Sentenza n. 21/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

l'8 gennaio 1993, depositato in Cancelleria il 16 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

della Sanità 28 ottobre 1992, recante: "Disposizioni per

l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio delle arti ausiliarie

di ottico ed odontotecnico, nonché per la durata e la conclusione

dei corsi stessi" ed iscritto al n. 3 del registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 gennaio 1993 la Regione Lombardia

ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del

Consiglio dei ministri denunciando come lesivo delle proprie

attribuzioni in materia di istruzione artigiana e professionale e in

materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera il decreto del

Ministro della sanità in data 28 ottobre 1992 recante "Disposizioni

per l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio delle arti

ausiliarie di ottico ed odontotecnico nonché per la durata e la

conclusione dei corsi stessi".

La ricorrente premette, in primo luogo, che la materia

dell'istruzione artigiana e professionale, come organicamente

definita dagli artt. 35 e 36 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, è

stata attribuita alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost. Le funzioni

amministrative già esercitate dagli organi centrali e periferici

dello Stato in ordine alla formazione professionale delle arti

sanitarie ausiliarie, compresi i corsi di abilitazione all'esercizio

delle professioni di ottico ed odontotecnico nell'intero territorio

nazionale (cfr. sentenza n. 346 del 1991), sono state trasferite alle

regioni a statuto ordinario dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10.

Restano riservate allo Stato "la fissazione dei requisiti per la

determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari, le

disposizioni generali per la durata e la conclusione dei corsi; la

determinazione dei requisiti necessari per la ammissione alle scuole,

nonché dei requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e

sanitarie ausiliarie" (art. 6, lett. q, della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, nonché art. 30, lett. r e s, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616).

Ciò premesso, la ricorrente censura il decreto ministeriale per

violazione: a) degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione alle citate

disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 e della legge n. 833 del

1978, nonché alla legge quadro 21 dicembre 1978, n. 845, sulla

formazione professionale; b) del principio del buon andamento della

pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; c) delle regole

costituzionali sull'ordine delle fonti, in particolare dell'art. 17,

comma 1, lett. b), e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Le violazioni sub a) sono ravvisate: nell'art. 3, in collegamento

con l'All. 1, che prevede una disciplina uniforme dei programmi di

insegnamento e degli orari delle singole materie; nell'art. 5, che

regola la composizione della commissione degli esami finali;

dell'art. 6, in collegamento con l'All. 3, che impone un modello

unico dell'attestato da rilasciare in seguito al superamento

dell'esame finale; dell'art. 7, che dispone l'immediata operatività

delle disposizioni del decreto, alle quali devono adeguarsi anche i

programmi di insegnamento dei corsi già iniziati nell'anno

scolastico 1992-1993; dell'art. 8, in collegamento con l'All. 2, che

subordina all'intesa con il ministero della sanità l'autorizzazione

regionale di corsi sperimentali per ottici di durata biennale

riservati agli allievi in possesso di diploma di scuola secondaria

superiore vincolandone programmi e corsi a regole

dell'amministrazione centrale.

La violazione sub b) è lamentata con particolare riguardo al

citato art. 7, comma 2, del decreto impugnato, dove si prevede

l'adeguamento progressivo dei programmi ai moduli ministeriali anche

per i corsi già iniziati. Una simile prescrizione sarebbe un fattore

di confusione e incertezza, perché determina la commistione tra

programmi diversi e la perdita di qualsiasi razionale unitarietà

dell'insegnamento impartito.

Tutte le disposizioni analizzate eccedono, ad avviso della Regione

ricorrente, le competenze riservate allo Stato dall'art. 6, lett. q)

della legge sul servizio sanitario nazionale. Inoltre il decreto in

esame viene impugnato in toto sul riflesso che, ai sensi dell'art. 17

della legge n. 400 del 1988, la potestà regolamentare del governo

non può esplicarsi per l'attuazione o l'integrazione di norme di

principio in materie attribuite alla competenza legislativa

regionale.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

Ad avviso dell'interveniente, la legittimità del decreto in esame

deve essere valutata con esclusivo riferimento alle norme

delimitatrici delle competenze in materia di assistenza sanitaria e

ospedaliera, in quanto la formazione degli operatori sanitari non

medici, pur appartenendo al genere della formazione professionale,

rappresenta un'ipotesi affatto speciale, caratterizzata dal

particolare campo di attività degli operatori. Alla stregua di

queste norme compete indubbiamente allo Stato la determinazione dei

requisiti di ammissione alle scuole per operatori sanitari, delle

norme generali sulla durata e la conclusione dei relativi corsi e infine dei requisiti di abilitazione all'esercizio delle professioni

sanitarie ausiliarie. Alle regioni spettano la diretta organizzazione

dei corsi e degli esami di abilitazione oppure l'autorizzazione di

corsi istituiti da privati e la vigilanza sui medesimi.

