presentata il 26 giugno 1980 da Rippa Giuseppe, Cherubini

Laura, Passeri Maria Grazia, Pergameno Silvio, Vigevano Paolo e Mellini

Mauro, sul seguente quesito: "Volete voi l'abrogazione del decreto

legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito in legge con legge 6

febbraio 1980, n. 15 (conversione in legge, con modificazioni, del

decreto legge 15 dicembre 1979, n. 625, concernente misure urgenti per

la tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica)?".

Con ordinanza del 2 dicembre 1980, depositata in pari data,

l'Ufficio centrale ha dato atto che la richiesta è stata preceduta

dall'attività di promozione conforme ai requisiti di legge, che è

stata presentata da soggetti che vi erano legittimati, che il deposito

è avvenuto nel termine di tre mesi dalla data di vidimazione dei

fogli, che la richiesta di abrogazione del su indicato decreto legge

n. 625 del 1979, convertito con modificazioni in legge n. 15 del 1980,

è stata regolarmente formulata e trascritta nella facciata contenente

le firme di ciascun foglio, che il numero definitivo delle

sottoscrizioni regolari supera quello di 500.000 voluto dalla

Costituzione; e considerato che è indubbio il carattere legislativo

dell'atto normativo sottoposto a referendum, che "al momento della

presente deliberazione non assume rilievo l'efficacia limitata nel

tempo dell'art. 6 della legge", e che al riguardo non sono intervenuti

atti di abrogazione, né pronunce di illegittimità costituzionale,

ha dichiarato legittima la richiesta anzidetta.

Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 14 gennaio

1981, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33, comma secondo, della legge n. 352 del 1970.

In una memoria presentata il 10 gennaio 1981, il Comitato

promotore, pur contestando, in via di principio, la legittimità del

criterio della "omogeneità del quesito" (come degli altri limiti di

ammissibilità del referendum abrogativo enunciati nella sentenza di

questa Corte n. 16 del 1978) osserva che comunque, nel caso, la

richiesta di referendum non troverebbe in quel criterio alcun

ostacolo.

Il provvedimento legislativo in questione, emanato, con decreto

legge, a "tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica",

per fronteggiare una situazione di emergenza, ha infatti carattere di

legge speciale. Non diversamente, ed anzi in modo ancor più

accentuato, di quelle della legge n. 152 del 1975, c.d. legge Reale

(analoga per oggetto e riguardo alla quale, con la sentenza anzidetta,

la richiesta di referendum allora presentata fu ritenuta conforme al

suddetto criterio) le sue disposizioni obbediscono tutte ad un'unica

ratio politica. Anche in questo caso, perciò, secondo il Comitato

promotore, la richiesta di referendum dovrebbe essere dichiarata

senz'altro ammissibile.

Anche l'Avvocatura dello Stato, per il Presidente del Consiglio

dei ministri, ha presentato, in data 10 gennaio 1981, una memoria, in

cui sostiene che la richiesta di referendum va dichiarata

inammissibile. A suo avviso, infatti, una ragione di inammissibilità

(diversa da quella della varietà ed eterogeneità dei contenuti

normativi) è da individuarsi nel carattere transitorio dell'ultimo

comma dell'art. 6 (norma di importanza tutt'altro che secondaria), che

disciplina il c.d. fermo di polizia. In virtù dell'ultimo comma

dell'art. 6 le disposizioni di quell'articolo si applicano per la

durata di un anno dall'entrata in vigore del decreto legge. Perciò,

anche se questo termine è stato recentemente prorogato (con decreto

legge 12 dicembre 1980, n. 851) di sessanta giorni, le disposizioni

stesse cesseranno di aver vigore ben prima della domenica in cui, ai

sensi dell'art. 34 della legge 352 del 1970, la consultazione popolare

può aver luogo. Ora, osserva l'Avvocatura, così come è da

escludersi - lo si desume sia dall'art. 75, comma primo, della

Costituzione, sia dagli artt. 37 e 39 della legge n. 352 del 1970 -

che il referendum possa svolgersi su disposizioni di leggi abrogate, o

dichiarate costituzionalmente illegittime, ugualmente deve dirsi che

il referendum non può svolgersi su norme il cui vigore sia cessato,

come nel caso, per la scadenza del termine finale stabilito nella legge

stessa per il vigore delle disposizioni che essa contiene. Ad avviso

dell'Avvocatura, però, in tale ipotesi, competente a rilevare questa

impossibilità, non può essere la Corte di cassazione, in

applicazione analogica dell'art. 39 della legge n. 352, ma la Corte

costituzionale, in sede di verifica di ammissibilità della richiesta.

