Sentenza n. 214/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.P.R. 31

luglio 1980, n. 614, concernente: "Ristrutturazione e potenziamento

degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera e degli

uffici veterinari, di confine, di porto, di aeroporto e di dogana

interna", promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte

provinciali di Bolzano e Trento, notificati il 6 novembre 1980,

depositati in cancelleria il 14 successivo ed iscritti ai nn. 24 e 26

del registro ricorsi 1980;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Con identici ricorsi notificati il 6 novembre 1980 e

depositati il giorno 14 dello stesso mese e anno, le Province

Autonome di Trento e di Bolzano hanno sollevato, in via principale,

questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 5

d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, intitolato "Ristrutturazione e

potenziamento degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera

e degli uffici veterinari di confine, di porto, di aeroporto e di

dogane interne". Secondo le ricorrenti, tale articolo, col rimettere

al Ministro della Sanità il potere di adottare direttive in materia

di rapporti tra le regioni (o province autonome) e gli uffici statali

di sanità marittima, aerea e di confine, nonché quelli veterinari

di confine, porto, aeroporto e dogana interna, lede le attribuzioni

legislative e amministrative in materia di igiene e sanità,

oltreché di agricoltura, riconosciute alle Province stesse dagli

artt. 3, 8, 9 e 16 St. T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e

relative norme di attuazione (d.P.R. n. 474 del 1975; d.P.R. n. 279

del 1974; d.P.R. n. 197 del 1980).

Nell'opinione delle ricorrenti, l'unica forma permessa allo Stato

per interferire nelle attribuzioni amministrative "proprie" delle

Province è data dalle procedure di indirizzo e di coordinamento,

che, peraltro, nel caso delle autonomie differenziate, dovrebbe avere

esplicita menzione quantomeno nelle norme di attuazione degli

Statuti: cosa che in ipotesi non si riscontra. Nella legge

contestata, invece, si consente al Ministro della Sanità di adottare

"direttive", le quali, ad avviso delle ricorrenti, sono atti diversi

e comunque anomali, tanto sotto il profilo dell'efficacia quanto

sotto quello procedimentale, rispetto agli atti attraverso i quali si

esprime la funzione statale di indirizzo e di coordinamento.

Oltre a quella ora indicata, le ricorrenti prospettano la

violazione dell'art. 7 della legge di riforma sanitaria, cioè la

legge 23 dicembre 1978, n. 833, che, nel delegare alle regioni (o

alle province autonome) le funzioni amministrative nelle materie qui

interessanti, non fa alcun cenno a direttive statali, né ad altre

forme di intervento dello stesso Stato volte a condizionare

l'attività amministrativa regionale (o provinciale). Del resto,

concludono le ricorrenti, a coloro che volessero sostenere che anche

le Province autonome debbano essere assoggettate agli atti di

indirizzo e coordinamento previsti dall'art. 5 della legge n. 833 del

1978 andrebbe ricordato che l'art. 80 della stessa legge fa salve le

competenze delle regioni (o delle province) ad autonomia speciale

nelle materie da esse disciplinate.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, si è costituito in data 6

dicembre 1980, sicché il suo atto deve considerarsi fuori termine.

3. - Nell'udienza pubblica le Province ricorrenti hanno insistito

sulle proprie ragioni. Considerato in diritto

1. - I ricorsi presentati dalle Province di Trento e di Bolzano

vanno riuniti per esser decisi con un'unica sentenza, in quanto il

loro oggetto e il loro contenuto è identico.

2. - Oggetto dei presenti giudizi di costituzionalità è l'art. 5

del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, il quale dispone che "il Ministro

della Sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale, può emanare

direttive alle regioni e alle province autonome di Trento e di

Bolzano concernenti i rapporti e collegamenti delle regioni, province

e delle articolazioni periferiche del Servizio sanitario nazionale

con gli uffici di cui ai precedenti articoli 3 e 4", vale a dire,

rispettivamente, con gli uffici di sanità marittima, aerea e di

confine operanti nel campo della profilassi internazionale e della

sanità pubblica (art. 3), oltreché con gli uffici veterinari di

confine, porto, aeroporto e dogana interna (art. 4). Tale articolo è

sospettato di illegittimità costituzionale sotto un duplice profilo:

a) in quanto prevede un potere ministeriale di direttiva, in

nessun modo rispondente ai requisiti di forma e di sostanza della

funzione di indirizzo e coordinamento e nondimeno interferente con

materie, quali l'igiene e sanità e l'agricoltura, che sono

attribuite alle competenze legislative e amministrative delle

Province di Trento e di Bolzano dagli artt. 3, terzo comma, 8 nn. 1 e

21, 9 n. 10, 16, St. T.-A.A. e relative norme di attuazione;

b) in quanto eccede i limiti della delega legislativa operata a

favore del Governo dall'art. 7, comma quinto, della legge 23 dicembre

1978, n. 833 (rinnovata dall'art. 2, legge 29 febbraio 1980, n. 33),

che pertanto viene assunto come parametro di costituzionalità in

relazione all'art. 76 della Costituzione.

