Sentenza n. 217/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 18 dicembre

1986, n. 891, intitolata: "Disposizioni per l'acquisto da parte dei

lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle aree ad

alta tensione abitativa", promossi con ricorso dei Presidenti delle

Giunte provinciali di Bolzano e Trento, notificati il 22 gennaio

1987, depositati in cancelleria il 30 gennaio successivo ed iscritti

ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1987;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento e

l'Avv. dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta, con ricorso

notificato il 22 gennaio 1987, l'illegittimità costituzionale della

legge 18 dicembre 1986, n. 891 ("Disposizioni per l'acquisto da parte

dei lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle aree

ad alta tensione abitativa") e, in particolare, degli artt. 1 e 2

della stessa legge, per violazione degli artt. 8, n. 10, e 16 St.

T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di

attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).

A sostegno della propria richiesta la Provincia sottolinea,

innanzitutto, che la legge impugnata non soltanto ha stabilito un

piano di erogazione da parte dello Stato di mutui agevolati per

l'acquisto (e il recupero) della prima casa di abitazione in favore

dei lavoratori dipendenti di qualsiasi regione o provincia, e quindi

anche di quelli residenti nel territorio bolzanino, ma ha persino

disciplinato le procedure e le condizioni (soggettive e oggettive)

per il godimento dei predetti benefici stabilendo requisiti

incompatibili con la preesistente disciplina provinciale, la quale è

stata adottata nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva

riconosciuta alla Provincia dall'art. 8, n. 10, St. T.-A.A. in

materia di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o

parzialmente, da finanziamenti a preminente carattere pubblico,

comprese le agevolazioni per la costruzione di case popolari in

località colpite da calamità e le attività che enti a carattere

extra-provinciale esercitano nelle province con finanziamenti

pubblici".

In secondo luogo, la Provincia di Bolzano sostiene che la legge

impugnata, essendo estremamente analitica e incidendo in un ambito in

cui non sono ravvisabili interessi infrazionabili, non può esser

considerata legittima espressione della funzione di indirizzo e

coordinamento, come delineata dalla giurisprudenza costituzionale.

2. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 22

gennaio 1987, ha sollevato identiche questioni di costituzionalità,

allegando le medesime argomentazioni.

3. - Alle richieste delle Province ricorrenti si è opposto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, costituendosi per mezzo

dell'Avvocatura Generale dello Stato.

Secondo il Governo, la legge impugnata non è altro che la

concretizzazione del diritto-dovere dello Stato di favorire su scala

nazionale l'acquisto di un'abitazione da parte di tutti i cittadini,

compresi quelli residenti nel territorio delle due Province

ricorrenti. Del resto, aggiunge l'Avvocatura dello Stato, la

legittimità costituzionale dell'intervento statale nel campo

dell'acquisto della prima casa di abitazione si può dedurre anche

dal fatto che esso si muove su un piano diverso da quello delineato

dalla materia della "edilizia comunque sovvenzionata" attribuita alla

competenza legislativa piena delle ricorrenti: mentre quest'ultima

riguarda esclusivamente la costruzione di case con capitale pubblico,

la legge impugnata invece disciplina un profilo diverso, vale a dire

l'acquisto di case da parte di cittadini privati, cui lo Stato

assicura semplicemente la concessione di mutui agevolati.

Trattandosi, dunque, di materia non attribuita alla potestà

legislativa provinciale, a giudizio dell'Avvocatura non sussisterebbe

alcuna invasione delle competenze proprie delle ricorrenti.

4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica le Province ricorrenti

hanno presentato due memorie di identico contenuto, nelle quali,

oltre a ribadire quanto già prospettato nei ricorsi, sottolineano

come le argomentazioni addotte dalla Corte costituzionale nella

sentenza n. 49 del 1987 rappresentano un ulteriore forte sostegno

delle ragioni da loro addotte.

