Sentenza n. 211/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo

comma, legge Regione Emilia-Romagna 28 agosto 1973 n. 31

(Partecipazione alle adunanze dei componenti dell'organo regionale di

controllo e loro indennità), in relazione all'art. 55 della legge 10

febbraio 1953 n. 62, promosso con ordinanza emessa il 24 marzo 1977 dal

TAR per l'Emilia-Romagna sui ricorsi riuniti proposti da Testa Claudio

contro l'Ente Ospedaliero "Ospedali di Bologna" ed altri, iscritta al

n. 474 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 340 dell'anno 1977.

Visti gli atti di costituzione della Regione Emilia- Romagna e di

Testa Claudio;

udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1985 il Giudice relatore

Giuseppe Borzellino.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 24 marzo 1977 (n. 474 Reg. ord. 1977)

il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna ha sollevato

d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo

comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 28 agosto 1973 n. 31

(Partecipazione alle adunanze dei componenti dell'organo regionale di

controllo e loro indennità), in relazione all'art. 130 della

Costituzione "nella parte in cui consente la partecipazione alle

riunioni degli Organi Regionali di Controllo sugli atti degli Enti

Locali e degli Enti Ospedalieri (integrati ai sensi dell'art. 16 della

l. 12 febbraio 1968, n. 132), dei membri supplenti quando alla

riunione già partecipino i rispettivi membri effettivi".

L'ordinanza risulta emessa nel corso dei giudizi riuniti n.

849/75, n. 1338/75, n. 838/76 instaurati con distinti ricorsi da Testa

Claudio contro l'Ente ospedaliero "Ospedali di Bologna" ed altri.

Emerge da essa che il ricorrente, aiuto incaricato della Divisione

di Neurochirurgia dell'Ospedale Maggiore "G. A. Pizzardi-Bellaria" di

Bologna, nel corso degli anni 1974-1976 è stato oggetto di numerose

deliberazioni dell'Amministrazione ospedaliera, vertenti tutte, con

svariate soluzioni, sulla esatta qualificazione giuridica del rapporto

tra il Testa e l'Ente ospedaliero in relazione alla situazione di fatto

venutasi a creare con la morte del primario della Divisione di

Neurochirurgia e, sostiene il ricorrente, con la conseguente assunzione

da parte del Testa di maggiori responsabilità all'interno della

Divisione.

Il giudizio nel corso del quale l'ordinanza di rimessione è stata

emessa verte sull'impugnazione da parte del Testa di quasi tutte le

suddette deliberazioni dell'Amministrazione ospedaliera e dei

rispettivi atti di controllo del Comitato regionale.

Tra i vari motivi di illegittimità dei provvedimenti impugnati

veniva dedotto, nei ricorsi nn. 1338/75 e 838/76, il vizio di

costituzione dell'organo di controllo risultando dagli atti la

partecipazione alla riunione di un numero di persone superiore ai sei

componenti, in assunta violazione degli artt. 55, terzo comma, della l.

10 febbraio 1953 n. 62 e 16 della l. 12 febbraio 1968 n. 132.

Il collegio rimettente, dall'esame di tale censura di carattere

formale avente precedenza rispetto agli altri motivi fatti valere, ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale della norma di legge regionale di cui

all'art. 1, comma secondo, l. reg. Emilia-Romagna 28 agosto 1973 n.

31, che consente la partecipazione alle riunioni dell'organo regionale

di controllo sugli atti degli enti locali ed ospedalieri dei componenti

supplenti anche in presenza dei rispettivi componenti effettivi,

prevedendosi dalla legge (statale) 10 febbraio 1953 n. 62, art. 55,

terzo comma, che "i supplenti intervengono alle sedute in caso di

impedimento dei rispettivi membri effettivi".

Il Tribunale amministrativo, confermando il rilievo del ricorrente

circa la partecipazione alla seduta del 24 ottobre 1975 del Co.re.co.

di un numero di componenti (effettivi e supplenti) superiore al numero

di sei, fissato dal combinato disposto degli artt. 55 l. 62/1953 e 16

l. 132/1968, ha ritenuto che la norma di legge regionale, violando la

normativa statale, non si limita a disciplinare (contrariamente a

quanto appare dal titolo) "la partecipazione dei membri supplenti alla

seduta del Comitato di Controllo ma sostanzialmente viene a modificare

la composizione dell'Organo, se non quanto alla votazione, per la

discussione degli argomenti all'ordine del giorno".

