Sentenza n. 21/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Giunta

regionale delle Marche, notificato il 25 maggio 1982, depositato in

cancelleria il 3 giugno successivo ed iscritto al n. 7 del registro

conflitti 1982, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

delibera della Commissione di controllo sull'Amministrazione della

Regione Marche n. 8069 del 26 marzo 1982, con la quale sono state

annullate le deliberazioni della Giunta regionale n. 3251 del 9

settembre 1981 e n. 816 del 12 marzo 1982 e dichiarata l'inefficacia

della delibera della Giunta regionale del 13 luglio 1981 relativa

all'Ente di Sviluppo nelle Marche.

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Francesco Saja;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino per la Regione Marche e l'avvocato

dello Stato Dante Corti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con deliberazione n. 36 del 22 giugno 1981, il Consiglio di

amministrazione dell'Ente di sviluppo nelle Marche dava il proprio

assenso alla nomina del dott. Federico Ferroni a direttore generale

dell'ente.

La deliberazione veniva tempestivamente trasmessa, ai sensi

dell'art. 16 l. reg. 24 novembre 1979 n. 41, alla Giunta regionale, che

l'approvava con atto del 13 luglio 1981.

Avendo il presidente dell'ente dato esecuzione all'indicata

deliberazione, procedendo alla nomina, la Giunta mediante deliberazione

n. 3251 del 9 settembre 1981 attribuiva al dott. Ferroni il relativo

trattamento economico con decorrenza 1 luglio 1981.

Soltanto quest'ultima deliberazione veniva inviata, ai sensi degli

artt. 125 Cost. e 45 l. 10 febbraio 1953 n. 62, alla Commissione

governativa di controllo sull'amministrazione regionale e questa, dopo

aver chiesto ed ottenuto chiarimenti, con atto 26 marzo 1982 n. 8069

l'annullava (insieme a quella successiva n. 816 del 12 marzo 1982) sul

rilievo che la mancata sottoposizione a controllo dell'atto

presupposto, ossia del citato atto di approvazione della nomina in data

13 luglio 1981, rendeva la successiva delibera illegittima per eccesso

di potere e per violazione di legge.

Contro tale atto la Regione ricorre per conflitto di attribuzione,

lamentando la violazione degli artt. 125 Cost., 45 l. n. 62 del 1953,

16 l. reg. n. 41 del 1979.

Rileva la ricorrente che gli atti dell'Ente di sviluppo nelle

Marche, come quelli di tutti i consimili enti locali, debbono essere

sottoposti solo alla Giunta regionale, ai sensi dell'art. 16 l. reg. n.

41 del 1979. Il controllo effettuato da quest'ultima, in quanto analogo

a quello svolto dal Comitato regionale previsto dall'art. 130 Cost.,

è, secondo la ricorrente, sottratto all'ulteriore controllo della

Commissione statale, dandosi luogo, diversamente, ad una duplicazione

lesiva del riparto delle competenze tra Stato e Regione.

2. - La Presidenza del Consiglio dei ministri si costituiva

tardivamente, ossia oltre il termine previsto dall'art. 27, terzo

comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte, onde

l'atto di costituzione veniva dichiarato inammissibile con ordinanza

del 29 aprile 1983 n. 121 (va peraltro osservato che l'inammissibilità

dell'atto di costituzione non limita affatto l'esame della problematica

relativa alla materia in oggetto, emergendo a sufficienza dagli atti di

causa tutti gli elementi necessari). Con la stessa ordinanza la Corte

respingeva l'istanza di sospensione dell'atto impugnato, proposta dalla

Regione ricorrente.

3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica del 10 luglio 1984 la

Regione depositava una memoria, ulteriormente argomentando la tesi

della non sottoponibilità dell'atto della Giunta regionale - con cui

era stata approvata la nomina del direttore generale dell'ente in

questione - al controllo della Commissione governativa.

La Presidenza del Consiglio dei ministri si doleva della

dichiarazione di inammissibilità della sua costituzione, ma la Corte

con ordinanza pronunciata nella stessa udienza confermava il suo

precedente provvedimento.