In particolare, le ricorrenti ricordano che questa Corte nella

citata sentenza ha ricompreso nella materia della "edilizia comunque

sovvenzionata", attribuita alle Province, interventi pubblici per

l'edilizia abitativa analoghi a quelli previsti dalla legge

impugnata, quali, ad esempio, i finanziamenti per la costruzione e

l'acquisto di case rientranti nella categoria dell'edilizia

residenziale pubblica. Inoltre, nella stessa occasione la Corte, con

una sentenza interpretativa di rigetto, ha riconosciuto che spettano

alle Province autonome "tanto la individuazione dei comuni a più

alta tensione abitativa, quanto la ripartizione tra i medesimi dei

fondi (straordinari) occorrenti per l'attuazione di tali programmi

messi a disposizione dallo Stato". Sulla base di tali principi,

concludono le ricorrenti, l'illegittimità costituzionale della legge

impugnata appare di tutta evidenza, tanto più che in questa manca

una clausola analoga a quella contenuta nell'art. 5, quinquies, della

legge n. 118 del 1985 (oggetto, appunto, della sentenza n. 49 del

1987 di questa Corte), che fa salve le competenze provinciali in

relazione alle materie ivi disciplinate.

Dalla stessa decisione si deduce altresì, a giudizio delle

ricorrenti, l'insostenibilità della tesi dell'Avvocatura, secondo la

quale la disciplina dell'acquisto delle case esulerebbe dalla materia

della "edilizia comunque sovvenzionata", avendo la Corte ricompreso

nella previsione dell'art. 8, n. 10, St. T.-A.A., non solo la

costruzione delle case popolari, ma anche altri interventi,

riferibili tra l'altro al finanziamento per l'acquisto di alloggi

rientranti nell'edilizia pubblica e privata, già organicamente

disciplinati dalle leggi provinciali. Del resto, aggiungono le

ricorrenti, analoga ampiezza è riscontrabile nella parallela

competenza riconosciuta alla potestà legislativa (concorrente) delle

regioni ordinarie, a norma degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 616 del

1977.

In definitiva, poiché si tratta di materia attribuita alla

competenza legislativa esclusiva delle province (come si deduce anche

dall'art. 1, secondo comma, lett. b, della legge impugnata, che

esclude dal beneficio ivi previsto chi abbia usufruito di

agevolazioni previste da leggi regionali o provinciali) e poiché,

con la sentenza più volte citata, questa Corte ha affermato che

spetta alle province autonome la disponibilità di una quota dei

fondi straordinari stanziati dallo Stato, onde poterli ripartire tra

gli aventi diritto alla stregua della normativa provinciale, le

ricorrenti concludono che è evidente l'incostituzionalità della

legge impugnata.

5. - Nel corso dell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 le parti

hanno ribadito le proprie posizioni con i medesimi argomenti prodotti

negli atti scritti. Considerato in diritto

1. - Per l'identità del loro oggetto e del loro contenuto, i

ricorsi introduttivi dei presenti giudizi vanno riuniti e decisi con

un'unica sentenza.

2. - La questione di costituzionalità proposta a questa Corte

presenta un duplice profilo.

Per un verso, le ricorrenti prospettano il dubbio che la legge 18

dicembre 1986, n. 891, intitolata "Disposizioni per l'acquisto da

parte dei lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle

aree ad alta tensione abitativa", nel dettare una disciplina sulla

concessione di mutui agevolati ai fini della predetta legge e, in

particolare, nel prevedere all'art. 1 condizioni per beneficiare

degli stessi mutui ritenute incompatibili con quelle disposte da

leggi provinciali già adottate ai medesimi fini, si ponga in

contrasto, ove ritenuta applicabile alle Province di Trento e di

Bolzano, con gli artt. 8, n. 10, e 16 St. T.-A.A., in relazione agli

artt. 1 e 24 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione

dello Statuto in materia di urbanistica e di opere pubbliche), in

quanto invaderebbe il campo riservato alla competenza legislativa

esclusiva e a quella amministrativa delle province stesse in materia

di "edilizia comunque sovvenzionata".

Per altro verso, il medesimo contrasto è ipotizzato dalle

ricorrenti riguardo all'art. 2 della legge impugnata, che,

disciplinando in modo dettagliato e minuzioso le varie modalità

(durata, importo, ammortamento, etc.) di concessione dei mutui ivi

previsti, produrrebbe una sostanziale espropriazione della predetta

competenza legislativa delle province ricorrenti.

3. - Poiché le Province di Trento e di Bolzano prospettano che la

c.d. legge sulla prima casa lede le competenze provinciali in materia

di "edilizia comunque sovvenzionata" e poiché, d'altra parte,

l'Avvocatura dello Stato eccepisce che l'acquisto di abitazioni con

mutui agevolati posti a carico delle finanze pubbliche non rientra

nell'anzidetta materia, in quanto questa dovrebbe intendersi limitata

alla costruzione, occorre preliminarmente procedere al relativo

accertamento.

