Sentenza n. 211/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Friuli-Venezia Giulia, notificato il 17 gennaio 1972, depositato in

cancelleria il 5 febbraio successivo ed iscritto al n. 3 del registro

conflitti 1972, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'atto

di citazione 24 settembre 1971 della Procura generale della Corte dei

conti (e dei relativi decreti di fissazione di sezione e di udienza)

con cui sono stati convenuti in giudizio, per responsabilità

amministrativa, il Presidente e otto componenti della Giunta regionale.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1972 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi gli avvocati Gaspare Pacia, Stefano Varvesi e Feliciano

Benvenuti, per la Regione, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 17 gennaio 1972, il Presidente della

Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia ha proposto conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,

in riferimento all'atto di citazione del 24 settembre 1971 (e ai

relativi decreti di fissazione di sezione e di udienza) con cui la

Procura generale della Corte dei conti aveva convenuto in giudizio, per

responsabilità amministrativa, oltre a un dipendente della Regione, il

Presidente e otto componenti della Giunta regionale, responsabili di

aver omesso di denunciare al Procuratore generale della stessa Corte il

fatto dannoso cagionato dal dipendente; e ciò in ottemperanza alla

deliberazione di massima n. 2861 del 6 agosto 1969, da essi adottata.

Tale deliberazione disponeva che, per quanto atteneva ai danni

procurati alla Regione dai propri dipendenti in occasione della

circolazione dei veicoli affidati alla loro guida, non si dovesse

presentare denuncia al Procuratore generale della Corte dei conti

perché la competenza a decidere in materia era della magistratura

ordinaria.

Nel contestare la legittimità dei provvedimenti emessi dalla Corte

dei conti, il ricorrente deduce la violazione degli artt. 1, 4, primo

comma, 37, 38, secondo comma, 45, secondo comma, e 46 della legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, nonché dei principi generali di

autonomia e di responsabilità collegiale contenuti negli artt. 5 e 95,

secondo comma, della Costituzione e 33 e 34 della legge 10 febbraio

1953, n. 62. Al riguardo la difesa della Regione rileva che il

provvedimento della Corte dei conti diretto a sottoporre a giudizio di

responsabilità il Presidente e i componenti della Giunta, per

l'attività da essi svolta nell'esercizio delle loro funzioni, lede

l'autonomia della Regione, perché trasforma la responsabilità dei

componenti della Giunta, che è collegiale e politica, in

responsabilità individuale e amministrativa e considera la loro

attività di alta amministrazione, a contenuto meramente direttivo,

alla stregua di una attività esecutiva ed applicativa delle direttive

emanate ai singoli casi correnti.

Inoltre, secondo il ricorrente, le norme (artt. 53 r.d. n. 1214

del 1934; 83 r.d. n. 2440 del 1923; 20 d.P.R. n. 3 del 1951) che

stabiliscono a carico dei funzionari statali e dei Ministri, per

l'omessa denunzia del fatto dannoso, una sanzione patrimoniale di

importo corrispondente al danno da altri cagionato allo Stato, non

sarebbero applicabili a soggetti diversi da quelli espressamente

indicati dalla legge (quali ad esempio, i capi servizio, i direttori

generali e gli assessori dell'Amministrazione regionale).

E con riferimento alla dedotta estensione di tali disposizioni, che

prevedono sanzioni di natura disciplinare e di contenuto patrimoniale,

il ricorrente deduce la loro illegittimità costituzionale, da

accertarsi in via incidentale dalla Corte, sotto il profilo della

violazione delle riserve di legge poste dagli artt. 23 e 25, secondo

comma, della Costituzione.

Rileva poi che l'estensione della responsabilità a tutti i

componenti della Giunta, individualmente considerati, aggrava comunque

l'invasione da parte dello Stato della sfera di competenza riservata

all'autonomia della Regione, perché l'eventuale dichiarazione di

responsabilità degli amministratori regionali, determinerebbe la

decadenza e la ineleggibilità per cinque anni di tutto il Governo

regionale, con indubbie conseguenze di carattere politico in ordine al

funzionamento degli organi regionali.

