Sentenza n. 216/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria, notificato

il 7 febbraio 1986, depositato in Cancelleria il 26 successivo ed

iscritto al n. 14 del Registro ricorsi 1986, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro della Sanità

del 29 settembre 1985, avente ad oggetto: "Disciplina

dell'autorizzazione ed uso delle apparecchiature diagnostiche a

risonanza magnetica nucleare sul territorio nazionale";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Gian Carlo Moretti per la Regione Liguria e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 febbraio 1986 e depositato il 26

successivo la Regione Liguria ha promosso conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in riferimento al decreto del Ministro

della sanità, 29 novembre 1985, concernente "Disciplina

dell'autorizzazione ed uso delle apparecchiature diagnostiche a

risonanza magnetica nucleare nel territorio nazionale". A giudizio

della ricorrente, tale decreto, nel dettare regole analitiche

riguardo all'impiego e all'installazione delle predette

apparecchiature e nell'attribuire ad organi statali le relative

funzioni, invade le competenze regionali in materia di sanità, come

risultano delimitate dall'art. 30 lett. c d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, e dell'art. 6, lett. c, legge 23 dicembre 1978, n. 833, che

riservano allo Stato le funzioni amministrative relative alla

produzione, registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio e

informazione, ma non all'impiego, delle suddette apparecchiature

diagnostiche.

Ad avviso della ricorrente, la fondatezza del ricorso trarrebbe

conferma anche dall'art. 31, lett. c, d.P.R. n. 616 del 1977, che

avrebbe delegato alle regioni le funzioni concernenti il controllo

sull'impiego delle sostanze radioattive e degli apparecchi generatori

di radiazioni ionizzanti, di modo che apparirebbe quantomeno dubbia

la riserva allo Stato di una materia molto meno significativa, come

quella qui in contestazione. Analoga conferma, sempre secondo la

ricorrente, potrebbe trarsi anche dal combinato disposto dell'art.

43, legge n. 833 del 1978, con gli artt. 194-198, t.u. leggi

sanitarie (r.d. n. 1265 del 1934), dal quale si desumerebbe la

competenza regionale sulla vigilanza (e sulle relative

autorizzazioni) concernenti le istituzioni sanitarie private nelle

quali siano applicate, anche saltuariamente, la radioterapia e la

radiumterapia o, in genere, sulla vigilanza riguardo alla detenzione

e all'uso degli apparecchi radiologici e delle sostanze radioattive.

Del resto, aggiunge la ricorrente, allorché l'art. 6, lett. i, della

legge n. 833 del 1978, riserva allo Stato la produzione, la

registrazione, il commercio e l'impiego delle sostanze chimiche e

delle forme di energia "capaci di alterare l'equilibrio biologico ed

ecologico", lascia chiaramente intendere un riferimento alla nozione

di impatto ambientale e alle correlative funzioni in materia di

impiego dell'energia nucleare a fini industriali, che, com'è noto,

sono cose ben diverse dall'impiego di sostanze radioattive e

diagnostiche a fini terapeutici.

Infine, la Regione ricorrente osserva che, ove l'art. 6, lett. c

ed i, della legge n. 833 del 1978, fosse interpretato nel senso

dell'attribuzione allo Stato delle competenze contemplate dall'atto

impugnato, esso sarebbe censurabile per contrasto con gli artt. 117 e

118 Cost., con questione sollevabile ex officio dalla stessa Corte

costituzionale, per il fatto che funzioni del genere non potrebbero

rientrare in alcun modo nelle "esigenze di carattere unitario" che ne

giustificherebbero la pertinenza allo Stato stesso.

2. - Costituitosi a mezzo dell'Avvocatura Generale per rivendicare

allo Stato le competenze oggetto dell'impugnato decreto ministeriale,

il Presidente del Consiglio dei Ministri fa presente, innanzitutto,

che, se, come sostiene la ricorrente, le competenze in contestazione

fossero delegate alle regioni, l'eventuale violazione delle relative

norme da parte dello Stato, sarebbe irrilevante, come insegna la

giurisprudenza di questa Corte, al fine dell'instaurazione del

conflitto di attribuzione, di modo che questo dovrebbe esser

considerato inammissibile.

In secondo luogo, ad avviso del Governo, l'opinione secondo la

quale l'art. 6, lett. i, l. n. 833 del 1978, si riferisce ai soli

casi in cui l'impiego di tali energie risulterebbe tale da

compromettere nello stesso tempo gli equilibri biologici e quelli

ecologici, sarebbe contraddetta sia dal rilievo che l'uso della

congiunzione "e" non è decisivo al fine di intendere che i due

equilibri debbano essere compromessi congiuntamente, sia dal fatto

che i controlli ivi previsti hanno ad oggetto le "forme di energia"

come tali, non già le situazioni o le condizioni in cui il loro

impiego è in grado di compromettere certi equilibri.