Trattandosi quindi di una "sostanziale innovazione" introdotta da

una legge regionale in una materia che l'art. 130 della Costituzione,

nello stabilire che il controllo sugli atti degli Enti locali è

affidato ad un organo della Regione "costituito nei modi stabiliti da

legge della Repubblica", riserva alla legislazione statale, il giudice

rimettente ritiene sospetta di incostituzionalità, per contrasto con

l'art. 130 Cost., la suddetta norma regionale (art. 1, secondo comma,

l. reg. Emilia-Romagna 28 agosto 1973, n. 31), nella parte in cui

consente appunto la partecipazione alle riunioni degli organi regionali

di controllo sugli atti degli Enti locali dei componenti supplenti,

quando già siano presenti alla riunione i rispettivi componenti

effettivi.

2. - Davanti a questa Corte si è costituito il dott. Testa Claudio

che si è associato ai dubbi di illegittimità costituzionale espressi

dal giudice a quo.

La norma denunciata, oltre a modificare la composizione dell'organo

così come disciplinata dal legislatore statale cui è riservato tale

potere ex art. 130 Cost., non sarebbe idonea a garantire "l'esigenza

primaria della certezza e della costanza della composizione dell'organo

di controllo" non prevedendo da chi e in che modo dovrebbero accertarsi

i casi (peraltro non specificati) per la convocazione dei membri

supplenti.

3. - È inoltre intervenuta in giudizio la Regione Emilia-Romagna

sostenendo, intanto, che la questione di costituzionalità sollevata

sarebbe inammissibile in quanto prospettata fuori dalle ipotesi di cui

sia all'art. 127 Cost. che all'art. 39 l. 11 marzo 1953 n. 87.

Nel merito la Regione ha osservato che non si sarebbe verificata

"alcuna lesione alla sfera di competenze riservate allo Stato" avendo,

la norma denunciata, previsto l'intervento, senza peraltro diritto al

voto, dei componenti supplenti "allorquando gli stessi siano convocati

(come nel caso che ci occupa) per l'esame di questioni procedurali o di

ordine generale ovvero quando il numero o la complessità degli affari

in discussione ne richiedano la partecipazione, a discrezione del

Presidente dell'Organo".

Comunque, la norma denunciata non modificherebbe la composizione

dell'organo di controllo così come prevista dalla legge (statale), in

quanto la partecipazione alle sedute dei membri supplenti sarebbe

prevista "sotto il profilo meramente e dichiaratamente consultivo, sia

per un migliore approfondimento degli argomenti da trattare sia per

parare qualsiasi eventualità imprevista che potesse comunque colpire i

suoi membri effettivi".

Nessuna rivendicazione o usurpazione di materia riservata alla

legislazione statale, quindi, da parte della norma impugnata.

Viene infine richiamata, quanto alla partecipazione in genere di

membri supplenti ad adunanze collegiali, la circostanza relativa alla

partecipazione alle suddette sedute, senza diritto di voto, dei

referendari della Corte dei conti e del Consiglio di Stato, così come

anche nelle "Adunanze Plenarie e Generali e del pari nelle Commissioni

Speciali". Considerato in diritto :

1. - L'art. 1, comma secondo, legge 28 agosto 1973, n. 31 della

Regione Emilia-Romagna stabilisce che i membri supplenti del Comitato e

delle Sezioni di controllo, di cui agli artt. 55 e 56 della legge 10

febbraio 1953 n. 62, oltre che intervenire pleno jure alle sedute in

caso di impedimento dei rispettivi componenti effettivi, sono convocati

- senza diritto di voto - per l'esame di questioni procedurali o

d'ordine generale, ovvero quando il numero o la complessità degli

affari in discussione ne richiedano la partecipazione.

Secondo il giudice rimettente la disposizione contrasterebbe con

l'art. 130 Cost., esplicitante che l'organo regionale di controllo è

costituito, anche nelle sue forme decentrate, "nei modi stabiliti da

legge della Repubblica", normazione ordinaria, quest'ultima, che -

peraltro - non contempla, in positivo, ipotesi siffatte.