Da ultimo, il ricorrente propone in via incidentale questione di

legittimità costituzionale, con riferimento agli artt. 5, 24, 25, 33,

42, 97, 102 e 103 della Costituzione, degli artt. 44 e segg. del testo

unico sull'ordinamento della Corte dei conti; degli artt. 43 e segg.

del regolamento di procedura dinanzi alla stessa Corte; degli artt. 82

e 83 della legge di contabilità dello Stato e degli artt. 18 e 19 del

testo unico sugli impiegati civili dello Stato, limitatamente a quanto

attiene alla loro applicazione nei confronti della Regione

Friuli-Venezia Giulia. Ciò perché tale applicazione contrasterebbe

con le norme costituzionali che garantiscono l'autonomia regionale, in

quanto, nei confronti degli enti territoriali costituiti

dall'ordinamento regionale, dovrebbe farsi riferimento, in ordine ai

giudizi di responsabilità, al sistema legislativo in vigore per gli

enti territoriali minori che li sottopone alla competenza del giudice

ordinario.

Il ricorrente conclude chiedendo che la Corte dichiari la

incompetenza dello Stato ad emanare gli atti impugnati e, ove occorra,

la illegittimità costituzionale delle norme denunciate.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni

depositate il 4 febbraio 1972, chiede che la Corte dichiari

inammissibile o comunque infondato il ricorso proposto dalla Regione.

Secondo la difesa dello Stato, il ricorso è inammissibile: invero,

con gli atti impugnati, non si sarebbe verificata alcuna invasione

delle competenze attribuite alla Regione, perché il conflitto in esame

si pone in realtà come un problema di giurisdizione, da risolvere

secondo le norme vigenti nell'ordinamento giuridico dello Stato.

Comunque, anche ammettendo che gli atti impugnati siano idonei a ledere

la competenza regionale, l'Avvocatura deduce un ulteriore profilo di

inammissibilità del ricorso, sostenendo che, allo stato, si

tratterebbe di una lesione meramente eventuale, potendo un attentato

alle prerogative della Giunta derivare soltanto da una sentenza della

Corte dei conti, confermata dalle sezioni unite della Corte di

cassazione.

Anche nel merito il ricorso sarebbe infondato, in quanto

l'Avvocatura ritiene che il problema della responsabilità solidale dei

componenti della Giunta regionale consista in una questione di merito

da affrontare nella sede giurisdizionale competente e cioè nel

giudizio davanti alla Corte dei conti.

Nel giudizio di costituzionalità, invece, occorre esaminare solo

il problema della assoggettabilità degli amministratori regionali alla

giurisdizione della Corte dei conti: ma, poiché su questo problema la

Corte costituzionale ha già espresso la sua opinione con le sentenze

nn. 110 del 1970 e 68 del 1971, deve essere dichiarata manifestamente

infondata la questione di legittimità sollevata dalla difesa regionale

in via incidentale. Considerato in diritto :

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia è proposto in riferimento alla citazione (e

successivi decreti di fissazione di udienza) intimata dal Procuratore

generale della Corte dei conti nei confronti di un autista dipendente

della Regione per danni arrecati ad una autovettura affidata alla sua

guida, e nei confronti del Presidente della Giunta e degli Assessori

regionali che, con la deliberazione in data 6 agosto 1969, n. 2861,

avrebbero impedito che la denunzia del danno venisse sporta da chi di

dovere allo stesso Procuratore generale, e sarebbero perciò a tal

titolo responsabili.

Tale deliberazione disponeva infatti che non dovessero essere

presentate a quel Procuratore generale, che le sollecitava, denuncie

per danni procurati da autisti dipendenti dalla Regione per effetto

della circolazione dei veicoli, perché doveva ritenersi in materia

competente l'autorità giudiziaria ordinaria, avanti la quale la Giunta

regionale si riservava, dopo l'esame del caso, di decidere in merito

alla proposizione dell'azione. Trattavasi quindi di una deliberazione

di massima che la Giunta aveva creduto di adottare per segnare la

condotta da tenersi in materia dai dipendenti uffici e che si ispirava

ai principi allora ammessi, e ritenuti anche da questa Corte nella

sentenza n. 17 del 1965, circa la necessità che, per sottoporre

settori, prima non compresi, alla giurisdizione della Corte dei conti

in materia di contabilità pubblica, occorressero apposite norme

legislative da emanarsi in ottemperanza all'art. 103, comma secondo,

della Costituzione, ma non emanate.

Quella deliberazione venne poi revocata con altra in data 3 maggio

1971, n. 1611, dopo che la Corte di cassazione prima e questa stessa

Corte poi (sentenza n. 110 del 1970), andarono in contrario avviso,

ritenendo la immediata precettività in materia del richiamato art.

