Sentenza n. 216/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 6 febbraio

1985 n. 16, relativa al programma quinquennale di costruzione di nuove

sedi di servizio e relative pertinenze per l'Arma dei carabinieri,

promosso con ricorso del Presidente della Provincia autonoma di

Bolzano, notificato il 16 marzo 1985, depositato in cancelleria il 22

successivo ed iscritto al n. 16 del reg. ric. 1985;

visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1985 il Giudice relatore

Francesco Saja;

uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e

l'Avvocato dello Stato Mario Fanelli per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 16 marzo 1985 (reg. ric. n. 16 del

1985) la Provincia di Bolzano chiede che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale della legge 6 febbraio 1985 n. 16,

avente ad oggetto un programma quinquennale di costruzione di nuove

sedi di servizio per l'Arma dei carabinieri, in toto e specialmente

negli artt. da 1 a 5, per violazione degli artt. 3, 8 n. 5 e 16 dello

Statuto del Trentino-Alto Adige, attribuenti alla Provincia stessa la

potestà legislativa primaria in materia urbanistica nonché le

relative potestà amministrative. La Provincia lamenta anzitutto che

l'art. 3 della legge impugnata equipara le dette sedi, ai fini

dell'art. 81, secondo comma, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, alle opere

destinate alla difesa militare, con la conseguente sua esclusione

dall'accertamento di conformità delle medesime alla disciplina

urbanistica. In particolare la citata disposizione lederebbe le

potestà ad essa attribuite anche dal d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381,

contenente le norme di attuazione del citato Statuto, e in particolare

dal suo art. 21, che prevede la collaborazione tra Stato e Provincia

in materia di pianificazione urbanistica. La detta equiparazione

sarebbe poi illegittima, posto che ai Carabinieri sarebbero affidate

solo funzioni di polizia e non anche di difesa militare.

Quand'anche, infine, si ritenesse la natura militare delle funzioni

dei Carabinieri, rimarrebbe pur sempre incostituzionale - secondo la

ricorrente - l'esclusione, voluta dalla legge impugnata, di ogni forma

di collaborazione in materia tra organi statali e organi provinciali,

esclusione giustificabile, ed effettivamente disposta dal cit. art. 81,

per le regioni a statuto ordinario le quali hanno in materia

urbanistica una potestà legislativa soltanto secondaria.

2. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, costituitasi,

osserva anzitutto che l'art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974, riservando

allo Stato i lavori pubblici concernenti i servizi statali e l'edilizia

demaniale e patrimoniale, pone rilevanti limiti alle potestà

provinciali in materia urbanistica; la resistente nota inoltre che

nelle opere destinate alla difesa militare rientrano tutte quelle che

comunque interessino la difesa del paese, da forze sia esterne sia

interne, e che l'art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977 è bensì dettato per

le regioni a statuto ordinario ma ha rilevanza ermeneutica anche per i

rapporti tra Stato e regioni differenziate.

3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza la

Provincia di Bolzano illustra ulteriormente la tesi già sostenuta nel

ricorso, sostenendo in particolare che ai Carabinieri il r.d. n. 1169

del 1934 attribuisce solo funzioni di polizia e insistendo nel dedurre

che l'equiparazione degli edifici in questione alle opere di difesa

nazionale è illegittima. Il legislatore statale peraltro potrebbe

bensì attribuire una qualifica giuridica a certi beni onde

assoggettarli ad un determinato regime, ma sempre facendo salve le

potestà degli enti locali, costituzionalmente garantite.

4. - Anche la Presidenza del Consiglio dei ministri presenta una

memoria, osservando che la potestà primaria della Provincia di Bolzano

nella materia urbanistica è limitata sia dal citato art. 19 d.P.R. n.