Essendo successivamente deceduto il Giudice costituzionale Arnaldo

Maccarone, che faceva parte del collegio giudicante, la causa è stata

nuovamente discussa nell'udienza del 12 dicembre 1984. Considerato in diritto :

1. - Con il conflitto di attribuzione che viene all'esame della

Corte, la Regione Marche deduce che l'approvazione da parte della

Giunta regionale, in data 13 luglio 1981, della deliberazione adottata

il 22 giugno 1981 n. 36 dal Consiglio di amministrazione dell'"Ente di

sviluppo nelle Marche" e relativa alla nomina del direttore generale

(cui diede successivamente esecuzione il presidente dell'Ente

medesimo), non è soggetta al controllo della Commissione governativa

di cui agli artt. 125 della Costituzione e 45 l. 10 febbraio 1953 n.

62. Da ciò consegue, secondo la Regione, che, essendo la

deliberazione de qua pienamente efficace per effetto della ricordata

approvazione, legittimamente, con l'altra e successiva deliberazione 9

settembre 1981 n. 3251, venne determinato dalla stessa Giunta regionale

il trattamento economico del predetto direttore generale. Illegittimo,

per contro, perché invasivo della competenza regionale, sarebbe l'atto

della predetta Commissione governativa in data 26 marzo 1982 n. 8069,

con cui fu annullata la deliberazione da ultimo indicata nonché quella

n. 816 del 12 marzo 1982 (che l'aveva confermata), sul rilievo che non

era stato trasmesso il sopra detto provvedimento relativo alla nomina,

ossia quello del 13 luglio 1981, il quale costituiva l'indispensabile

presupposto dell'attribuzione del trattamento economico.

Riconosce la Regione che gli atti di amministrazione attiva emessi

dai suoi organi - come quello, ora indicato, della Giunta regionale,

relativo alla retribuzione del direttore generale - sono soggetti a

controllo statale; deve invece ritenersi che il controllo sugli atti

dell'Ente di sviluppo si esaurisce nell'ambito regionale in base al

disposto dell'art. 16 l. reg. 24 novembre 1979 n. 41 (contenente la

ristrutturazione del predetto Ente), il quale sottopone le relative

deliberazioni all'approvazione di organi regionali: in particolare le

deliberazioni di maggior rilievo, previste nel primo comma (e

concernenti il regolamento di amministrazione e di contabilità, quello

organico del personale, il bilancio di previsione e di rendiconto) sono

devolute al Consiglio regionale; mentre alla Giunta sono devolute le

altre considerate nel secondo comma, tra le quali rientrano quelle in

esame. Pertanto - prosegue la ricorrente - lo Stato, con il suddetto

atto 26 marzo 1982 n. 8069 della Commissione governativa, ha invaso la

sfera di competenza regionale, pretendendo di esercitare il controllo

sulla nomina del direttore generale dell'Ente.

In conclusione, la ricorrente chiede che sia riconosciuta la

propria competenza in subiecta materia e venga annullata la ricordata

deliberazione 26 marzo 1982 della Commissione di controllo

sull'Amministrazione regionale delle Marche.

2. - La risoluzione del conflitto esige che la Corte

preliminarmente esamini la funzione della indicata approvazione,

nell'ambito della serie procedimentale in cui essa è inserita, e

precisamente stabilisca se essa vada considerata come atto di

amministrazione attiva ovvero come esercizio del potere di controllo.

In linea di principio, conformemente ad un autorevole e ormai quasi

generale orientamento, ritiene la Corte di dover propendere per la

seconda delle qualificazioni prospettate, in quanto l'approvazione non

si collega intrinsecamente con l'attività dell'organo o dell'ente

soggetto a controllo, in modo da dar vita ad un atto complesso, ma

rimane fuori dalla fattispecie costitutiva e ne condiziona soltanto

l'efficacia. Com'è noto, nel nostro ordinamento non mancano casi, ad

es. in materia urbanistica, in cui il legislatore si esprime

impropriamente, indicando con l'espressione "approvazione" un'attività

di positiva ingerenza nella sfera del soggetto passivo; ma nel caso in

esame non par dubbio che il termine sia stato impiegato correttamente

dal cit. art. 16 l. reg. n. 41/1979, in quanto il controllo è

circoscritto al mero accertamento della conformità alla legge

dell'atto controllato, e il potere della Regione, se l'approvazione non

è accordata, si esaurisce nel mero annullamento dell'atto, senza

alcuna possibilità di interferenza nell'esercizio dell'azione

amministrativa, neppure impartendo direttive ovvero indirizzi di

gestione. Tale ingerenza è invece indispensabile perché sia

configurabile un'attività di amministrazione attiva, la quale in

effetti è prevista, con evidente contrapposizione, successivo art. 17:

in questo sono infatti elencati gli atti con cui la regione può

positivamente interferire, con il proprio intervento, nell'azione

dell'ente sottordinato, emettendo provvedimenti diretti alla

realizzazione dei fini del medesimo.