3. - Sotto ambedue i profili, la questione non è fondata.

La disposizione impugnata stabilisce alcune modalità di raccordo

e di coordinamento in un'area di confine tra le competenze proprie

dello Stato e le competenze attribuite alle regioni (o alle province

autonome). Da un lato, vi sono gli anzidetti uffici di frontiera, di

cui agli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 614 del 1980, i quali, operando

nell'ambito dei rapporti internazionali, in un caso, "in materia di

profilassi internazionale e di sanità pubblica" e, nell'altro caso,

"in materia di controllo sanitario degli animali e dei prodotti di

origine animale", rientrano sicuramente tra le attribuzioni statali a

norma dell'art. 6, lett. a legge n. 833 del 1978, che riserva allo

Stato le funzioni concernenti "i rapporti internazionali e la

profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in

materia veterinaria". Dall'altro lato, invece, vi sono le varie

istanze regionali (o provinciali) e locali, le quali svolgono le

funzioni amministrative nelle materie di igiene e di sanità

attribuite loro dagli statuti e dagli atti legislativi che ne hanno

specificato il senso, nonché nelle materie ad esse delegate

dall'art. 7 della citata legge istitutiva del Servizio sanitario

nazionale (legge n. 833 del 1978).

Tra le funzioni svolte dagli uffici di sanità marittima, aerea e

di confine e da quelli veterinari di confine, porto, aeroporto e

dogana interna, da una parte, e le funzioni svolte dagli uffici e

dagli enti regionali e locali operanti in materia di igiene e

sanità, dall'altra, vi possono essere contatti, rapporti

collaborativi, confronti e, persino, intrecci o interferenze, che

esigono la previsione di modalità di raccordo e di coordinamento per

l'esercizio delle rispettive attribuzioni. Negli artt. 3 e 4 del

d.P.R. n. 614 del 1980, che non sono oggetto di impugnazione nei

presenti giudizi, è stabilito che tra i principali uffici statali

operanti nei settori prima indicati e le istanze sanitarie regionali

e locali possono instaurarsi i "necessari rapporti" e "collegamenti"

affinché le rispettive funzioni si svolgano nel modo più efficiente

e più coordinato possibile. Si tratta di formule sufficientemente

ampie ed elastiche che permettono agli uffici statali e a quelli

regionali di adottare nei loro reciproci rapporti svariate misure di

raccordo o di coordinamento paritario - come, ad esempio, le intese,

le consultazioni, le richieste di parere, le convenzioni, le

informazioni reciproche -, le quali sono in perfetta armonia con il

principio fondamentale della "leale cooperazione", che questa Corte,

con giurisprudenza costante e ormai consolidata (v., ad es., sentt.

nn. 359 del 1985, 151 e 153 del 1986), ritiene essere alla base dei

rapporti tra Stato e regioni, e, in particolare, di quelli fra essi

ordinati su base paritaria, cioè i c.d. rapporti orizzontali.

Sulla base degli articoli appena ricordati si può, dunque,

instaurare tra gli uffici sanitari di frontiera e quelli regionali

una rete di raccordi che esige la previsione, da parte dello Stato,

di misure in grado di conferirle quel minimo di uniformità e di

coordinamento, in mancanza del quale le finalità di efficienza e di

buon andamento della complessiva amministrazione pubblica, proclamate

dall'art. 97 Cost., resterebbero obiettivi lontani e irraggiungibili.

A questa esigenza provvede l'impugnato art. 5 del d.P.R. n. 614 del

1980, che conferisce al Ministro della Sanità il potere di emanare

direttive "concernenti i rapporti e collegamenti" tra i predetti

uffici statali, da un lato, e le regioni, le province e le

articolazioni periferiche del Servizio sanitario nazionale,

dall'altro.

