Sentenza n. 22/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma

terzo, 6, 12 e 13 della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 14 dicembre 1967, recante norme sulla liquidazione

dell'Ente siciliano per le case ai lavoratori, promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 22

dicembre 1967, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 29 stesso ed iscritto al n. 36 del Registro ricorsi 1967.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 28 febbraio 1968 la relazione del

Giudice Ercole Rocchetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Villari, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana, atteso il grave dissesto nel quale

era venuto da tempo a trovarsi l'Ente siciliano per le case ai

lavoratori (E.S.CA.L.), approvava nella seduta del 14 dicembre 1967 una

legge con la quale disponeva la soppressione dell'Ente, con immediato

passaggio alla Regione del suo patrimonio immobiliare (art. 1) e del

suo personale (art. 7) e ne ordinava la messa in liquidazione,

affidandone il compito ad una Commissione che veniva autorizzata a

compiere atti di gestione, eccezionalmente anche in deroga alle norme

sull'amministrazione del patrimonio e la contabilità dello Stato (art.

4, comma terzo).

Il rendiconto della liquidazione, da presentarsi al Presidente

della Regione entro il termine di due anni, sarebbe stato approvato con

suo decreto, da trasmettersi alla Corte dei conti per la registrazione

(art. 6).

Gli adempimenti previsti dalla legge importavano oneri finanziari

di lire 1.800 milioni per esigenze della liquidazione (art. 2), di lire

1.200 milioni (art. 8) per integrazione del fondo di quiescenza,

previdenza e assistenza del personale della Regione, fondo da

incrementarsi a seguito dell'aumento del personale, intervenuto per

l'assorbimento di quello dell'Ente soppresso, ed infine della spesa

annua ricorrente di lire 450 milioni per stipendi dovuti al detto

personale assorbito (art. 13).

Di tali spese, quelle da erogarsi una tantum per complessive lire

3.000 milioni, trovavano nella legge copertura in quota parte del mutuo

di 46.450 milioni autorizzato con la precedente legge regionale 21

marzo 1967 n. 19 (art. 12), e, quelle ricorrenti, di lire 450 milioni,

trovavano copertura nel le maggiori entrate per canoni di locazione

degli immobili dell'Ente soppresso e il cui patrimonio veniva

trasferito alla Regione, nella minore spesa, per cessazione di

contributi dovuti dalla Regione all'Ente soppresso in forza della legge

regionale 12 aprile 1952, n. 12, e, per l'eventuale differenza, nel

previsto incremento del gettito dell'imposta di registro (art. 13).

Con ricorso notificato il 22 dicembre 1967 il Commissario dello

Stato presso la Regione impugnava la detta legge regionale, rilevando

che l'art. 4, comma terzo, col concedere ai liquidatori, nel compimento

degli atti di gestione, la facoltà di derogare alle disposizioni sulla

contabilità di Stato, e l'art. 6, col limitare il controllo della

Corte dei conti al solo rendiconto della gestione in sede di

registrazione del relativo decreto presidenziale di approvazione di

esso, violavano gli artt. 20 dello Statuto speciale e 100 della

Costituzione, perché ponevano in essere una disciplina particolare di

contabilità pubblica e creavano una gestione fuori bilancio che le

norme in quegli articoli contenute non consentivano.

Quanto agli aspetti finanziari della legge, il Commissario rilevava

ancora che gli artt. 12 e 13 di essa violavano l'art. 81 della

Costituzione, giacché, per la spesa non ricorrente di 3.000 milioni,

non poteva ritenersi valida la copertura indicata in un mutuo

autorizzato sì, ma non ancora contratto, e perciò di non sicuro

reperimento, e, per la spesa ricorrente di lire 450 milioni annui, non

poteva considerarsi idonea la copertura prevista in entrate e in

diminuzioni di spesa solo genericamente indicate e il cui importo non

era deducibile dal testo legislativo e nemmeno dalla relazione

parlamentare al disegno di legge.