L'art. 39 della legge n. 352, infatti, prevede un fatto -

l'abrogazione - estraneo alla legge oggetto del referendum. Nella

specie, invece, la impossibilità dello svolgimento del referendum

deriva direttamente dal contenuto della legge che ne costituisce

l'oggetto, e vizia quindi, fin dall'origine, la relativa richiesta. Si

tratta quindi di un vizio, che consiste nella illegittimità

costituzionale della richiesta, che risulta rivolta ad uno scopo

diverso da quello - l'abrogazione della legge - indicato dall'art. 75,

primo comma, della Costituzione e che perciò deve essere rilevato

dalla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 33, commi terzo e

quarto, della legge n. 352 del 1970.

Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33, comma terzo, della legge n. 352 del 1970, nella camera

di consiglio del 14 gennaio 1981 sono stati uditi l'avv. Mauro

Mellini, per il Comitato promotore, e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri. Il primo ha

criticato le deduzioni svolte nella memoria dell'Avvocatura dello

Stato, osservando in particolare che non si può pervenire alla

inammissibilità della richiesta referendaria di un intero atto

normativo sulla base della eventuale non vigenza di una singola

disposizione; e richiamate le argomentazioni contenute nella memoria

del Comitato, ha insistito per l'ammissibilità. Dal suo canto,

l'avvocato dello Stato Azzariti ha ribadito la estraneità del decreto

legge, che proroga la vigenza dell'art. 6, al quesito; e richiamandosi

alla memoria ha insistito per la inammissibilità della intera

richiesta referendaria, in conseguenza della sua inscindibilità. Considerato in diritto :

Oggetto della richiesta di referendum abrogativo, dichiarata

legittima con ordinanza del 2 dicembre 1980, in applicazione dell'art.

32 della legge 25 maggio 1970, n. 352, dall'Ufficio centrale per il

referendum, costituito presso la Corte di cassazione, è il d.l. 15

dicembre 1979, n. 625, convertito, con modificazioni, nella legge 6

febbraio 1980, n. 15.

Va innanzi tutto rilevato che di tale provvedimento l'art. 6 (che

disciplina l'istituto del c.d. "fermo di pubblica sicurezza") recita

testualmente, al suo ultimo comma: "Le disposizioni del presente

articolo si applicano per la durata di un anno dall'entrata in vigore

del presente decreto". Per effetto dell'art. 15, il decreto è entrato

in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale (17 dicembre 1979). Non essendo scaduto l'anno, le

disposizioni dell'art. 6 erano tuttora applicabili "al momento della

deliberazione" dell'Ufficio centrale, che di ciò ha dato esplicito

atto nella ricordata ordinanza del 2 dicembre 1980, precisando che a

tale momento "non assume rilievo l'efficacia limitata nel tempo" della

norma in parola. Successivamente, per effetto dell'art. 1 del d.l. 12

dicembre 1980, n. 851, la durata dell'applicazione delle disposizioni

dell'art. 6 è stata prorogata di sessanta giorni a decorrere dalla

scadenza del termine fissato nell'ultimo comma dell'articolo medesimo.