Infine, l'Avvocatura dello Stato, in riferimento all'ipotizzata

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., osserva che la riserva

statale contenuta nell'art. 6, lett. i, della legge n. 833 del 1978,

non concerne gli aspetti amministrativi della gestione del servizio

sanitario, ma piuttosto l'individuazione dei requisiti che sostanze,

strumenti e ambienti debbono possedere per non risultare di nocumento

alla salute dei cittadini, in armonia con il principio fondamentale

della riforma attuata con la predetta legge n. 833 del 1978, vòlto

ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il

territorio nazionale.

3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza

pubblica, la Regione Liguria, oltre a ribadire le ragioni già

dedotte nel ricorso, rileva che, se non si volesse considerare

l'intero decreto ministeriale come invasivo delle competenze

regionali, non si potrebbe tuttavia negare che, quantomeno, lo sia

l'art. 5 dello stesso decreto, il quale prevede la necessità

dell'autorizzazione ministeriale per l'installazione delle

apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare.

4. - Nell'udienza pubblica le parti hanno insistito sulle

rispettive posizioni. Considerato in diritto

1. - Con il presente giudizio per conflitto di attribuzioni tra

Stato e Regioni, promosso con il ricorso di cui in epigrafe, questa

Corte è chiamata a decidere sulla spettanza della competenza

relativa alle funzioni amministrative concernenti l'installazione e

l'impiego delle apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica

nucleare, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., come attuati

dagli artt. 30, lett. c, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 6, lett. c

ed i, legge 23 dicembre 1978, n. 833.

2. - Nelle disposizioni che il legislatore nazionale ha adottato

al fine di determinare la ripartizione fra lo Stato e le Regioni

delle competenze amministrative in materia sanitaria non c'è nessuna

norma che conferisce a organi regionali il potere di disciplinare o

di controllare l'uso delle sostanze o degli strumenti impiegabili a

fini diagnostici o terapeutici. Le uniche disposizioni che regolano i

settori materiali più prossimi a quelli ora indicati sono l'art. 7,

lett. d, della legge n. 833 del 1978 che ha sostituito l'art. 31,

lett. c, del d.P.R. n. 616 del 1977, e gli artt. 194-198 del t.u.

leggi sanitarie del 1934, richiamati dall'art. 43 della predetta

legge del 1978. In questi articoli, tuttavia, l'oggetto della

disciplina normativa è qualcosa di sostanzialmente diverso

dall'impiego delle sostanze o degli strumenti utilizzabili a fini

diagnostici o terapeutici. Nel primo caso, infatti, si tratta dei

controlli sull'idoneità dei locali e delle attrezzature adibiti per

il commercio o per il deposito delle sostanze radioattive e degli

apparecchi generatori di radiazioni ionizzanti, ai quali si

aggiungono i controlli sulla radioattività ambientale. Nel secondo,

invece, vengono in questione le autorizzazioni all'apertura o

all'esercizio di istituzioni sanitarie di carattere privato

(ambulatori, cliniche, gabinetti medici, etc.) dove si pratichino la

radioterapia e la radiumterapia, nonché l'autorizzazione alla

detenzione (in vista della cessione) di sostanze radioattive e

l'obbligo di comunicazione da parte di fabbricanti e di venditori

relativo agli apparecchi radiologici smerciati.

Sotto questo profilo, si può dunque affermare, senz'ombra di

dubbio, che la pretesa della ricorrente di veder riconosciuta la

competenza regionale sulla disciplina amministrativa

dell'installazione e dell'uso di apparecchiature diagnostiche a

risonanza magnetica nucleare non si può giovare di alcuna

indicazione positiva in qualche modo rintracciabile nelle norme

assumibili come parametri nel presente giudizio.

3. - D'altra parte, procedendo all'analisi delle disposizioni che

determinano positivamente le funzioni amministrative attribuite in

materia sanitaria allo Stato, v'è più di una previsione nella quale

può trovare agevole collocazione la disciplina contestata. Va

considerato, innanzitutto, l'art. 6, lett. c, della legge n. 833 del

1978, che ha sostituito l'art. 30, lett. c, del d.P.R. n. 616 del

1977, fra i cui oggetti rientrano "i presídi sanitari e

medico-chirurgici", e quindi ogni sostanza o strumento utilizzabile a

fini diagnostici o terapeutici.