Il ricorso veniva pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica al n. 24 dell'anno 1968 e in quella della Regione siciliana

al n. 7 dell'anno 1968.

La Regione si costituiva in giudizio e, nelle deduzioni depositate

il 10 gennaio 1968, rilevava che essa, anche se non aveva ancora

emanata una propria legge di contabilità, limitandosi ad applicare

quella dello Stato, non difettava di una propria competenza legislativa

per provvedere al riguardo, dovendosi intendere che la regolamentazione

della contabilità sia compresa nella materia dell'ordinamento degli

uffici e degli enti regionali indicata nell'art. 14, lett. p, fra

quelle e sulle quali essa ha legislazione esclusiva. Aggiungeva che le

norme speciali adottate per la liquidazione dell'E.S.CA.L., più che

derogare a norme statali, ponevano una disciplina a tempo determinato

diversa da quella vigente nella stessa Regione in tema di contabilità,

così essendosi ritenuto opportuno a causa della specialità,

eccezionalità e temporaneità delle disposizioni che, volte a regolare

la liquidazione di un ente regionale, erano state per altro ricalcate

su quelle che lg Stato aveva formulate nella legge 4 dicembre 1956, n.

1404, per la liquidazione di enti di diritto pubblico.

Quanto ai rilievi sulla copertura degli oneri finanziari derivanti

dalla legge, la Regione impugnava che mancasse di idoneità quella

fornita, per la spesa non ricorrente, dal mutuo già autorizzato con

legge anteriore, per essere tale forma di apprestamento di fondi

ritenuta valida anche quando è prevista come mezzo di copertura nella

stessa legge che autorizza la spesa, e negava che fosse inefficiente la

copertura indicata a fronte della spesa ricorrente, in rapporto alla

quale forniva elementi di calcolo ed esibiva documenti.

L'Avvocatura dello Stato, costituitasi in difesa del Commissario,

nella sua memoria depositata il 15 febbraio 1968 negava innanzi tutto

che la Regione avesse competenza ad emanare norme in materia di

contabilità pubblica, e ritenuto che, con quelle adottate, essa avesse

comunque superato i limiti posti dall'art. 100 della Costituzione in

materia, affermava non potersi dubitare della loro illegittimità, la

quale non veniva meno anche se le norme come sopra adottate erano state

ricalcate su altre accolte in materia analoga da una legge statale,

perché ciò che è consentito allo Stato non può per ciò solo

ritenersi consentito alle Regioni.

In materia di copertura della spesa l'Avvocatura faceva proprie le

tesi del Commissario e riteneva illegittima la legge impugnata anche

per violazione dell'art. 81.

Con memoria depositata il 14 febbraio 1968, la Regione siciliana,

oltre che ad insistere nelle sue deduzioni precedenti, poneva in

rilievo che le norme sul caso emanate non interferivano

sull'organizzazione di essa stessa Regione, ma in quella di un ente da

essa creato e per il quale non potesse dubitarsi, ai sensi dell'art.

14, lett. p, dello Statuto speciale, della sua competenza a regolarne

l'ordinamento, certamente anche per quanto riguardava la sua

soppressione e la sua liquidazione. Doveva perciò escludersi,

affermava la Regione, che, con le norme adottate, si fossero violati

precetti costituzionali e specialmente quello dell'art. 100, tanto più

che questo articolo non prescrive il controllo preventivo della Corte

dei conti per gli atti degli enti pubblici, ma solo per quelli del

Governo.

Nell'udienza di trattazione del 28 febbraio 1968, sia il

rappresentante dell'Avvocatura che il difensore della Regione

illustravano oralmente le tesi già dedotte nelle memorie scritte. Considerato in diritto :

1. - L'Ente siciliano per le case ai lavoratori, istituito nel 1949

con legge regionale, è uno di quegli enti cui la Regione, in base

all'art. 14, lettera p, dello Statuto speciale, ha il potere di dar

vita e di fissare l'ordinamento.

