Sentenza n. 22/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 128, secondo

comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito nella legge 6

aprile 1936, n. 1155, promosso con ordinanza emessa il 15 giugno 1967

dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Cipriani

Nicola e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n.

208 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.

Visto l'atto di costituzione dell'Istituto nazionale della

previdenza sociale;

udita nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1968 la relazione del

Giudice Nicola Reale;

udito l'avv. Giorgio Cannella, per l'I.N.P.S.

Ritenuto in fatto :

Il signor Nicola Cipriani, titolare del certificato di pensione per

invalidità e vecchiaia n. 2070306/104 per l'ammontare di lire 14.500

mensili, si vedeva corrispondere dall'Istituto nazionale della

previdenza sociale, alle scadenze bimestrali prestabilite, la somma di

sole lire 14.460 (invece di lire 29.000), in conseguenza di ritenuta

operata dallo Istituto predetto nell'esercizio del diritto ad esso

riconosciuto dall'art. 128, secondo comma del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.

1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155. Per tale via

l'Ente di previdenza intendeva dare esecuzione alla condanna

pronunziata, nei confronti del Cipriani, dal Presidente del tribunale

di Bari con decreto ingiuntivo non opposto, concernente crediti per

contributi previdenziali dal Cipriani stesso non versati, prima che

fosse maturato il di lui diritto alla pensione, per prestatori di opera

già suoi dipendenti.

Contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale il Cipriani

proponeva, quindi, domanda giudiziale per l'accertamento della

illegittimità della ritenuta, eccependo contestualmente la

incompatibilità della disposizione del secondo comma del citato art.

128 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, con l'art. 38, secondo comma,

della Costituzione.

Il tribunale di Bari con ordinanza 15 giugno 1967, ritenutane la

rilevanza ai fini della decisione della causa, sollevava la questione

di legittimità costituzionale della suddetta norma nei termini

prospettati dall'attore, osservando essere il giudizio di non manifesta

infondatezza sorretto dai seguenti motivi.

In relazione alla finalità sociale, che la legislazione in materia

di invalidità e vecchiaia persegue, di assicurare, mediante la

concessione di un assegno di pensione, il soddisfacimento delle

fondamentali necessità di sostentamento a favore dei lavoratori che

per età o invalidità subiscano una menomazione o l'annullamento della

capacità lavorativa, l'art. 128 della legge in esame, nel primo comma,

stabilisce la non pignorabilità e la non sequestrabilità dei redditi

previdenziali, e quindi il divieto di distrarre tali somme da quella

stessa destinazione assistenziale richiamata dall'art. 38 della

Costituzione.

Dal precetto costituzionale (e dalle finalità sociali della

legislazione ordinaria che ad esso deve adeguarsi), si discosta però

il citato secondo comma dell'art. 128, in quanto riconosce all'Istituto

previdenziale, senza alcuna limitazione o discriminazione, il diritto

di "trattenere sulle pensioni, gli assegni e le indennità di cui al

precedente comma, l'ammontare delle somme ad esso dovute in forza di

provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria".

La facoltà affatto discrezionale accordata all'Istituto sarebbe

quindi in contrasto con l'affermazione costituzionale del diritto dei

lavoratori a che siano assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di

vita in caso di infortunio, invalidità e vecchiaia.

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti, e al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 271 del 28

ottobre 1967.

Davanti a questa Corte si è costituito l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, difeso dagli avvocati Giorgio Cannella e Arturo

Pittoni che hanno depositato atto di deduzioni il 7 novembre 1967,

contestando il fondamento della questione sollevata dal tribunale di

Bari.

Essi osservano che l'art. 38 della Costituzione, la cui violazione

è stata denunziata, non avrebbe carattere immediatamente precettivo,

ma programmatico.

Il primo comma di questa norma che riconosce il diritto degli

inabili al lavoro, che versino anche in istato di indigenza, al

mantenimento e alla assistenza sociale, sarebbe, peraltro, estraneo

alla normativa delle assicurazioni sociali, alla quale sarebbe invece

diretto il precetto contenuto nel secondo comma della citata norma

costituzionale. Questo imporrebbe al legislatore di dettare,

nell'interesse dei lavoratori, un'organica disciplina della previdenza

ed assistenza sociale per i rischi inerenti alla percezione di un

reddito di lavoro, quali si verificano nei casi di inabilità

permanente o temporanea al lavoro, per invalidità e vecchiaia o a

seguito di infortunio o per disoccupazione involontaria, senza peraltro

fissare l'ammontare del quantum delle prestazioni assicurative e

previdenziali e senza esigere che, in tutti i casi predetti, queste

siano corrisposte.

