Sentenza n. 21/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli artt. 1, 2 e 3 del

decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli

dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni, ai sensi

dell'art. 2, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n.

421), come modificato dal decreto legislativo 10 novembre 1993, n.

479 (Norme correttive del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n.

40, recante revisione dei controlli dello Stato sugli atti

amministrativi delle Regioni), iscritto al n. 89 del registro

referendum;

Vista l'ordinanza in data 26-27 novembre 1996 con la quale

l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Massimo Vari;

Udito l'avvocato Stefano Grassi per i delegati dei Consigli

regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della

Calabria, del Veneto, della Puglia e della Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata dai delegati dei Consigli regionali

delle Regioni Lombardia, Piemonte, Valle d'Aosta, Calabria, Veneto,

Puglia e Toscana, sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato

il decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei

controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni, ai

sensi dell'art. 2, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), e successive modificazioni, articoli 1, 2 e 3 ?".

2. - Con ordinanza in data 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale

per il referendum ha dichiarato la legittimità della richiesta,

provvedendo altresì ad integrare il quesito, che risulta, quindi, il

seguente: "Volete voi che siano abrogati gli artt. 1, 2 e 3 del

d.lgs. 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma

1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato

dal d. lgs. 10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del d.lgs. 13

febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle Regioni)?".

3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio

centrale, il Presidente della Corte ha fissato l'adunanza in camera

di consiglio per l'8 gennaio 1997, disponendone la comunicazione ai

delegati delle Regioni promotrici delle richieste di referendum e al

Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo

comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

4. - In prossimità della camera di consiglio i consiglieri

delegati dei Consigli regionali promotori del referendum hanno

presentato una memoria nella quale assumono che il decreto

legislativo n. 40 del 1993, nonostante abbia in gran parte sostituito

la legge 10 febbraio 1953, n. 62, non attua un sistema di controlli

effettivamente rispettoso dell'autonomia regionale. Infatti la

commissione disciplinata dall'art. 3 del decreto in parola non può,

per la sua composizione, essere considerata un organo indipendente,

come testimonia anche l'art. 2, circa gli indirizzi che ad essa

vengono rivolti dal comitato tecnico.

Il fatto che venga colpito anche l'art. 1, sintomatico di una

interpretazione dell'art. 125 della Costituzione fortemente riduttiva

dell'autonomia delle Regioni, non osta all'omogeneità del quesito,

essendo unico il principio abrogativo sul quale l'elettore è

chiamato a pronunziarsi.

Il quesito referendario non ha neppure ad oggetto una legge

costituzionalmente necessaria, ovvero una legge che costituisce

l'unica, inevitabile attuazione dei principi costituzionali, in

quanto il decreto legislativo n. 40 del 1993 rappresenta, come

confermano i lavori preparatori della Costituzione, solo uno dei

tanti modi in cui il legislatore poteva dare attuazione all'art. 125

della Costituzione.

Né il limite delle leggi a contenuto costituzionalmente necessario

può venire in rilievo sotto altri profili: non si è di fronte ad

una legge dotata di una peculiare forza passiva ovvero ad una fonte

atipica o rinforzata; né si tratta di legge necessaria a garantire

il funzionamento di un organo costituzionale o a rilevanza

costituzionale. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte

è chiamata a pronunziarsi riguarda gli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs. 13

febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato sugli atti

amministrativi delle Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera

h) della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato dal decreto

legislativo 10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del d.lgs. 13

febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle Regioni).

Si tratta della normativa che, in attuazione della delega conferita

dalla legge n. 421 del 1992, ha ridisciplinato i controlli statali

sugli atti amministrativi delle Regioni, apportando significative

modifiche alla legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e

funzionamento degli organi regionali), che dettò il primo generale

ordinamento della materia. L'art. 1 individua, con criteri ritenuti

tassativi dalla Corte (sentenza n. 48 del 1995), l'elenco degli atti

sottoposti ai controlli di legittimità, espungendo da tali riscontri

ogni valutazione di merito (come evidenziato dalla sentenza n. 343

del 1994). A sua volta l'art. 2 prevede un comitato tecnico per il

coordinamento delle attività di controllo, mentre l'art. 3

disciplina la composizione, l'organizzazione ed il funzionamento

della commissione statale cui è demandata la funzione in parola.

Fuori del quesito referendario resta, invece, un'altra disposizione

del decreto legislativo n. 40 del 1993, e cioè l'art. 4 che -

coerentemente con i nuovi criteri risultanti dalla riforma, in ordine

alla composizione della commissione ed ai limiti del controllo, che

non si estende segnatamente ai profili di merito - abroga

espressamente una serie di articoli della precedente legge n. 62 del

1953 e, cioè: gli artt. 41, 42, 46, 47, 48, e, parzialmente, gli

artt. 45, primo comma, e 49, primo comma.