3.1. - Il potere di direttiva conferito al Ministro della sanità

dall'articolo impugnato si colloca, dunque, in un microsistema di

rapporti tra gli uffici sanitari di frontiera, appartenenti allo

Stato, e gli uffici sanitari regionali (o provinciali) e locali, che

appare improntato nel suo complesso a princìpi cooperativistici. Il

legame con tale sistema è evidenziato, da un lato, dall'obbligo dei

dirigenti degli uffici sanitari di frontiera di dare comunicazione al

Ministero della sanità dei rapporti e dei collegamenti instaurati

con gli uffici regionali e locali (art. 3) e, dall'altro, dai limiti

entro cui è circoscritto l'oggetto sul quale può esser esercitato

l'anzidetto potere di direttiva ministeriale, che, a norma dello

stesso art. 5, può riguardare soltanto i predetti "rapporti e

collegamenti". Da ciò consegue che le direttive previste dall'art. 5

del d.P.R. n. 614 del 1980 sono necessariamente rivolte a stabilire i

criteri di massima e le eventuali modalità che rendano possibile ed

efficiente la cooperazione (paritaria) tra gli uffici sanitari di

frontiera e quelli regionali (o provinciali) e locali.

In altri termini, qui si è in presenza di un potere che non è

affatto assimilabile, contrariamente a quel che suppongono le

ricorrenti, alla funzione di indirizzo e coordinamento esercitabile

dallo Stato nei confronti delle materie sanitarie proprie delle

regioni (o delle province autonome) o di quelle ad esse delegate.

Nondimeno o, anzi, a maggior ragione, si tratta di un potere

tipicamente statale, che si svolge attraverso direttive sul

coordinamento relativo ai rapporti di cooperazione tra gli uffici

sanitari di frontiera e le regioni (o province autonome).

Sulla base di tali premesse si deve ritenere che la indicazione o

le prescrizioni di massima che il Ministro della sanità può

adottare in base all'impugnato art. 5 possono avere ad oggetto, per

quanto riguarda le regioni o le province autonome, soltanto i

rapporti "esterni" che queste ultime intrattengono con i predetti

uffici statali, i quali sono per definizione d'interesse super- o

inter-regionale (o -provinciale). La ragione di questo limite sta nel

fatto che le direttive ministeriali in contestazione si giustificano

soltanto in quanto siano rivolte a porre le condizioni di

operatività e di efficienza per gli uffici sanitari di frontiera,

contemplati dagli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 614 del 1980, di cui lo

stesso Ministro della sanità ha la responsabilità ultima. Detto

altrimenti, ciò significa che le direttive ministeriali, di cui

all'art. 5 del d.P.R. n. 614 del 1980, se possono esprimersi, nei

confronti degli uffici sanitari di frontiera previsti dagli artt. 3 e

4 dello stesso decreto, attraverso prescrizioni di massima dotate di

effetti vincolanti, al contrario non possono produrre, neppure

indirettamente, effetti del medesimo tipo nei confronti degli uffici

e dell'organizzazione sanitaria la cui disciplina rientra nelle

competenze regionali (o provinciali).

Poiché tali sono i limiti di contenuto e di oggetto del potere di

direttiva che l'articolo impugnato conferisce al Ministro della

sanità, risulta del tutto inconferente il richiamo, operato dalle

Province ricorrenti, alla funzione statale di indirizzo e di

coordinamento, la quale, operando all'interno delle materie

attribuite alle competenze regionali (o provinciali), si pone su un

piano del tutto diverso. Conseguentemente, è del pari vano ricercare

in quel potere di direttiva, come fanno ancora le ricorrenti, i

requisiti di forma e di efficacia propri della funzione appena

menzionata, i quali non sono affatto richiesti per gli atti qui in

contestazione da alcuna norma giuridica, sia costituzionale che

ordinaria.

3.2. - Del pari infondata è la censura prospettata contro lo

stesso art. 5 del d.P.R. n. 614 del 1980 per violazione dell'art. 76

Cost., sotto l'asserita forma di eccesso di delega che il Governo

avrebbe perpetrato rispetto all'art. 7, quinto comma, legge n. 833

del 1978.

Dal momento che il conferimento della delega legislativa al

Governo è stato vincolato, in virtù del predetto art. 7, al fine di

"ristrutturare e potenziare" su tutto il territorio nazionale il

complesso degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera e

degli uffici veterinari di confine, di porto, di aeroporto e di

dogane interne, la previsione di un potere di coordinamento unitario,

attraverso direttive ministeriali attinenti alle relazioni reciproche

tra i predetti uffici, nonché ai rapporti tra questi ultimi e le

regioni (o province autonome), appare strettamente strumentale e, in

definitiva, indispensabile per il perseguimento di quei medesimi

fini. Potenziare un complesso di rapporti di tale natura significa,

infatti, stabilire innanzitutto le condizioni e i poteri necessari

per un loro più efficace coordinamento.