381 del 1974, sia dal successivo art. 24, che riserva, sempre allo

Stato, la costruzione degli alloggi per i propri dipendenti, la cui

concessione sia essenzialmente condizionata alla prestazione in loco di

un determinato servizio. Considerato in diritto :

1. - Con il proposto ricorso la Provincia autonoma di Bolzano ha

impugnato in via principale la legge statale 6 febbraio 1985 n. 16,

relativa alla costruzione di nuove sedi di servizio e relative

pertinenze per l'Arma dei carabinieri. La ricorrente, premesso che

l'art. 3 della legge impugnata equipara le dette sedi - ai fini

indicati nell'art. 81, secondo comma, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 -

alle opere destinate alla difesa militare, lamenta di non poter

partecipare all'accertamento di conformità delle medesime alle

prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici, accertamento

riservato soltanto al Ministero dei lavori pubblici appunto dall'art.

81 cit.

Questa esclusione viola, a suo avviso, le potestà previste per la

materia urbanistica dagli artt. 3, 8 n. 5 e 16 d.P.R. 31 agosto 1972 n.

670, di approvazione del testo unico delle leggi costituzionali

concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.

Precisamente deduce la Provincia che, se pure le sedi suddette

potessero considerarsi opere di difesa militare, l'assenza di ogni suo

intervento sarebbe in contrasto con l'art. 21 d.P.R. 22 marzo 1974 n.

381, che contiene le norme di attuazione del citato statuto e prevede

la collaborazione tra Stato e Provincia, in materia di pianificazione

urbanistica, da considerare estesa - a suo dire - anche alle opere di

difesa nazionale. In via subordinata la ricorrente osserva che la

ricordata equiparazione sarebbe arbitraria e quindi illegittima, sul

rilievo che ai Carabinieri sono affidate soltanto funzioni di polizia,

sicché le loro sedi non possono razionalmente essere considerate opere

di difesa militare.

Comunque - si legge ancora nel ricorso - l'esclusione, voluta dalla

legge impugnata attraverso il richiamo al citato d.P.R. n. 616 del

1977, di ogni forma di collaborazione tra Stato ed ente locale quanto

alle opere di difesa militare, può valere soltanto per le regioni a

statuto ordinario, e quindi non anche per la Provincia ricorrente, la

quale ha competenza primaria e perciò dovrebbe mantenere pur sempre il

potere di verifica della conformità delle opere suddette alla

disciplina urbanistica.

2. - Il ricorso non può trovare accoglimento, essendo privo di

fondamento il triplice ordine di argomentazioni formulato dalla

ricorrente Provincia.

Rispetto al primo, è evidente come non sia condivisibile

l'interpretazione dell'art. 21 d.P.R. n. 381 del 1974 proposta nel

ricorso. Detta norma, infatti, prescrive che nella pianificazione

urbanistica bisogna tener conto delle esigenze della difesa nazionale,

le quali, perciò, pongono in materia un condizionamento e un limite

alla potestà provinciale, da esercitare sempre nel rispetto di quelle

esigenze. Questo è il palese significato della norma, che non prevede

affatto quella forma di collaborazione pretesa dalla ricorrente, ma

limita invece il suo potere, per la tutela delle fondamentali

necessità della difesa del Paese (le due espressioni "difesa militare"

e "difesa nazionale" hanno qui lo stesso significato).

3. - Del pari priva di giuridica consistenza è la seconda

argomentazione, con cui la Provincia deduce l'illegittimità della più

volte ricordata equiparazione, sul rilievo che essa sarebbe arbitraria

e irrazionale, in quanto ai Carabinieri sarebbero attribuite funzioni

di polizia e non anche di difesa nazionale. Infatti, è ben vero che i

Carabinieri espletano un servizio di pubblica sicurezza, ma essi, sin

dall'istituzione, avvenuta con Regie Patenti del Re di Sardegna in data

13 luglio 1814, costituiscono un corpo militare, anzi la prima arma

dell'esercito e "in caso di guerra concorrono con le altre truppe alle

operazioni militari" (si veda l'art. 1 r.d. 14 luglio 1934 n. 1169).

Appunto in relazione a tale fondamentale compito i Carabinieri hanno

avuto un ruolo operativo nelle guerre di indipendenza, dando spesso un

apporto decisivo all'esito vittorioso delle operazioni belliche e

meritando numerose ricompense. Analogo ruolo essi hanno avuto nella

guerra di Libia e nel primo conflitto mondiale, nel quale l'Arma si

segnalò altamente per spirito di sacrificio, sì da meritare una

medaglia di oro. E la stessa massima ricompensa le venne concessa per

la guerra di liberazione, alla quale partecipò attivamente con le

forze partigiane (vedasi la motivazione in G. U. n. 152 del 4 giugno

1984).