2. - All'ammissibilità della controversia si oppone, intanto, in

radice la Regione interessata con l'affermare che la legge di cui si

discute non è stata a suo tempo impugnata in via principale, secondo

il procedimento dell'art. 127, ultimo comma.

Ma la tesi non ha pregio. È bastevole ricordare, a tale proposito,

che la competenza della Corte a conoscere della ' questione di

legittimità ' delle leggi regionali in via principale deve intendersi

quale specificazione di quella generale prevista dall'art. 134

(sentenza 27 febbraio 1957, n. 38); pertanto, il non essere stato

promosso dal Governo della Repubblica il prescritto procedimento non

comporta alcuna preclusione per richieste di verifica, in via

incidentale, ad opera di qualunque giudice (ordinanza 12 febbraio 1976,

n. 38).

Al puntuale esame di merito rimane assolutamente estranea,

altresì, l'oggettiva circostanza - così sempre in adverso la Regione

- del non essere stato attivato, all'incontro, un ipotetico conflitto

di attribuzione, ai sensi dell'art. 39, legge 11 marzo 1953 n. 87.

3.1 - La questione, tuttavia, non è fondata.

Per vero, la costituzione e la relativa composizione dell'organo (o

degli organi) di controllo di cui trattasi sono riservate alla legge

statale. Ciò consegue alla letterale evidenza del precetto racchiuso

nell'art. 130 ed è postulato - nella sua valida più riposta essenza -

dalla esigenza di uniformità nell'attuazione del controllo, specie se

generale di legittimità, realizzabile mediante una identità di

costituzione delle strutture, cui sia poi demandato esercitarlo.

Il che risponde ad un interesse, generale appunto, tipica essendo,

nello Stato di diritto, la connotazione unitaria del controllo, che si

oggettivizza nell'osservanza di quel principio di legalità, di cui il

controllo medesimo è una delle sintomatiche manifestazioni e che

costituisce una costante dell'ordinamento pur nell'avvertito pluralismo

delle molteplici specifiche situazioni.

3.2 - Peraltro, in adempimento del diverso, ma connesso strumentale

principio del buon andamento dell'organo, chiamato indubbiamente ad

esplicitare relazioni esterne, sussistono, caratterizzate da più

flessibili ma non per questo meno necessarie esigenze di funzionalità,

una serie di strutturazioni e di relazioni organizzatorie interne, le

quali non possono non essere ricondotte, poiché di opportuno

adattamento in loco, alla specifica competenza regionale di

regolamentazione, nel quadro dei riferimenti agli artt. 117, primo

comma, e 123 Cost..

Così circoscritti e delineati gli scopi di logica

complementarità che assistono le proiezioni organizzatorie

dell'organo de quo, resta bastevolmente ovvio considerare come non

sussista alcun antitetico o ripetitivo parallelismo con l'attività,

diretta ed esterna giova ripetere, del controllo, alla quale la Corte

ha già avuto modo di porgere attenzione (tra le altre, sentenza n. 40

del 24 febbraio 1972), ma su cui sarebbe qui, perciò, praeter rem

loqui.

4. - Orbene, quanto sopra enunciato sul piano dei principi si è

puntualmente verificato con la fattispecie normativa che interessa; ed

in ossequio a questa, nel caso concreto dedotto, giusta verbale della

relativa seduta (24 ottobre 1975 n. 139) in atti di causa.

La convocazione dei supplenti è stata contemplata, infatti, dalla

norma senza incidenza sul quorum strutturale dei votanti, e perciò

senza confliggenza con l'intervento propriamente tecnico, con voto

cioè, previsto sempre in capo ai supplenti dalla legge 10 febbraio

1953 n. 62 per il caso di impedimento dei singoli membri effettivi. E

tutto ciò nel ragionato senso di una opportuna regola di conoscenza da

parte dell'intero collegio di controllo - per gli indirizzi da trarne -

degli affari specie i più complessi, prospettati e, presumibilmente,

in consimili termini prospettabili in futuro.

Tanto, poi, è in aderenza con una non infrequente prassi, intesa

ai fini che si sono esaminati, e che si ritrova, talvolta, in apposite

normazioni.