Sentenza n. 211/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, ultimo

comma, 3, commi primo, terzo, quarto e quinto, 4, 5, secondo comma, e

8, commi secondo e terzo della legge 13 maggio 1978, n. 180, recante:

"Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori",

promosso con ricorso del Presidente della Giunta provinciale di

Bolzano, notificato il 14 giugno 1978, depositato in cancelleria il

23 successivo ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 1978;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e l'avv.

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 14 giugno 1978 e depositato il 23

successivo, la Provincia Autonoma di Bolzano ha impugnato gli artt.

2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e quinto comma, 4, 5,

secondo comma, 8, secondo e terzo comma, della legge 13 maggio 1978

n. 180, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 16 successivo, per

contrasto con l'art. 20 dello Statuto del Trentino-Alto Adige,

approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

La ricorrente assume che la legge n. 180 del 1978, ogni volta che

affida ai Sindaci compiti riferibili ai provvedimenti nei confronti

dei malati di mente (artt. 2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e

quinto comma, 4, 5, secondo comma, 8, secondo e terzo comma), leda la

competenza relativa alle "attribuzioni spettanti all'autorità di

pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia di

malati di mente", la quale è stata devoluta ai Presidenti delle

Giunte Provinciali dall'art. 20 dello Statuto del Trentino-Alto

Adige.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con atto di

intervento del 1° luglio 1978.

L'Avvocatura eccepisce, innanzitutto, l'inammissibilità del

ricorso, in quanto che l'unica attribuzione in materia di malati di

mente spettante al Presidente della Giunta provinciale, in forza

dell'art. 20 St. T.-A.A., sarebbe quella di ordinare in via di

urgenza il ricovero provvisorio, prevista dall'art. 2, 3° co., l. n.

36 del 1904. Ma, poiché tale disposizione sarebbe stata abrogata

dall'art. 11 della l. n. 180 del 1978 e poiché la norma abrogatrice

non risulta impugnata dalla ricorrente, quest'ultima non potrebbe

rivendicare per sé alcun'altra competenza in tale materia.

L'Avvocatura deduce, comunque, anche l'infondatezza del ricorso,

giacché principio fondamentale della riforma attuata con la legge n.

180 del 1978 sarebbe quello di trasformare il problema del

trattamento dei malati di mente da problema di pubblica sicurezza,

quale era considerato con la legge n. 36 del 1904, in problema

meramente sanitario. Ad avviso dell'Avvocatura il ricorso della

Provincia di Bolzano presupporrebbe, invece, che l'attribuzione

dell'art. 20 St. T.-A.A. abbia comportato la "cristallizzazione"

delle leggi e delle competenze assegnate al momento dell'entrata in

vigore della norma statutaria. Ma tale assunzione non terrebbe conto

del potere dello Stato di modificare con legge ordinaria i principi

fondamentali regolanti una materia di competenza regionale.

Da ultimo, l'Avvocatura osserva che il detto art. 20 attribuirebbe

la competenza ivi prevista al Presidente della Giunta provinciale in

qualità di ufficiale del Governo, tanto che i suoi provvedimenti

sono soggetti a ricorso amministrativo al Ministro dell'Interno (art.

8 d.P.R. n. 686 del 1973). Sicché, anche sotto questo profilo,

dovrebbe escludersi la spettanza provinciale dei poteri in questione.

3. - All'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 le parti hanno

ribadito le rispettive conclusioni. Considerato in diritto

1. - Sulla base dell'art. 20 St. T.-A.A., che attribuisce ai

Presidenti delle Giunte provinciali le competenze di pubblica

sicurezza sui malati di mente previste dal diritto vigente, la

Provincia di Bolzano sospetta di incostituzionalità le disposizioni

della legge 13 maggio 1978, n. 180, che conferiscono al Sindaco, in

qualità di autorità sanitaria locale, i seguenti poteri di pubblica

sicurezza nei confronti dei malati di mente:

a) disporre gli accertamenti e i trattamenti sanitari

obbligatori nei confronti delle persone affette da malattie mentali

(art. 2);

b) informare il giudice tutelare del disposto trattamento

obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera (art. 3, primo

comma);

c) informare il sindaco del comune di residenza del malato

mentale, ove non coincida con quello del disposto ricovero (art. 3,

terzo comma);

d) informare il giudice tutelare della necessità di prolungare

oltre il settimo giorno il trattamento sanitario (art. 3, quarto

comma);

e) essere informato dal sanitario competente circa la

cessazione delle condizioni che richiedono l'obbligo del trattamento

sanitario (art. 3, quinto comma);

f) disporre la revoca e la modifica del provvedimento col quale

è stato disposto e prolungato il trattamento sanitario obbligatorio

(art. 4);

g) ricorrere avanti il tribunale nei confronti della mancata

convalida dei propri provvedimenti (art. 5);

h) disporre, in via transitoria, il proseguimento del

trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza nei

confronti dei ricoverati negli ospedali psichiatrici alla data di

entrata in vigore della legge (art. 8).

2. - Prima di affrontare nel merito tali questioni, occorre

esaminare l'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura

dello Stato. Secondo questa, poiché l'unica competenza che l'art. 20

St. T.-A.A. avrebbe trasferito ai Presidenti delle Giunte

Provinciali, cioè il potere di ordinare in via d'urgenza il ricovero

dei malati di mente (art. 2, terzo comma, l. n. 36 del 1904), è

stato esplicitamente abrogato dall'art. 11, l. n. 180 del 1978, che

non è stato impugnato, la Provincia ricorrente non avrebbe interesse

a rivendicare per sé alcuna competenza in tale materia.