La determinazione in concreto della misura e delle modalità di

tali prestazioni sarebbe affidata al legislatore ordinario e non

sarebbe, quindi, viziata da illegittimità costituzionale la legge

diretta a stabilire tale misura, ogni volta che questa fosse ritenuta

inadeguata alle esigenze del singolo lavoratore. Né contrasterebbe col

principio costituzionale una norma ordinaria che, in determinate

fattispecie, escludesse l'esigibilità delle prestazioni medesime.

Quest'ultima considerazione, in particolare, permetterebbe di

giustificare sul piano costituzionale la disposizione del secondo comma

dell'art. 128 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, intesa a consentire

il recupero, mediante la trattenuta sulle pensioni, sia di prestazioni

indebitamente percepite dagli assicurati, sia, come appunto

verificatesi nella specie, di somme costituenti debiti degli stessi

pensionati, per il mancato versamento di contributi assicurativi nel

corso della loro attività imprenditoriale e relativi a lavoratori da

essi dipendenti.

Ove questa possibilità fosse disconosciuta, ne deriverebbe

pregiudizio alle gestioni previdenziali, con gravi riflessi in danno

tanto della collettività dei lavoratori assicurati, quanto dei

singoli, direttamente interessati all'accreditamento dei contributi non

corrisposti dai propri datori di lavoro.

Con memoria depositata il 4 dicembre 1968 la difesa dell'Istituto

nazionale della previdenza sociale ha illustrato ulteriormente la tesi

della legittimità costituzionale della norma denunziata dal tribunale

di Bari, ponendo in particolare risalto la preminenza, ai sensi appunto

dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, dell'interesse

pubblico alla realizzazione dei crediti per contributi previdenziali

dovuti dai datori di lavoro, nei confronti dello stesso diritto

soggettivo di costoro a fruire in concreto del reddito previdenziale

loro spettante, in forza della legge in materia, nella veste di

assicurati.

Tali contributi, nel sistema del diritto positivo, sarebbero

diretti a costituire il maggior cespite per la copertura degli oneri

per l'assicurazione per l'invalidità e la vecchiaia; il loro mancato

pagamento arrecherebbe pregiudizio non solo ad altro lavoratore già

alle dipendenze del datore di lavoro in mora, ma a tutti i lavoratori

assicurati, incidendo gravemente sulla consistenza patrimoniale della

gestione del servizio previdenziale.

Il criterio della indisponibilità delle pensioni, enunciato nel

primo comma dell'art. 128 del R.D.L. n. 1827 del 1935, sarebbe quindi

compatibile con la ipotesi eccezionale prevista nel seguente secondo

comma e troverebbe, d'altra parte, giustificazione nello stesso

principio costituzionale di eguaglianza, attese le ragioni

etico-sociali e il fondamento di razionalità e di giustizia che lo

sorreggerebbero.

Per queste considerazioni anche nella discussione orale la difesa

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale ha concluso perché la

questione in esame sia dichiarata manifestamente infondata. Considerato in diritto :

1. - Il principio generale della intangibilità delle pensioni,

corrisposte dall'Istituto nazionale della previdenza sociale, in ordine

alla cessione ed a procedure esecutive o cautelari, enunciate nel primo

comma dell'art. 128 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito

nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, è stato riconosciuto rispondente

alla norma dell'art. 38 della Costituzione con la sentenza n. 18 del 30

marzo 1960 di questa Corte.

Ciò sul riflesso che le particolari finalità della tutela

previdenziale, diretta ad assicurare i mezzi indispensabili di

sostentamento ai lavoratori, che per invalidità o vecchiaia non siano

più in grado di provvedere, con un sufficiente reddito di lavoro, alle

proprie esigenze di vita, giustificano appieno detto principio,

consentendo peraltro soltanto le eccezioni espressamente stabilite, non

estensibili, per loro natura, ed ipotesi diverse.