103.

Ciò precisato, devesi, prima di affrontare l'esame del merito,

risolvere un duplice ordine di questioni: quelle attinenti alle

eccezioni di inammissibilità del ricorso, proposte dall'Avvocatura

dello Stato, e quelle di legittimità costituzionale, prospettate dalla

Regione.

2. - Sostiene l'Avvocatura che il ricorso sarebbe "inammissibile

perché diretto contro atti di natura giurisdizionale dello Stato,

relativamente ai quali né la Regione ha titolo a una vindicatio

potestatis, né essa, come Ente fornito di autonomia e svincolato dalle

persone fisiche dei suoi organi rappresentativi, ha titolo a lamentare

una lesione della sua competenza".

Ma la duplice eccezione proposta non ha fondamento. Nulla vieta

che un conflitto di attribuzione possa trarre origine da un atto

giurisdizionale, se ed in quanto, come è nel caso, si deduca derivarne

una invasione della competenza costituzionale garantita alla Regione

(sentenza n. 110 del 1970). Né occorre che, per dar luogo a un

conflitto di attribuzione, vi sia una contestazione sull'appartenenza

di un medesimo potere, essendo sufficiente che dall'illegittimo

esercizio del potere altrui consegua la menomazione di una sfera di

attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto (stessa

sentenza).

Come pure è certo che un attentato ai poteri spettanti ai

rappresentanti di un Ente fornito di autonomia costituzionalmente

protetta non può, in tesi, non offendere l'autonomia dell'Ente.

Deduce ancora l'Avvocatura che, nel caso, mancherebbe l'attualità

di una lesione, in quanto si è in presenza soltanto di un atto

introduttivo di un giudizio che potrebbe, in tesi, determinare la

lesione che la Regione lamenta, solo se e quando le domande contenute

nell'atto venissero accolte.

Ma la Corte, poiché non vengono dedotte nuove e convincenti

ragioni contrarie, non ritiene vi sia motivo per rivedere sul punto la

propria giurisprudenza, secondo la quale qualsiasi atto, anche

preparatorio, può dar luogo a conflitto purché sia idoneo ad

affermare una competenza ed a negare, o menomare, l'altrui (sent. n.

171 del 1971). Tanto più che, nel caso, la Regione, oltre che la

competenza della Corte dei conti, contesta sopratutto il potere, ed

impugna l'atto, del suo Procuratore generale volto a promuovere

d'ufficio l'instaurazione di un'azione giudiziaria, in merito alla cui

proposizione essa rivendica l'esercizio di una sua autonoma facoltà di

decidere.

Pertanto nessuna delle proposte eccezioni di inammissibilità ha

fondamento e può essere accolta.

3. - La Regione solleva due gruppi di questioni di legittimità

costituzionale che vanno qui distintamente esaminate ai fini di

accertarne, con la rilevanza, che non è dubbia, la non manifesta

infondatezza.

Col primo gruppo si denunciano gli articoli:

a) 53 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, contenente il testo unico

sulla Corte dei conti (emanato in virtù della delega di cui all'art.

35 della legge 3 aprile 1933, n. 255); b) 83 del r.d. 18 novembre 1923,

n. 2440, contenente norme sull'amministrazione del patrimonio e la

contabilità generale dello Stato (emanato in virtù della delega

contenuta nella legge 3 dicembre 1922, n. 1601);

c) 20 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, contenente il testo unico

delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati dello Stato

(emanato in virtù della delega contenuta nell'art. 4 della legge 20

dicembre 1954, n. 1181); i quali sarebbero illegittimi nella parte in

cui dispongono la responsabilità per omessa denunzia da parte dei

direttori generali, capi servizio e, in determinati casi, dei singoli

ministri, relativamente a danni da altri arrecati allo Stato. Le citate

norme non sarebbero illegittime di per sé, ma in quanto se ne faccia

applicazione estensiva a soggetti non contemplati in quelle norme,

quali appunto, nel caso, i direttori generali, i capi servizi e gli

assessori delle Regioni. In tal caso quelle stesse norme, applicate in

via interpretativa, poiché contengono sanzioni di natura disciplinare

e di contenuto patrimoniale, violerebbero gli artt. 23 e 25 della

Costituzione, i quali dispongono che tali sanzioni possano essere

imposte soltanto con legge.