È ben vero, peraltro, che la stessa disposizione precisa che le

competenze statali sono delimitate alla disciplina della "produzione,

registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio e informazione"

dei suddetti presídi e che manca nella medesima disposizione ogni

specifico riferimento all'impiego delle sostanze o degli strumenti di

diagnosi e di terapia. Ma, per un verso, va osservato che la

disciplina posta in essere dal decreto ministeriale impugnato è

incentrata sulla sperimentazione delle apparecchiature diagnostiche a

risonanza magnetica nucleare, tanto che, non solo chi intende

procedere all'installazione delle predette apparecchiature deve

dimostrare la sussistenza di alcuni requisiti soggettivi e oggettivi

(quali, ad es., l'intensità del campo magnetico delle

apparecchiature, il sistema di schermatura, le specifiche competenze

degli operatori, la presumibile patologia afferente al bacino di

utenza, il prevedibile carico lavorativo e le conseguenti modalità

di gestione), senza i quali non può essere autorizzato all'uso

sperimentale (di durata biennale) delle apparecchiature in questione,

ma soprattutto la stessa autorizzazione all'installazione e all'uso

dei medesimi strumenti diagnostici (di durata quinquennale) è

rilasciata soltanto "sulla base dei risultati conseguiti nella fase

sperimentale". Per altro verso, va detto che, anche se manca

nell'art. 6, lett. c, l'esplicito riferimento all'impiego dei

predetti strumenti sanitari, l'ampiezza delle formulazioni usate, di

fronte alla totale assenza di qualsiasi attribuzione di competenze

similari alle regioni, lascia chiaramente intendere che oggetto delle

competenze statali è, in via di principio, la disciplina di

qualsiasi attività relativa ai predetti presídi sanitari, compresi

l'acquisto e, in casi di strumenti il cui uso esige particolari

cautele, persino l'installazione e l'impiego degli stessi.

4. - Ogni residuo dubbio è comunque destinato a svanire a seguito

dell'analisi dell'art. 6, lett. i, della legge n. 833 del 1978. Con

questa disposizione, infatti, è riservato alla competenza statale

"l'impiego (...) delle forme di energia capaci di alterare

l'equilibrio biologico ed ecologico". Dal momento che le

apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare sono

strumenti che utilizzano, in combinazione, le onde elettro-magnetiche

e le radiazioni nucleari e dal momento che queste ultime, con i loro

effetti sulle cellule, sono sicuramente in grado di alterare

l'equilibrio biologico delle persone che ne siano oggetto, non vi

può esser alcun dubbio che la disciplina e i controlli sul loro uso

rientrino, a norma della disposizione ora ricordata, nelle competenze

statali.

D'altronde, l'art. 6, lett. i, della legge 833 del 1978 non può

essere interpretato nel modo prospettato dalla ricorrente, per la

quale la disposizione in questione riguarderebbe soltanto le forme di

energia in grado di arrecare danni all'eco-sistema ambientale,

considerato che il legislatore, usando la congiunzione "e" tra le

espressioni "equilibrio biologico" e quella "ecologico", intenderebbe

riferirsi ai danni che possono essere arrecati congiuntamente all'uno

e all'altro. In realtà, sotto il profilo linguistico, il connettivo

"e" può essere usato tanto in funzione congiuntiva-inclusiva (come

nell'endiadi), quanto in funzione meramente enumerativa.

L'interpretazione in un senso o nell'altro dipende dal contesto in

cui quel connettivo è usato. E, se si guarda all'insieme delle

disposizioni contenute nel menzionato art. 6 della legge n. 833 del

1978 - e, in particolare, a quella prevista alla lettera k, che,

contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, riserva allo Stato

i controlli sanitari sull'impiego delle sostanze radioattive -, si

desume chiaramente la volontà del legislatore di ricomprendere fra

le competenze statali il controllo di tutte le sostanze e le forme di

energia capaci di alterare l'equilibrio biologico ovvero quello

ecologico (o anche ambedue).

Sulla base della disposizione ora interpretata (art. 6, lett. i) e

su quella che riserva allo Stato la disciplina degli strumenti

diagnostici e terapeutici (art. 6, lett. c), non vi può esser dubbio

che le funzioni amministrative esercitate con il decreto del Ministro

della Sanità, 29 novembre 1985, concernente l'autorizzazione

all'installazione e all'uso, sperimentale e non, delle

apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare, siano di

spettanza dello Stato.

5. - Quanto all'eccezione sollevata in via subordinata dalla

ricorrente, secondo la quale l'art. 6, lett. c ed i, della legge n.

833 del 1978, interpretato nei termini appena detti, possa apparire

costituzionalmente illegittimo rispetto agli artt. 117 e 118 Cost.,

occorre osservare che nelle disposizioni costituzionali indicate non

sussiste il minimo elemento che possa ragionevolmente indurre questa

Corte a dubitare della costituzionalità delle norme in base alle

quali è stato deciso il presente conflitto di attribuzioni.