Tali enti si trovano, rispetto alla Regione, in situazione analoga

a quella degli enti pubblici statali rispetto allo Stato. Peraltro,

mentre per gli enti pubblici statali, o almeno per quelli di essi cui

lo Stato contribuisce in via ordinaria, l'art. 100, secondo comma,

della Costituzione - che prevede una partecipazione della Corte dei

conti al controllo sulla loro gestione finanziaria - ha avuto

attuazione con la legge 21 marzo 1958, n. 259, nessun provvedimento

legislativo è ancora intervenuto per rendere operativa quella norma

costituzionale nei confronti degli enti regionali.

Ciò si è voluto ricordare per precisare, in ordine alle censure

del Commissario, che, almeno fino a quando non è stata disposta la

soppressione e messa in liquidazione dell'E.S.CA.L., l'ente non era

assoggettato al controllo della Corte dei conti né era tenuto a

seguire particolari norme di contabilità.

Alla luce di questa premessa occorre stabilire se gli atti compiuti

dagli organi di gestione della liquidazione debbano ritenersi soggetti

alle regole proprie degli atti dell'ente soppresso o a quelle degli

atti della Regione, come sembra sostenere il Commissario dello Stato.

Solo in base alla seconda alternativa infatti, le censure proposte

sarebbero fondate, in quanto la Regione è tenuta ad osservare le norme

delle leggi sull'amministrazione del patrimonio e la contabilità dello

Stato, quanto meno per la generale recezione della legislazione statale

disposta dall'art. 1 della legge regionale 1 luglio 1947, n. 3, ed è

soggetta al controllo preventivo della Corte dei conti in forza

dell'art. 23 dello Statuto speciale e dell'art. 2 del decreto

legislativo del Presidente della Repubblica 6 maggio 1948, n. 655.

Ma l'opinione cui il Commissario sembra aderire non può essere

condivisa, perché la Regione, allorché ha provveduto a creare con

legge, per gli scopi e il tempo della liquidazione, uno speciale organo

collegiale, munendolo di particolari poteri, ciò ha fatto

nell'esercizio della facoltà, consentitale dall'art. 14, lett. p,

dello Statuto speciale, di fissare l'ordinamento degli enti regionali.

Se alla Regione spetta, infatti, il potere di dar vita e norme a

quegli enti, conferendo ad essi ampia autonomia, deve ammettersi che

quello stesso potere le spetti ugualmente allorché, come nella specie,

intenda regolare la fase di liquidazione di quei medesimi enti.

Deve aggiungersi che le norme stabilite dalla legge regionale

impugnata per regolare la fase di liquidazione dell'E.S.CA.L., sfuggono

anche ad ogni rilievo quanto alla loro idoneità a soddisfare le

esigenze in vista delle quali sono state emanate. Del resto, esse sono

state riprese, se non addirittura ritrascritte, dagli artt. 3, 10 e 13

della legge statale 4 dicembre 1956, n. 1404, avente per oggetto la

liquidazione degli enti di diritto pubblico, e volta, quindi, a

regolare una situazione che, più che analoga, può qualificarsi

identica.

Le censure del Commissario dello Stato sugli artt. 4, comma terzo,

e 6 della legge impugnata, in rapporto agli artt. 20 dello Statuto

speciale e 100 della Costituzione, devono pertanto dichiararsi non

fondate.

2. - Né maggior fondamento hanno i rilievi del Commissario dello

Stato relativi alla copertura degli oneri finanziari previsti dalla

legge.

Tali oneri si distinguono, come si è visto, in una spesa, a

carattere eccezionale, di lire 3.000 milioni e in una spesa ricorrente

di lire 450 milioni, alle quali corrispondono nella legge mezzi di

copertura consistenti in entrate di eguale natura. Alla spesa

straordinaria si provvede infatti con l'utilizzazione di quota parte di

un mutuo autorizzato con anteriore legge regionale, emanata per

provvedere all'estinzione di passività di complessive lire 46.450

milioni, fra i quali sono appunto annoverati e compresi i 3.000

occorrenti per sanare la posizione dell'E.S.CA.L.