2. - Ciò premesso, non può revocarsi in dubbio l'ammissibilità

della richiesta in rapporto alle ipotesi ostative espressamente

enunciate dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione, posto che

nessuna delle disposizioni contemplate nel provvedimento legislativo

in ordine al quale si sollecita il responso popolare può ritenersi

strutturalmente o funzionalmente inscrivibile nel novero delle leggi

tributarie o di bilancio, di amnistia o di indulto, ovvero di

autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Con ciò il vaglio di ammissibilità non può, tuttavia, reputarsi

esaurito, dovendosi valutare se la proposta abrogatrice, concernendo

disposizioni volte a dare attuazione all'art. 125 della Costituzione,

non trovi ostacolo in quei canoni, desumibili dalla giurisprudenza

della Corte, secondo i quali non sono ammissibili le richieste

referendarie che vertano su disposizioni la cui abrogazione si

traduca necessariamente in una lesione di principi costituzionali, in

quanto investano leggi c.d. "a contenuto costituzionalmente

vincolato".

3. - Al riguardo va rammentato che il complesso sistema delle

relazioni fra Stato e Regioni, che connota la stessa forma di Stato

come "Stato regionale", trova il suo fondamento direttamente nella

Costituzione (sentenza n. 229 del 1989), cui spetta il compito di

fissare, in termini conclusivi, le stesse dimensioni dell'autonomia,

cioè i suoi contenuti e i suoi confini, e che alla compiuta

definizione di detta autonomia concorre anche la disciplina dei

controlli contenuta nell'art. 125 della Costituzione. Ma tale ultima

disposizione si limita soltanto a sancire che "il controllo di

legittimità sugli atti amministrativi delle Regioni è esercitato,

in forma decentrata, da un organo dello Stato", rimettendo alla legge

di stabilirne "modi e limiti", come pure di determinare i casi di

controllo c.d. "di merito" al solo effetto del riesame. La formula

usata rispecchia, infatti, l'intento emerso in sede di Assemblea

costituente, come è dato rilevare dai lavori preparatori, di

rinviare al futuro legislatore il compito di individuare l'assetto

concreto di una materia suscettibile per la sua complessità di una

pluralità di soluzioni, e, quindi, l'ulteriore definizione dei

caratteri essenziali dell'organo e la determinazione degli atti da

sottoporre ad esso.

4. - Ciò dimostra che la legge ordinaria investita dal referendum,

disciplinando i poteri e la composizione della commissione regionale

di controllo, individua una fra le tante soluzioni astrattamente

ammissibili per attuare il disposto di rango costituzionale. In altri

termini la disciplina concretamente apprestata dal legislatore in

ossequio al precetto dell'art. 125 della Costituzione esprime una

scelta politica del Parlamento, che poteva anche essere diversa,

senza che ne resti violata, nel caso che essa dovesse venir meno, la

volontà della norma costituzionale.

Neppure può affermarsi che la richiesta referendaria miri ad

eliminare in sé il principio del controllo dello Stato sulle

Regioni, la cui esistenza è, invece, voluta e garantita dalla

Costituzione. La predetta richiesta riguarda, infatti, nell'ambito

dei modi di attuazione dell'art. 125 della Costituzione, le

disposizioni che regolano la composizione e le competenze dell'organo

che esercita attualmente la relativa funzione, come pure quelle che

individuano gli atti rimessi al vaglio del medesimo, secondo le

specificazioni contenute nel decreto legislativo n. 40 del 1993, con

le integrazioni e modifiche ad esso addotte dal successivo decreto

legislativo n. 479 dello stesso anno.

5. - Nessun dubbio può, inoltre, porsi sulla chiarezza del quesito

che, essendo volto all'abrogazione dell'attuale sistema dei controlli

statali sugli atti amministrativi delle Regioni, propone un'unica e

puntuale alternativa, e cioè quella di sopprimere ovvero mantenere

il sistema stesso con le sue specifiche caratteristiche.

A ragion veduta la richiesta non investe la disposizione dell'art.

4 del decreto legislativo considerato che, essendo disposizione

abrogatrice di precedenti articoli, non risulta confliggente,

perciò, con l'effetto soppressivo proprio della richiesta stessa.

Quanto ad altre disposizioni che residuano - quali quelle della

legge n. 62 del 1953, aventi ad oggetto il segretario e le spese di

funzionamento della commissione (artt. 43 e 44), come pure

l'esecutività delle deliberazioni (artt. 45 e 49) - va considerato

che l'esclusione delle stesse potrebbe aver rilievo, ai fini

dell'inammissibilità, solo se concretassero un'autonoma disciplina

in ordine al medesimo oggetto su cui verte il quesito, tale da

contraddire il risultato stesso che la consultazione referendaria

tende a conseguire; ciò che non si verifica, dati la frammentarietà

e il marginale rilievo delle disposizioni escluse, in ordine alle

quali sarà, ovviamente, compito dell'interprete apprezzare le

conseguenze che potranno derivare dall'eventuale esito positivo della

consultazione.