4. - Trattandosi dunque di corpo militare, le sedi suddette

costituiscono beni strumentali, non solo per il ricordato servizio di

pubblica sicurezza, ma anche per tutte le altre attività di ogni

formazione armata dello Stato (addestramento, esercitazioni, custodia

di armi e munizioni, ecc.) nonché per le altre complesse mansioni,

anch'esse proprie dei Carabinieri, come quelle di polizia militare, di

raccolta di informazioni e notizie attinenti alla difesa sia

all'interno che all'estero, e ancora per le attività, sia pure svolte

congiuntamente ad altri organi statali, intese a neutralizzare azioni

di spionaggio e di terrorismo: funzioni, queste, chiaramente

preordinate e strumentali alla difesa e alla stessa integrità della

Nazione. Risulta da ciò evidente come le sedi di servizio in questione

siano comprese, come ha pure ritenuto in alcune decisioni il Consiglio

di Stato, nell'eccezione prevista dal più volte citato art. 81,

secondo comma, d.P.R. n. 616 del 1977, relativa alle opere di difesa

militare; la legge impugnata, invero, non ha fatto altro che

riconoscere esplicitamente la natura propria dei detti immobili e

pertanto la censura mossa non ha giuridica consistenza.

5. - Né, infine, ha pregio il terzo ed ultimo argomento della

ricorrente. L'art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977 ha attribuito alle

regioni, quanto alle opere da eseguirsi da amministrazioni statali o

comunque insistenti su aree del demanio statale, poteri che la

precedente legislazione non prevedeva.

Indubbiamente esso è rivolto soltanto alle regioni a statuto

ordinario, come, del resto, tutte le disposizioni del d.P.R. cit., il

quale ha regolato il passaggio dallo Stato alle regioni predette delle

funzioni ad esse attribuite dalle norme costituzionali.

Ma, in mancanza di specifiche disposizioni negli statuti e nelle

norme di attuazione, il detto provvedimento normativo ha rilevanza

ermeneutica anche per disciplinare i rapporti tra Stato e regioni

differenziate, comprese le province autonome di Trento e di Bolzano,

ogni qual volta esso prevede poteri più ampi per le regioni ordinarie,

sull'ovvio rilievo che a queste non può essere riservato un

trattamento più favorevole rispetto a quelle con statuto speciale; a

queste ultime pertanto vanno estese le sue disposizioni, sempreché

siano compatibili (si veda nello stesso senso la sent. 25 luglio 1984

n. 223). Da ciò consegue che il precetto dell'art. 81 primo capoverso

va applicato nella sua interezza, così come formulato, senza che sia

consentito all'interprete di modificarne il contenuto. Pertanto

l'intesa tra Stato e regione, ivi prevista ai fini dell'accertamento di

conformità delle opere pubbliche statali alle prescrizioni

urbanistiche, è richiesta anche per le regioni differenziate, alle

quali si applica, anche e necessariamente, l'eccezione contenuta nella

stessa disposizione con riguardo alle opere di difesa militare. La

contraria tesi della Provincia, che, relativamente a queste ultime,

pretende di avere pur sempre un potere di controllo, non può essere

affatto condivisa in base a quanto già rilevato: essa peraltro è

formulata in maniera generica ed assiomatica, senza alcuna indicazione

della fonte normativa che la dovrebbe sorreggere. Né questa può

essere certo individuata nella disposizione dell'art. 20 del citato

d.P.R. n. 381 del 1974, che pur prevede un'intesa tra Stato e

provincia per le opere di spettanza del primo, ma limitatamente alla

viabilità alle linee ferroviarie ed agli aerodromi: quindi in materie

del tutto diverse da quella qui considerata.

Pertanto, sotto tutti i profili dedotti, la proposta questione

risulta non fondata.