In proposito questa Corte ha già affermato (sent. n. 49 del 1987;

ma v. anche sent. n. 221 del 1975) che nell'ambito dell'edilizia

pubblica e, in particolare, nell'ambito della specifica competenza di

cui godono le province ricorrenti (art. 8, n. 10, St.T.-A.A.) deve

considerarsi compresa anche la sub-materia relativa al reperimento (o

al recupero) e all'assegnazione degli alloggi e che quest'ultima non

può restare circoscritta alle abitazioni costruite con fondi

pubblici o, comunque, con il concorso degli stessi, ma deve includere

anche le abitazioni altrimenti costruite (sempreché dotate di certe

caratteristiche tipologiche) e tuttavia acquisibili da parte degli

interessati con l'assistenza di mutui agevolati, il cui onere sia

posto a carico, totale o parziale, delle finanze pubbliche. Del

resto, che questi siano i confini della materia in questione si

comprende facilmente, non solo sulla base del dato storico relativo

all'evoluzione legislativa della materia dell'edilizia sovvenzionata

- quale si è avuta dalla legge n. 865 del 1971, che l'ha configurata

come servizio pubblico, alla legge n. 457 del 1978, che ne ha

ampliato i confini sino a ricomprendervi la c.d. edilizia assistita -

ma anche sulla base del principio giustificativo dell'intera materia,

che consiste nella predisposizione di interventi pubblici di varia

natura comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale

della provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno

abbienti.

Su tale premessa appare priva di fondamento l'eccezione della

difesa del Presidente del Consiglio, secondo la quale le competenze

in contestazione, essendo estranee alla materia dell'edilizia

sovvenzionata, dovrebbero essere comprese tra le attribuzioni

riservate allo Stato. Gli argomenti precedentemente addotti

dimostrano piuttosto il contrario, e cioè che qui si verte in una

materia attribuita in via generale alla competenza legislativa

regionale e, nel caso di specie, a quella esclusiva delle Province

autonome di Trento e di Bolzano.

4. - L'affermazione ora compiuta è posta a esclusivo fondamento

del ricorso proposto dalle anzidette province, le quali, asserendo

che nella stessa materia preesiste una disciplina organica posta con

leggi provinciali e che queste ultime contengono disposizioni

ritenute incompatibili con quelle della legge n. 891 del 1986,

chiedono che sia dichiarata l'incostituzionalità, per quanto le

riguarda, della disciplina statale. In senso contrario occorre

osservare che il rilievo appena indicato non può costituire una

premessa sufficiente per giungere a una conclusione di fondatezza,

poiché non può negarsi che l'esercizio delle competenze legislative

provinciali (o regionali) incontra in ogni caso precisi limiti

costituzionali posti a presidio di imprescindibili esigenze unitarie.

Si deve tuttavia ammettere che, trattandosi di una materia

attribuita alla competenza piena delle province (o regioni) e sulla

quale queste ultime hanno legittimamente esercitato le proprie

funzioni, l'eventuale sussistenza di esigenze unitarie in grado di

giustificare un intervento statale deve essere sottoposta al più

severo scrutinio, nel senso che, come questa Corte ha già avuto modo

di dire (v. spec. sentt. nn. 49 del 1987, 177 del 1988), occorre

verificare:

a) che sia effettivamente sussistente un interesse nazionale,

il quale appaia ragionevolmente correlato a esigenze unitarie,

insuscettibili di qualsiasi frazionamento;

b) che lo specifico interesse invocato sia così imperativo o

stringente (oppure così urgente) da giustificare l'intervento

statale anche in un'area in via di principio sottratta allo stesso;

c) che la disciplina posta in essere dallo Stato, considerata

nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue particolari modalità, sia

non solo contenuta nei precisi limiti delle reali esigenze

sottostanti all'interesse invocato, ma appaia anche essenziale o

necessaria per l'attuazione del medesimo interesse.

Soltanto in presenza dell'insieme di tali condizioni sarebbe

possibile considerare l'intervento statale, nella specifica

fattispecie in contestazione, immune da fondati sospetti

d'incostituzionalità.