Tali competenze non sono pregiudicate dal decreto impugnato, che

risulta pienamente conforme anche alla giurisprudenza di questa

Corte, e in particolare alla sentenza n. 346 del 1991. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della

sanità 28 ottobre 1992, intitolato "Disposizioni per l'ammissione ai

corsi regionali per l'esercizio delle arti ausiliarie di ottico ed

odontotecnico nonché per la durata e la conclusione dei corsi

stessi", adducendo che gli artt. 3, 5, 6, 7 e 8 del decreto e gli

allegati sarebbero lesivi delle competenze regionali in materia di

formazione professionale degli operatori sanitari paramedici (d.P.R.

15 gennaio 1972, n. 10, art. 1, lett. f) e di assistenza sanitaria

ospedaliera (d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 6, lett. q), e infine censurando il decreto nel suo complesso per violazione del

principio - derivante dalle "regole costituzionali sull'ordine delle

fonti" ed espressamente sancito dall'art. 17, comma 1, lett. b), e 3,

della legge 23 agosto 1988, n. 400 - "per cui un regolamento

ministeriale, pur configurato come di esecuzione di legge statale,

non può porre norme intese a limitare la sfera delle competenze

delle regioni in materie ad esse attribuite".

2. - Unico parametro di legge ordinaria per la decisione della

controversia circa la distribuzione delle competenze tra Stato e

regione, sollevata dal ricorso in esame, è l'art. 6, lett. g), della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, che riserva allo Stato le funzioni

amministrative concernenti "la fissazione dei requisiti per la

determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari; le

disposizioni generali per la durata e la conclusione dei corsi; la

determinazione dei requisiti necessari per l'ammissione alle scuole,

nonché dei requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e

sanitarie ausiliarie". Non vengono, invece, in considerazione le

altre leggi richiamate nel ricorso, né le norme sull'istruzione

artigiana e professionale contenute nel d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, come si argomenta dalla specificazione delle funzioni

amministrative relative a tale materia contenuta nell'art. 36, né la

legge quadro sulla formazione professionale 21 dicembre 1978, n. 845,

stante l'art. 8, ultimo comma, della medesima.

Per l'interpretazione del citato art. 6, lett. q), della legge

istitutiva del servizio sanitario nazionale valgono i criteri

generali elaborati dalla giurisprudenza di questa Corte in materia di

istruzione professionale, e in particolare dalla sentenza n. 372 del

1989, secondo cui "la definizione dei programmi e l'organizzazione

dei corsi spetta alla sfera delle attribuzioni regionali, salva la

presenza di possibili forme di coordinamento e controllo centrale

dirette a garantire standards minimi quantitativi e qualitativi

relativi ai corsi, nonché verifiche relative alla fase della

valutazione finale del risultato della frequenza ai corsi, ove questa

comporti il rilascio di titoli abilitanti su scala nazionale".

Alla stregua di questa regola appare invasivo della competenza

regionale l'art. 3 del decreto impugnato che prescrive alla regione

l'adozione dei programmi di insegnamento annessi al d.m. 23 aprile

1992 e gli orari delle singole materie distribuiti secondo lo schema

riportato nell'allegato 1. Lo Stato deve limitarsi a stabilire "a

livello nazionale standards minimi di insegnamento teorico e

addestramento pratico" (sentenza n. 346 del 1991), mentre la norma in

esame definisce programmi completi di insegnamento e di esercitazioni

pratiche, comportanti un vincolo di 36 ore settimanali praticamente

assorbente l'intero tempo disponibile, in guisa da ridurre

l'autonomia della regione alla mera organizzazione materiale dei

corsi.

Conseguentemente devono ritenersi lesivi della competenza

regionale anche l'art. 7, comma 2, che impone l'adeguamento dei

programmi didattici dei corsi già iniziati nell'anno scolastico

1992-93 a quelli previsti dall'art. 3, nonché l'art. 8, comma 1,

limitatamente alla parte che rinvia ai programmi di cui all'art. 3, e

comma 2, insieme con l'allegato 2, concernente i corsi sperimentali,

con i relativi orari, per ottici autorizzati dalla regione d'intesa

col Ministero della sanità.

3. - Infondata è, invece, la censura rivolta agli artt. 5 e 6.

Poiché i corsi regionali di formazione di cui è causa abilitano,

mediante l'esame finale teorico-pratico, all'esercizio della

professione di ottico o odontotecnico nell'intero territorio

nazionale, legittimamente lo Stato impone alle regioni criteri

uniformi di composizione della commissione giudicatrice dell'esame

finale di abilitazione, e l'adozione di modelli uniformi

dell'attestato rilasciato in seguito al superamento del medesimo.

Parimenti va respinta la censura dell'art. 8 nella parte in cui

subordina all'intesa col Ministero della sanità l'autorizzazione

regionale di corsi sperimentali per ottici di durata biennale

riservati agli allievi che siano in possesso del titolo di scuola

secondaria superiore.

4. Una volta escluso che l'atto impugnato abbia in ogni sua parte

inciso sul riparto costituzionale delle competenze tra Stato e

regioni, la censura di illegittimità dell'atto in se stesso per

violazione dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, diventa

irrilevante e pertanto inammissibile.