Sentenza n. 21/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

riapprovata il 27 luglio 1988 dal Consiglio regionale del Lazio

avente per oggetto: "Modifica ed integrazione alla legge regionale 29

maggio 1973, n. 20, concernente: ordinamento degli uffici, stato

giuridico e trattamento economico del personale della Regione Lazio",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 19 agosto 1988, depositato in cancelleria il 26 agosto

1988 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e

l'avv. Achille Chiappetti per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 agosto 1988, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Lazio, approvata il 2

dicembre 1987 e riapprovata il 27 luglio 1988, recante "Modifica e

integrazione alla legge regionale 29 maggio 1973, n. 20, concernente:

ordinamento degli uffici, stato giuridico e trattamento economico del

personale della Regione Lazio", in relazione ai principi di certezza

del diritto e di buona amministrazione, oltre che ai principi di cui

alla legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983 (artt. 97 e 117

Cost.).

L'Avvocatura dello Stato premette che la legge regionale 29 maggio

1973, n. 20 detta, all'art. 81, la disciplina per l'inquadramento nei

ruoli regionali del personale proveniente dalle amministrazioni

statali. Fra l'altro la norma prevede che "nel caso di personale

appartenente a carriere o qualifiche atipiche o, comunque, con

sviluppo parametrico atipico, l'assegnazione alla fascia funzionale

verrà effettuata dalla Giunta regionale caso per caso sulla base

delle mansioni proprie della carriera o della qualifica raggiunta

nell'Amministrazione di provenienza".

La legge impugnata stabilisce che il settimo comma del citato art.

81 è così integrato: "Il personale proveniente dallo Stato, già

appartenente a ruoli atipici o che comunque fruiva di parametri

differenziati rispetto alle tradizionali carriere dello Stato, viene

inquadrato nella carriera immediatamente superiore a quella di

appartenenza al momento del trasferimento o del comando presso la

Regione ed il servizio prestato nell'Amministrazione di provenienza

viene valutato per intero. L'inquadramento avviene su presentazione

della domanda da parte degli interessati entro novanta giorni dalla

data di pubblicazione della presente legge".

Rileva il ricorrente che la Regione, dopo aver lasciato inattuato

per oltre un decennio il disposto dell'art. 81 della legge regionale

n. 20 del 1973, per la parte concernente l'inquadramento "caso per

caso" del personale proveniente dalle amministrazioni dello Stato

presso le quali rivestiva posizioni di carriera atipiche, si propone

con la legge in esame di provvedere "ora per allora" a nuovo

inquadramento del personale in questione, oltre tutto attraverso un

criterio diverso da quello originariamente previsto, sostituito da

una valutazione "tipica", comportante comunque l'assegnazione alla

carriera immediatamente superiore senza più riguardo alle mansioni

proprie in concreto assolte, nelle amministrazioni di provenienza,

dagli appartenenti alle c.d. carriere atipiche.

La legge rischia così di risolversi in un sovvertimento delle

posizioni di ruolo ormai stabilizzatesi col decorso del tempo e

radicatesi, secondo ragione, in affidabili aspettative in capo a

coloro che nello stesso arco di tempo abbiano raggiunto posizioni ora

esposte a restare frustrate per effetto del reinquadramento,

perseguito ormai del tutto inopinatamente e senza neppure quelle

garanzie di obiettiva rispondenza al giusto assicurate,

nell'originario disegno organizzativo, dalla valutazione singulatim

prevista delle mansioni esplicate presso le amministrazioni di

provenienza. Ne risulta evidente, prosegue l'Avvocatura, la

violazione dei principi di cui all'art. 97 Cost., che vuole

assicurato nell'organizzazione dei pubblici uffici il buon andamento

dell'amministrazione.

Inoltre, il previsto reinquadramento, in quanto non più

riferibile, nell'opinione comune, alle diverse condizioni sussistenti

all'atto dell'ingresso dei singoli nei ruoli regionali e tuttavia

comportante la progressione in carriera degli interessati per motivi

non oggettivamente apprezzabili sul piano comparativo, non potrebbe

non risultare sfornito di razionalità, così da alimentare serie

riserve sulla conformità a diritto dei sommovimenti di ruolo

derivantine.

Infine, conclude l'Avvocatura, la norma impugnata è in contrasto

con i principi fondamentali stabiliti dalla legge-quadro sul pubblico

impiego (n. 93/83): in particolare, con quelli della omogeneizzazione

delle posizioni giuridiche e della perequazione (art. 4), ai quali

non può dirsi ispirato l'atto che finisca col mettere capo ad una

distribuzione di personale nelle diverse carriere non più

giustificata dalle esigenze connesse al primo impianto di organico,

sostanzialmente negligendo situazioni pervenute col tempo a

ragionevole consolidazione.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, eccependo

l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso. Ha anche depositato

memoria aggiuntiva, ma fuori termine. Considerato in diritto

1. - Il presente giudizio di costituzionalità, promosso con il

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri di cui in epigrafe,

ha per oggetto la legge della Regione Lazio intitolata "Modifica e

integrazione alla legge regionale 29 maggio 1973, n. 20, concernente:

ordinamento degli uffici, stato giuridico e trattamento economico del

personale della Regione Lazio", approvata dal Consiglio regionale

nella seduta del 2 dicembre 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio

governativo, il 27 luglio 1988.