4.1. - Considerando che l'interesse posto a fondamento della legge

impugnata è quello di favorire i lavoratori dipendenti - e, in

particolare, quelli fra loro meno anziani - nell'acquisto di un

alloggio ubicato nei comuni compresi in aree ad alta tensione

abitativa tramite la concessione di mutui a tassi agevolati, non si

può negare che, sulla base di criteri di valutazione comunemente

utilizzati da questa Corte, si sia in presenza di esigenze unitarie

che lo Stato deve garantire a tutti i cittadini, qualunque sia la

loro collocazione territoriale.

Più precisamente, in parallelo con un caso analogo recentemente

deciso da questa Corte (sent. n. 49 del 1987), va recisamente

affermato che, di fronte alla grave e preoccupante situazione degli

alloggi in tutti i comuni ad alta tensione abitativa, l'esigenza che

i poteri pubblici favoriscano sull'intero territorio nazionale e nel

modo più ampio possibile l'acquisto della prima casa da parte dei

lavoratori "si ricollega (....) alle fondamentali regole della civile

convivenza, essendo indubbiamente doveroso da parte della

collettività intera impedire che delle persone possano rimanere

prive di abitazione".

4.2. - Lo specifico interesse posto a base della legge impugnata

gode, inoltre, di una particolare protezione come interesse di

primaria importanza per la realizzazione della forma di Stato su cui

si regge il nostro sistema costituzionale. Il "diritto

all'abitazione" rientra, infatti, fra i requisiti essenziali

caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico

voluto dalla Costituzione e vi rientra - quel che è più

significativo - nella specifica forma garantita dalla legge oggetto

del presente ricorso.

L'art. 47, secondo comma, Cost., nel disporre che la Repubblica

"favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà

dell'abitazione", individua nelle misure vòlte ad agevolare e,

quindi, a render effettivo il diritto delle persone più bisognose ad

avere un alloggio in proprietà una forma di garanzia privilegiata

dell'interesse primario ad avere un'abitazione. E, inoltre,

nell'addossare il compito di predisporre tale garanzia alla

Repubblica, precisa che la soddisfazione di un interesse così

imperativo come quello in questione non può adeguatamente

realizzarsi senza un concorrente impegno del complesso dei poteri

pubblici (Stato, regioni o province autonome, enti locali) facenti

parte della Repubblica.

5. - Posto che l'interesse sottostante alla legge impugnata è

strettamente connesso a esigenze unitarie e riveste un carattere

particolarmente stringente e imperativo, occorre procedere

all'ulteriore verifica se la legge, nei suoi concreti svolgimenti, si

ponga come mezzo necessario o essenziale per l'assicurazione del

predetto interesse.

5.1. - Per una precisa valutazione del problema occorre precisare

i lineamenti fondamentali della legge impugnata.

Come risulta anche dallo stanziamento effettuato, la legge n. 891

del 1986 è essenzialmente un provvedimento di primo intervento,

diretto ad assicurare un livello minimo di garanzia, sull'intero

territorio nazionale, del "diritto all'abitazione".

In secondo luogo, contrariamente a quanto supposto dalle

ricorrenti, la legge impugnata, anche se prevede condizioni

parzialmente diverse e più ristrette rispetto a quelle previste in

materia dalle corrispondenti leggi provinciali (l. prov. Trento 6

giugno 1983, n. 16; l. prov. Bolzano 2 aprile 1962, n. 4, e

successive modifiche), in realtà persegue obiettivi collimanti o

concorrenti con quelli che si propongono le norme provinciali: vale a

dire assicurare finanziamenti di favore per l'acquisto della prima

casa da parte dei lavoratori meno abbienti.

Infine, anche se l'art. 5 del d.l. n. 12 del 1985, cui l'art. 1

della legge impugnata rinvia per le modalità di individuazione dei

comuni compresi nelle aree ad alta tensione abitativa, è stato

interpretato da questa Corte (sent. n. 49 del 1987) nel senso di

riconoscere alle Province di Trento e di Bolzano la competenza in

ordine alla suddetta individuazione, l'ispirazione complessiva della

legge n. 891 del 1986 è quella di predisporre un intervento autonomo

dello Stato o, anzi, aggiuntivo rispetto a quello delle regioni,

comprese quelle (come le province ricorrenti) dotate di autonomia

differenziata. Tanto ciò è vero che nella legge impugnata, non solo

i fondi, gli organi e le procedure sono interamente statali, ma manca

anche una clausola, esplicita o implicita, che faccia salve le

competenze regionali o provinciali (che invece era presente nella

legge oggetto dei giudizi decisi con la sent. n. 49 del 1987).