La questione è manifestamente infondata, perché l'art. 25 (commi

secondo e terzo), riguardando unicamente la materia penale, non ha

attinenza con l'argomento di causa; mentre non può parlarsi, a

proposito dell'art. 23, di una violazione della riserva di legge in

esso contenuta solo perché, utilizzando legittimamente lo strumento

della interpretazione, si estendono le ipotesi di cui alle norme

impugnate ad altre prima non previste, in quanto non prevedibili, ma

identiche nei presupposti.

Col secondo gruppo di questioni, la Regione denuncia poi altri

articoli dei già citati provvedimenti legislativi, e cioè 44 e

seguenti del r.d. n. 1214 del 1934, 82 e 83 del r.d. n. 2440 del 1923,

18 e 19 del d.P.R. n. 3 del 1957 e denuncia altresì gli artt. 43 e

seguenti del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, contenente il Regolamento

per la procedura innanzi alla Corte dei conti, sul cui valore di atto

avente o no forza di legge non è qui il caso di indugiare.

Queste norme sono denunziate in riferimento agli artt. 5, 24, 25,

33, 42, 97, 102 e 103 della Costituzione, ma limitatamente a quanto

attiene alla loro applicazione nei confronti della Regione

Friuli-Venezia Giulia.

Con tale ampio raggio di impugnative, la Regione sostanzialmente

sostiene che essa ed i suoi amministratori e i suoi dipendenti, non

sono assoggettabili alla giurisdizione della Corte dei conti in materia

di responsabilità amministrativa, né, tanto meno, essa è tenuta a

sottostare alla iniziativa del Procuratore generale di detta Corte

nella proposizione delle relative azioni, perché tutto il sistema

predisposto per lo Stato e altri enti pubblici non si attaglierebbe a

essa Regione in quanto lesivo della sua autonomia.

Anche tale questione è manifestamente infondata, essendo già

stata ampiamente esaminata dalla Corte, e risolta nel senso della non

fondatezza, nella sentenza n. 110 del 1970 quanto all'ambito di

applicazione della norma dell'art. 103, comma secondo, della

Costituzione; ed essendo già stata ritenuta la competenza della Corte

dei conti, in materia di contabilità pubblica, anche nei confronti

delle Regioni, sia a Statuto ordinario che a Statuto speciale, e senza

che occorrano particolari norme legislative di applicazione.

Essendo superfluo ripetere le ragioni esposte nella sentenza

richiamata, qui conviene soltanto aggiungere qualche parola sul nuovo

rilievo proposto, e cioè che, ammessa pure la competenza in materia

della Corte dei conti, non dovrebbe però riconoscersi il potere del

suo Procuratore generale ad agire d'ufficio nei confronti della

Regione, cui spetterebbe autonomia di decisione nella proposizione

delle azioni.

Ma nemmeno entro questi più ristretti limiti la questione può non

essere ritenuta manifestamente infondata, essendo ovvio che l'art. 103,

comma secondo, della Costituzione, allorché ha riconfermata, e,

secondo si ritiene da molti, anche ampliata, la giurisdizione della

Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, ha richiamato

tutto l'istituto così come esso era ed è regolato dalle norme

relative, e nel quadro delle quali l'iniziativa del Procuratore

generale si colloca come ovviamente necessaria per evitare lassismi e

contrasti di posizioni e di interessi: relativamente ai quali, anche

sul piano giuridico, ricorrerebbero notevoli difficoltà per una

diversa regolamentazione.

4. - Venendo infine all'esame del merito, deve osservarsi che, pur

ritenendosi corretto il comportamento della Giunta regionale riguardo

all'adozione della deliberazione n. 2861 del 1969, che ora viene

assunta come fonte di responsabilità per i componenti della stessa,

non può accogliersi il ricorso della Regione, in quanto nell'azione

del Procuratore generale della Corte dei conti non si rinviene alcun

aspetto di illegittimità, dovendosi riconoscere che egli ha agito

nell'ambito dei poteri a lui segnati dalle leggi e nell'esercizio degli

stessi. Mentre è ovvio che solo da un atto illegittimo può derivare

una invasione di competenza.

Se l'azione da lui proposta è o no fondata, dirà la Corte adita,

la cui competenza a decidere in proposito, per quanto si è detto, non

può essere posta in dubbio.