Ad avviso del ricorrente, la legge violerebbe innanzitutto i

principi di buona amministrazione e di certezza del diritto (art. 97

Cost.), in quanto dispone un nuovo inquadramento, dopo oltre un

decennio, del personale proveniente dalle amministrazioni dello

Stato, presso le quali si trovava in posizioni di carriera atipiche,

abbandonando il criterio, originariamente previsto, della valutazione

"caso per caso" delle mansioni concretamente assolte nelle

amministrazioni di provenienza, e sostituendolo con la regola della

assegnazione automatica alla carriera immediatamente superiore a

quella in precedenza raggiunta; in tal modo si verrebbe a provocare

un sovvertimento di posizioni di ruolo consolidatesi nel tempo, con

delusione delle aspettative di quanti avevano ormai, dato il lungo

periodo trascorso, fatto ragionevole affidamento sulla loro

stabilità. In secondo luogo, sarebbero violati, per gli stessi

motivi, i principi fondamentali della omogeneizzazione delle

posizioni giuridiche e della perequazione, indicati nell'art. 4 della

legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983.

2. - La Regione Lazio ha sollevato eccezione di inammissibilità

della questione, motivata, come ha precisato il difensore all'udienza

pubblica, sulla pretesa difformità tra i motivi del rinvio

governativo e quelli del successivo ricorso: in particolare, l'atto

di rinvio sarebbe stato formulato in termini così generici da non

evidenziare in alcun modo i vizi poi svelati e denunziati nel

ricorso.

L'eccezione va rigettata.

Deve, infatti, ritenersi che nella fattispecie i motivi contenuti

nell'atto di rinvio siano stati formulati in modo tale da consentire

alla Regione di individuare l'essenza delle censure prospettate dal

Governo, poi trattate più specificamente nel ricorso; che sia salvo,

quindi, il principio della corrispondenza sostanziale tra motivi del

rinvio e motivi del ricorso, così come delineato dalla ormai

consolidata giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, cfr. sentt.

nn. 525 del 1987 e 726 del 1988). Ciò vale non soltanto per il primo

rilievo, il cui significato, poi sviluppato nel ricorso, era senza

dubbio già sufficientemente espresso nel suo nucleo essenziale

nell'atto di rinvio, ma anche per la seconda censura, in quanto il

sia pur generico riferimento ai "principi sanciti in materia da legge

quadro pubblico impiego" poneva la Regione in grado di rendersi

ragionevolmente conto del fatto che, versandosi in tema di

inquadramento di personale, i principi invocati dal Governo andassero

individuati essenzialmente in quelli di cui all'art. 4 della legge n.

93 del 1983.

3. - Nel merito la questione è fondata.

Va premesso che questa Corte ha costantemente affermato (anche con

specifico riferimento alla materia dell'inquadramento o del

reinquadramento di pubblici dipendenti), che la violazione del

principio del buon andamento dell'amministrazione "non può essere

invocata se non quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta

irragionevolezza della disciplina impugnata"; il richiamo all'art. 97

Cost. implica quindi lo svolgimento di un giudizio di ragionevolezza

della legge censurata (cfr. sentt. nn. 10 del 1980, 277 del 1983, 217

del 1987, 331 e 1130 del 1988).

Ciò posto, con più specifico riguardo al caso di specie, va

sottolineata l'esigenza, (come questa Corte ha già avuto modo di

rilevare: v. le citate sentenze nn. 217/87 e 331/88), che il

reinquadramento, o il passaggio, di personale a livelli superiori si

fondi su una valutazione congrua e razionale dell'attività pregressa

del dipendente, diretta a far ragionevolmente ritenere che egli sia

in possesso dei requisiti necessari per il detto reinquadramento:

potrebbe, cioè, essere considerato frutto di una scelta arbitraria o

irragionevole un passaggio generalizzato e meramente automatico ad

una carriera superiore, non subordinato ad alcun esame delle mansioni

concretamente svolte in precedenza dal dipendente.

Nella fattispecie, la legge impugnata prescinde completamente da

valutazioni di tal genere, dato che l'inquadramento nella carriera

immediatamente superiore a quella di appartenenza al momento del

trasferimento avviene su semplice presentazione della domanda da

parte degli interessati. D'altra parte, che fosse logicamente

necessaria la singola valutazione delle funzioni svolte in precedenza

dai dipendenti in questione risulta chiaramente dal fatto che,

trattandosi di carriere o qualifiche atipiche, non era dato rinvenire

la collocazione corrispondente nei ruoli della Regione. In forza di

ciò originariamente era appunto previsto un tale esame "caso per

caso", ed il fatto che la norma non sia stata applicata, o lo sia

stata solo parzialmente, non può certo giustificare la soppressione

di tale criterio.

A tutto ciò va aggiunto che a determinare la lesione, da parte

della normativa censurata, del principio del buon andamento dei

pubblici uffici contribuisce anche la circostanza che il mutamento

del criterio di inquadramento dovrebbe avvenire dopo quasi quindici

anni dalla fase di primo impianto del personale regionale; tale

intervallo temporale indubbiamente aggrava il già formulato giudizio

di irragionevolezza della legge impugnata.

Accertata la violazione dell'art. 97 Cost., risulta superfluo

passare all'esame del secondo profilo di censura prospettato dal

ricorrente.