Inoltre, sempre nello stesso senso è particolarmente significativo

che all'art. 1, n. 2 lett. b), della legge statale sulla prima casa

è stabilita una regola di alternatività delle agevolazioni ivi

previste rispetto a quelle erogate dalle regioni o dalle province (o

anche da altri enti locali), la quale, se è principalmente diretta a

evitare abusive duplicazioni dei benefici concessi, nondimeno funge

da manifestazione obiettiva dell'intento del legislatore statale di

porre una disciplina parallela, oltreché alternativa, rispetto a

quelle adottate in sede regionale o provinciale o, comunque, locale.

5.2. - Pochi dubbi possono sussistere sulla essenzialità della

disciplina legislativa impugnata rispetto all'interesse nazionale

invocato, per il semplice fatto che la legge sulla prima casa

costituisce una diretta e completa traduzione, in un articolato

semplice ed essenziale, dell'imperativo costituzionale contenuto

nell'art. 47, secondo comma, per il quale la Repubblica, nel suo

insieme, è tenuta a predisporre agevolazioni affinché il risparmio

delle persone meno abbienti acceda alla proprietà dell'abitazione.

Su questo rilievo, tuttavia, non si può ancora basare un giudizio

conclusivo sulla questione di costituzionalità prospettata dalle

ricorrenti, poiché il fatto che lo Stato, sulla base di un legittimo

interesse nazionale, sia intervenuto nella materia dell'edilizia

sovvenzionata con una disciplina completa e dettagliata che, anziché

occupare il campo altrimenti coperto dalle competenze regionali (o

provinciali), si aggiunge parallelamente a quella adottata dalle

stesse regioni (o province autonome), crea ulteriori e delicati

problemi. In via generale, un intervento del genere deve ritenersi

illegittimo sia perché interferisce in forma indebita con

l'indirizzo politico regionale, sia perché la "concorrenza" delle

fonti normative statali con quelle regionali è costituzionalmente

predeterminata in forme tipizzate, concretantesi in altrettanti

limiti verso l'esercizio delle competenze legislative regionali (o

provinciali).

Tuttavia, le particolari condizioni del caso di specie inducono a

una conclusione diversa in base a tre distinti ordini di ragioni.

Innanzitutto perché si tratta di un diritto sociale fondamentale del

cittadino, specificamente garantito dall'art. 47, cpv., Cost.,

attraverso un impegno concorrente del complesso dei poteri pubblici

rientranti nel concetto di Repubblica, e quindi anche dello Stato:

impegno che non può certo esaurirsi nella mera attribuzione di una

potestà legislativa alle regioni, addirittura preclusiva di un

intervento legislativo statale, ancorché minimale.

In secondo luogo, perché la legge impugnata, come si è accennato

al punto precedente, si limita ad assicurare un livello di

prestazioni tale da rappresentare la garanzia di un minimum nel

godimento del "diritto all'abitazione" da parte dei lavoratori

dipendenti di qualsiasi regione e, così facendo, mentre lascia

sufficienti spazi all'autonomia regionale nel disporre dei relativi

interessi, nello stesso momento ottempera all'inderogabile imperativo

costituzionale di ridurre la distanza o la sproporzione nel godimento

dei beni giuridici primari, contribuendo a conferire il massimo di

effettività a un diritto sociale fondamentale (art. 3, secondo

comma, Cost.).

Infine, perché la stessa legge, lungi dal porsi in un rapporto di

incompatibilità o di interferenza con gli indirizzi attuati dalle

corrispondenti leggi provinciali o lungi dal manifestare obiettive

finalità espropriative degli ambiti di competenza regionale (o

provinciale), mira semplicemente a rafforzare, con una legislazione

di "sostegno", la risposta complessiva dei poteri pubblici di fronte

alla acuta tensione tra il riconoscimento di un diritto sociale

fondamentale, quello dell'abitazione, e la situazione reale,

caratterizzata da una preoccupante carenza di effettività dello

stesso diritto.

In breve, creare le condizioni minime di uno Stato sociale,

concorrere a garantire al maggior numero di cittadini possibile un

fondamentale diritto sociale, quale quello all'abitazione,

contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e

sotto ogni aspetto l'immagine universale della dignità umana, sono

compiti cui lo Stato non può abdicare in nessun caso.