Ne consegue che la richiesta referendaria, sulla quale deve ora

pronunciarsi la Corte, comprende una norma, la cui perdurante

efficacia è dovuta al combinato disposto del suo ultimo comma (sul

quale l'Ufficio centrale ha già portato, come su tutte le altre

disposizioni, il suo favorevole esame) e dell'art. 1 del d.l. n. 851

del 1980 (emanato successivamente alla deliberazione dello stesso

Ufficio). La nuova norma ha modificato, sotto il profilo della durata,

la precedente: compete, pertanto, all'Ufficio centrale - secondo

quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 68 del 1978 -

valutare se la richiesta referendaria debba estendersi alla nuova

disciplina, sopravvenuta, dopo la sua ordinanza, nel corso del

procedimento. In caso positivo, solo dopo la delibera in tal senso

adottata dall'Ufficio centrale la Corte potrà verificare se il nuovo

disposto, risultante dal concorso delle due norme, debba venir ammesso

alla consultazione referendaria. Allo stato, la Corte ritiene di dover

procedere alla verifica dell'ammissibilità del quesito, escludendo

dall'esame e dalla conseguente pronuncia tanto il menzionato art. 6,

che nella sua portata originaria non sarebbe più applicabile, quanto

la norma di proroga che non è contemplata dal quesito, nei termini

dichiarati legittimi dall'Ufficio centrale con l'ordinanza del 2

dicembre 1980.

Va poi respinta la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo la

quale la "transitorietà" dell'art. 6 (su cui per quanto innanzi detto

la Corte non porta il suo esame) condurrebbe, non alla esclusione dal

presente giudizio del solo articolo, ma alla inammissibilità

dell'intera richiesta, in ragione della asserita sua inscindibilità.

La esclusione di alcune disposizioni non impedisce invero che le

altre, rimaste oggetto dell'unica richiesta referendaria (che,

pertanto, in tale ipotesi non si scinde in più richieste), vengano

unitariamente assoggettate alla consultazione popolare, a meno che,

proprio per effetto dell'esclusione, non resti in concreto vulnerata

la necessaria omogeneità del quesito. In tale senso, del resto, si

è già proceduto in ordine alla richiesta di referendum per

l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, che fu in un primo

tempo, con la sentenza n. 16 del 1978, dichiarata ammissibile "ad

eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto

1977, n. 533)"; ed in un secondo tempo, a seguito di nuova ordinanza

dell'Ufficio centrale, dichiarata, con sentenza n. 70 del 1978,

ammissibile "anche in ordine all'art. 5 della legge stessa, come

modificato dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533".

Le altre disposizioni del d.l. n. 625 del 1979, come modificato

dalla legge di conversione n. 15 del 1980, appaiono informate, pur

nella varietà dei loro contenuti, ad un principio comune, che

conferisce alla materia disciplinata un connotato di sostanziale

unitarietà. Come si desume, infatti, dallo stesso suo titolo, l'atto

legislativo investito concerne "misure urgenti per la tutela

dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica": esso, pertanto,

si colloca storicamente in una fase di emergenza, che ha determinato

il legislatore ad apportare modifiche all'intero sistema di

prevenzione e repressione nell'ambito penale, in funzione preminente,

appunto, della lotta al terrorismo ed alla delinquenza comune: "Si

tratta di difendere concretamente i valori di libertà, di sicurezza e

di giustizia che la Costituzione afferma", leggesi nella relazione che

accompagna il disegno di legge per la conversione del decreto in

parola; e le adottate misure "ambiscono a realizzare un sistema ben

coordinato di norme, senza smagliature, inteso ad elevare la capacità

di risposta dell'ordinamento alla provocazione ed alla distruttività

della delinquenza e della eversione". Di tale contesto si propone

l'abrogazione con un quesito che - pur con la esclusione, allo stato,

dell'art. 6 - alla Corte appare omogeneo ed univoco, alla luce dei

principi in proposito affermati nella sentenza n. 16 del 1978. Con la

quale - va poi ricordato - fu egualmente dichiarata ammissibile la

richiesta di referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975,

n. 152 (disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), nel riflesso che,

malgrado la incontestabile varietà di contenuti normativi, doveva

riconoscersi che l'iniziativa aveva per oggetto "un particolare

complesso di misure legislative eccezionali", adottate "nel comune

intento di fronteggiare la presente situazione di crisi dell'ordine

pubblico, con particolare riguardo alla criminalità politica e para -

politica"; e che sotto tale aspetto il titolo della legge enunciava

già nei suoi tratti essenziali la questione sulla quale il corpo

elettorale era chiamato a decidere.

Né si riscontra alcun'altra ragione di inammissibilità. E

pertanto la richiesta di referendum va dichiarata ammissibile, ad

eccezione della norma sopra indicata.