L'eccezione è infondata.

A parte che la premessa da cui muove l'Avvocatura appare errata,

in quanto la legge n. 36 del 1904 prevedeva, agli artt. 2, quarto

comma, 8 commi primo e secondo, 9, primo comma, altri poteri

esercitabili dal sindaco e dal prefetto, in qualità di autorità

sanitarie locali, e che, pertanto, dovevano considerarsi trasferiti,

ex art. 20 St. T.-A.A., ai Presidenti delle Giunte Provinciali (come

si deduce anche dall'art. 3, comma primo, delle "norme di attuazione"

di cui al d.P.R. 1° gennaio 1973, n. 686), sta di fatto che la loro

abrogazione, effettuata - in parte esplicitamente, in parte

implicitamente - dalla legge n. 180 del 1978, non ha alcuna rilevanza

ai fini dell'ammissibilità del ricorso. Il conferimento ai

Presidenti delle Giunte Provinciali delle attribuzioni sui malati di

mente spettanti all'autorità di pubblica sicurezza in base alle

leggi vigenti è, infatti, operato da una norma di rango

costituzionale, l'art. 20 St. T.-A.A. per l'appunto. Ciò basta per

consentire a questa Corte, secondo un costante orientamento risalente

alla sentenza n. 14 del 1956, di prescindere, in sede di

ammissibilità della questione, da ogni ulteriore indagine circa la

natura delle attribuzioni coinvolte o le vicende delle leggi statali

cui la norma costituzionale fa genericamente rinvio.

3. - Nondimeno, la questione di costituzionalità proposta con il

ricorso di cui in epigrafe è infondata.

Come questa Corte ha costantemente affermato (sentt. nn. 174 del

1981, 225 e 239 del 1982, 8 del 1985), quando una norma

costituzionale fa riferimento al diritto o alle leggi vigenti ai fini

della determinazione delle materie di competenza regionale, non si

deve affatto intendere che il significato dei termini cui si fa

riferimento resti ancorato al momento dell'adozione della norma

costituzionale di cui si tratta. Il senso delle disposizioni si

evolve con il tempo a causa delle modificazioni introdotte

nell'ordinamento normativo complessivo in cui sono inserite e del

divenire storico della società in cui quelle sono applicate. Di modo

che non è in alcun modo possibile affermare che il rinvio operato da

norme costituzionali alle disposizioni vigenti in una certa materia

comporti una sorta di pietrificazione del significato di quelle

disposizioni o, addirittura, impedisca al legislatore ordinario di

definire o di dimensionare diversamente il fenomeno da esse

disciplinato e, quindi, di modificare, per tale via, i confini o il

senso delle materie di competenza regionale che da quella definizione

dipendono.

Nel caso di specie, a fronte dell'art. 20 St. T.-A.A., che

trasferisce ai presidenti delle Giunte Provinciali "le attribuzioni

spettanti all'autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi

vigenti, in materia di (...) malati di mente", v'è stato un

mutamento profondo nella concezione giuridica della malattia mentale

e del conseguente trattamento da riservare a chi ne è colpito, che

ha avuto il suo esito legislativo proprio nell'impugnata legge 13

maggio 1978, n. 180. Con quest'ultima il trattamento dei malati di

mente è stato trasformato da problema di pubblica sicurezza a

problema essenzialmente sanitario o di reinserimento sociale del

paziente. Di modo che, mentre i poteri di pubblica sicurezza

esercitabili in tale materia si assottigliano enormemente o

scompaiono, quelli attinenti agli accertamenti e ai trattamenti

sanitari obbligatori vengono riclassificati e attribuiti ai sindaci

(secondo una disciplina, confermata poi, o comunque non smentita,

dagli artt. 33, terzo comma, 34, 35 e 64 della legge 23 dicembre

1978, n. 833).

Per tali motivi la pretesa della ricorrente di impedire o di

considerare costituzionalmente illegittima la riclassificazione della

malattia mentale operata dal legislatore, facendo leva sull'art. 20

St. T.-A.A., è destituita di qualsiasi fondamento, poiché essa si

traduce in una richiesta a questa Corte di riqualificare con una

propria decisione un fenomeno la cui definizione, a norma dello

stesso art. 20, spetta soltanto al legislatore statale.

4. - A sostegno dell'infondatezza della questione proposta dal

ricorso della Provincia autonoma di Bolzano c'è poi un secondo e

decisivo argomento.

Se si interpreta, come si deve, l'art. 20 St. T.-A.A. in

connessione con le relative "norme di attuazione", appare chiaro che

le attribuzioni ivi previste sono conferite ai Presidenti delle

Giunte Provinciali nella loro veste di ufficiali del Governo

centrale. Ciò si deduce inequivocabilmente da almeno due

disposizioni: per un verso, l'art. 3, d.P.R. n. 686 del 1973 (norme

di attuazione dello Statuto), nel richiamarsi alle attribuzioni

previste dall'art. 20 St. T.-A.A., si riferisce esplicitamente ai

Presidenti delle Giunte Provinciali "in quanto autorità provinciali

di pubblica sicurezza'; per altro verso, l'art. 8, secondo comma,

dello stesso decreto legislativo, avverso i provvedimenti adottati

dai Presidenti delle Giunte Provinciali nell'esercizio delle

competenze di cui all'art. 20 St. T.-A.A. ammette il ricorso al

Ministro dell'Interno.

Di fronte alla natura delle attribuzioni devolute ai Presidenti

delle Giunte Provinciali dall'art. 20 St. T.-A.A. cade ogni

possibilità, per la Provincia ricorrente, di dare un fondamento

giuridico alla propria pretesa.