L'ordinanza del tribunale di Bari prospetta, ora, la questione

della costituzionalità della norma del secondo comma del ricordato

art. 128 del decreto n. 1827 del 1935, in quanto essa, introducendo

appunto una deroga al principio espresso nel primo comma, consente

all'Istituto nazionale della previdenza sociale di trattenere sulle

pensioni, spettanti per invalidità al lavoro o vecchiaia, l'ammontare

delle somme ad esso dovute per crediti accertati, con provvedimenti

dell'Autorità giudiziaria, a carico degli stessi titolari dei predetti

redditi. E ciò senza alcuna limitazione quantitativa e senza ulteriore

specificazione creditoria.

Nella potestà largamente discrezionale, accordata al detto ente,

di perseguire la realizzazione dei propri crediti mediante la

compensazione, disposta unilateralmente ed in misura non prestabilita

della legge stessa, il giudice del merito ha ravvisato la possibilità

che siano in concreto frustrate le finalità sociali delle istituzioni

previdenziali; finalità tutelate dal secondo comma dell'art. 38 della

Costituzione. La norma impugnata, infatti, sarebbe preordinata alla

difesa dell'interesse dell'Ente creditore, mentre non conterrebbe

alcuna disposizione intesa a garantire la prestazione delle pensioni ai

soggetti assistiti, quanto meno nella misura necessaria a fronteggiare

situazioni di bisogno personale o familiare.

2. - La questione, da esaminarsi nei limiti prospettati

dall'ordinanza, è fondata.

Il secondo comma dell'art. 38 della Costituzione attribuisce valore

di principio fondamentale al diritto dei lavoratori a che siano

"preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in

caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia e di

disoccupazione involontaria".

E questa Corte con varie decisioni, in cui ha preso in esame tale

precedetto, lo ha considerato, come dovevasi, immediatamente operante

nell'ordinamento giuridico e rilevante, in particolare, ai fini del

sindacato di costituzionalità sulle leggi ordinarie.

Non può quindi essere accolta, su tale punto, la contraria tesi

svolta succintamente dalla difesa dell'Istituto nazionale della

previdenza sociale nell'atto di costituzione in giudizio davanti a

questa Corte.

3. - Nel sistema dei rapporti economici costituzionalmente

garantiti, il primo comma dell'art. 38 pone fra i compiti primari dello

Stato quello dettato con la sentenza n. 27 del 6 aprile 1965), quale

esplicazione del principio della solidarietà, che deve informare la

normativa della pubblica assistenza e beneficenza a favore di chi versi

in condizioni di indigenza per inabilità allo svolgimento di una

attività remunerativa, prescindendosi da precorse qualità e

situazioni personali e da servizi resi allo Stato (sent. n. 29 del 1968

e n. 27 del 1965).

Il secondo comma invece, anche esso ispirato a criteri di

solidarietà sociale, ma con speciale riguardo ai lavoratori, impone

che in caso di eventi, i quali incidono sfavorevolmente sulla loro

attività lavorativa, siano ad essi assicurate provvidenze atte a

garantire la soddisfazione delle loro esigenze di vita.

Al principio espresso nel citato art. 38, secondo comma, aderisce

la funzione assegnata alle pensioni assicurative contro la invalidità

e vecchiaia: funzione che tanto la dottrina quanto la giurisprudenza

della Corte di cassazione hanno ulteriormente individuato nel carattere

alimentare delle prestazioni, in quanto destinate a fronteggiare

primarie necessità degli assistiti.

E si è rilevato (sentenza n. 34 del 1960 di questa Corte) che le

pensioni per invalidità e vecchiaia rispondono al criterio di pubblico

interesse a che venga garantita la corresponsione di un minimum.

L'ammontare di questo minimum vitale è ovviamente riservato ad

apprezzamenti del legislatore, il quale, come è noto, vi ha apportato

progressivi aumenti, che peraltro non ne hanno alterato il surriferito

carattere essenziale.

Ora dalla natura e dalla finalità di tali prestazioni

previdenziali deriva non soltanto il principio generale che le sottrae

alla disponibilità degli interessati e ad ogni misura cautelare od

espropriativa nonché alla compensazione (art. 1246, n. 3, Cod. civ.),

ma discende altresì che le ipotesi eccezionali, nelle quali le misure

predette vengano ammesse, debbano essere strettamente circoscritte

secondo espresse e tassative disposizioni, concernenti sia la specie

del credito vantato contro l'assicurato, sia la parte della pensione,

che possa risultare disponibile e soggetta ad azioni cautelari ed

esecutive.