Nel suo ricorso il Commissario eccepisce che il mutuo, benché

autorizzato, non risulta tuttavia ancora contratto, sì che attualmente

esso non può dirsi esistente, e quindi valido come mezzo di copertura

della spesa. Ma tale opinione non può essere condivisa.

Il bilancio è, nella sua totalità, una previsione, e il grado di

certezza che si può richiedere per ritenere valida e reale un'entrata

è che essa, essendo stata sul piano giuridico autorizzata nelle forme

prescritte, si presenti su quello economico-finanziario come

realizzabile, in una previsione fondata su dati di fatto da ritenere

sufficientemente sicuri nel quadro dei fenomeni economici del momento.

Ora, l'operazione finanziaria di lire 46.450 milioni, già

parzialmente realizzata con l'accensione di mutui di lire 15.000

milioni, si presenta con tutti i crismi della idoneità e

dell'efficienza, perché è stata autorizzata con la legge regionale 21

marzo 1967, n. 19, contro la quale non è stata proposta alcuna

impugnazione, e trova, nelle attuali condizioni di liquidità bancaria,

che caratterizzano da tempo la nostra situazione economica, un clima di

favorevole accoglienza da parte degli istituti di credito cui la

Regione deciderà di rivolgersi.

Quanto alla spesa ordinaria di 450 milioni, occorrenti annualmente

per assolvere gli oneri relativi al trattamento del personale

assorbito, il Commissario lamenta la assoluta genericità dei proposti

mezzi di copertura della spesa, i quali, benché indicati nel reddito

patrimoniale degli immobili trasferiti alla Regione, nella cessazione

dell'onere di un contributo da essa dovuto all'E.S.CA.L., in base a una

legge regionale, ed infine nel previsto aumento del gettito

dell'imposta di registro, non sono precisati nell'ammontare delle

singole partite e non consentono perciò alcuna possibilità di

concreta valutazione circa la loro idoneità ed efficienza a coprire la

spesa stessa.

La difesa della Regione ha fornito le indicazioni di cui non è

traccia nella legge, allegando anche una documentazione concernente le

entrate patrimoniali di cui si è detto.

Ma pur tralasciando l'analisi delle singole partite, può ritenersi

appagante il complesso delle indicazioni fornite dalla Regione quanto

alle maggiori entrate destinate a copertura dell'incremento di spesa.

Oltre ai fitti degli immobili e all'economia per cessazione del

contributo, che costituiscono disponibilità idonee a coprire la

maggior parte dell'annua spesa di 450 milioni, l'incremento del gettito

dell'imposta di registro, che fra il 1966 e il 1967 è stato di 400

milioni, è certamente sufficiente a fronteggiare il residuo. La

previsione di aumento del gettito di quel tributo è fondata, per

altro, su dati attendibili, quali l'incremento del volume degli affari

in rapporto all'aumento del reddito nazionale, che il programma di

sviluppo economico per il quinquennio 1966 - 1970, approvato con la

legge 27 luglio 1967, n. 685, stima in ragione del 5 per cento

all'anno.

E tale previsione, che trova conforto in dati ufficiali, è

sufficiente per far ritenere assolto l'obbligo imposto dall'art. 81

della Costituzione circa la copertura, giacché, come questa Corte ebbe

ad affermare nella sentenza n. 1 del 1966, mentre quell'obbligo, per

quanto riguarda spese afferenti l'esercizio in corso, va rispettato con

rigorosa puntualità, per quelle ricadenti in esercizi futuri può

essere soddisfatto anche con riferimento alla previsione di maggiori

entrate, tutte le volte che questa si presenti sufficientemente sicura,

non arbitraria od irrazionale e non in contraddizione con le

valutazioni risultanti da indagini e ricerche aventi il carattere

dell'ufficialità.

Pertanto anche le censure del Commissario dello Stato sull'art. 13

della legge impugnata, in rapporto all'art. 81 della Costituzione,

devono dichiararsi non fondate.