Diversamente, ove fosse consentita una indiscriminata ed illimata

tutela dell'interesse dei creditori, i bisogni che nel precetto

costituzionale di cui all'art. 38, secondo comma, trovano la loro

garanzia, rimarrebbero insoddisfatti ed il precetto stesso risulterebbe

eluso.

Si deve in proposito osservare che, nell'ordinamento vigente ed

anche in provvedimenti normativi anteriori alla Carta costituzionale,

non mancano disposizioni volte ad eliminare il pericolo suddetto.

Basta, accennare, per tacere di altre, alle limitazioni concernenti

in particolare la disciplina del pignoramento e del sequestro

conservativo sui crediti alimentari o di lavoro (rispettivamente art.

545 Cod. proc. civ. nel testo modificato col decreto legislativo 10

dicembre 1947, n. 1548 e art. 671 Cod. proc. civ.) e ricordare le

limitazioni previste in materia di rendite vitalizie costituite a

titolo gratuito (art. 1881 Cod. civ.) e di crediti dell'arruolato verso

l'armatore e del lavoratore verso l'esercente (artt. 369 e 930 Codice

della navigazione).

Anche nella materia delle pensioni spettanti ai dipendenti delle

pubbliche amministrazioni e che, a giudizio di questa Corte (sentenza

n. 124 del 1968) partecipano della natura retributiva, il testo unico,

approvato con D.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, delle leggi concernenti il

sequestro, il pignoramento e la cessione di dette pensioni, nonché

degli stipendi e dei salari, reca tutto un complesso di limitazioni

qualitative e quantitative alla cedibilità di tali emolumenti e alla

esperibilità di azioni esecutive su di essi.

Ciò premesso è evidente che la norma dell'art. 128, secondo comma

del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito nella legge 6 aprile

1936, n. 1155, non risponde al precetto costituzionale dell'art. 38,

secondo comma, della Costituzione, in quanto, col solo limite, non

sufficiente, del previo provvedimento giudiziario, conferisce

all'Istituto la facoltà di esercitare il diritto di "trattenuta" in

via di compensazione sulle pensioni da esso dovute.

Ciò indiscriminatamente, per qualsiasi titolo e senza limitazione

di ammontare: con la possibilità quindi che la pensione rimanga

assorbita dalla trattenuta, integralmente o quasi, e per lungo tempo. A

questo ultimo proposito va rilevato che non è conferente la

circostanza, indubbiamente per altro verso apprezzabile, che l'Istituto

abbia, nel caso di specie, ritenuto opportuno di operare una ritenuta

parziale e non totale sulla pensione.

E di fronte alla genericità della previsione legislativa, che

costituisce il punto sul quale la Corte deve portare il suo esame,

astraendo dalla fattispecie in controversia, non vale obiettare, come

si fa nelle ultime difese, che ove non fosse data potestà all'Istituto

di perseguire, con trattenuta sui crediti vantati dai pensionati, i

debiti per le contribuzioni da essi non versate per lavoratori da loro

dipendenti e dirette a costituire il maggior cespite per la copertura

degli oneri della gestione assicurativa, verrebbe meno ogni

possibilità di agire contro i detti pensionati inadempienti: di guisa

che, la gestione assicurativa e in ultima analisi, gli stessi assistiti

subirebbero un grave pregiudizio.

Va rilevato in contrario che, a parte la possibilità per

l'Istituto di agire su altri eventuali cespiti del pensionato,

l'ordinamento prevede sanzioni volte a reprimere le inadempienze dei

datori di lavoro e quindi a dissuaderli dall'incorrervi.

E d'altro canto il cosiddetto costo del servizio, pur gravando in

certa misura, sui soggetti del rapporto di lavoro, è integrato con

interventi erariali, i quali, sul piano finanziario, assicurano le

finalità sociali perseguite dallo Stato.

In conclusione, e salva la possibilità per il legislatore

ordinario di ovviare agli inconvenienti denunciati dall'Istituto,

introducendo deroghe al principio della intangibilità, purché siano

aderenti ai precetti costituzionali, la norma impugnata, nella sua

formulazione attuale, va dichiarata costituzionalmente illegittima.