Dai superiori rilievi discende che il potere devoluto all'organo

regionale rientra in questo caso nell'ambito dell'attività di

controllo propriamente detto.

Né, può essere omesso di ricordare come la norma dell'art. 16

cit. è completata dalla previsione di automatica esecutività delle

deliberazioni dell'Ente, se l'annullamento non è pronunciato entro il

termine di venti giorni dal loro ricevimento. Ciò rende anche

concretamente impossibile un successivo controllo statale, il quale ha

sempre carattere preventivo e non è quindi ammissibile se l'atto in

questione sia già divenuto esecutivo a causa dell'inerzia dell'organo

regionale.

3. - La soluzione prospettata si trova peraltro in linea con la

giurisprudenza di questa Corte.

In proposito giova premettere che l'art. 117 Cost., nell'elencare

le materie attribuite alla potestà regionale, indica per prima

"l'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti

dalla Regione". In relazione a tale previsione normativa la Corte

ritenne in un primo momento che la competenza regionale non si

estendesse alla materia dei controlli, riservata in ogni caso allo

Stato (cfr. sentt. nn. 24 del 1957, 40 e 164 del 1972 e 62 del 1973).

Ma successivamente ha considerato che non è possibile separare la

funzione di controllo da quella concernente l'"ordinamento" dell'ente,

in quanto la prima inerisce strettamente alla seconda: pertanto

l'"ordinamento" comprende l'intero procedimento relativo agli atti

emessi dagli enti preposti alla cura delle materie di cui all'art. 117,

senza la possibilità di limitazioni e frazionamenti, che sarebbero

ingiustificati e irrazionali. Tale nuovo orientamento, iniziato con la

sent. 19 dicembre 1973 n. 178 e più esplicitamente ribadito con la

sent. 9 dicembre 1976 n. 244, trova ora altresì conforto nel d.P.R.

24 luglio 1977 n. 616, il quale nell'art. 13 espressamente dispone che

l'"ordinamento degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione"

concerne anche la materia dei "controlli". Anzi, la formula legislativa

è talmente comprensiva da dissipare gli eventuali dubbi rispetto ai

provvedimenti dei c.d. enti strumentali (come quelli di sviluppo

agricolo), che una parte della dottrina vorrebbe considerare

diversamente dagli altri enti regionali, quali rami staccati ma pur

sempre appartenenti all'apparato amministrativo della regione, con la

conseguenza che i loro atti sarebbero soggetti, al pari di quelli degli

organi della regione stessa, al controllo ex art. 125 della

Costituzione.

Né in contrario vale obiettare, come pur è stato fatto, che in

tal modo le regioni, creando degli enti strumentali e trasferendo ad

essi alcune delle proprie funzioni, si sottraggono in definitiva alla

regola del controllo statale. Questa regola infatti non è assoluta,

come si evince direttamente dalla stessa Costituzione, secondo cui il

controllo sui provvedimenti degli enti territoriali minori (comuni,

province e loro consorzi) si esauriscono nell'ambito regionale -

mediante attribuzione delle relative funzioni al CO.RE.CO. - e non sono

soggetti alla verifica di alcun organo statale, nemmeno quando

deliberano nelle materie ad essi delegate dalle Regioni (artt. 130

Cost. e 4 l. n. 382 del 1975).

Perciò non può ritenersi contrastare con la previsione

costituzionale il fatto che l'esclusione del controllo statale si

riscontri anche per gli enti che operano nelle materie devolute alle

regioni: invero per essi può essere sufficiente, ai fini della tutela

del pubblico interesse, il controllo dalle medesime effettuato.

4. - In base alle superiori osservazioni non sembra dubbio nella

specie che il controllo sulla deliberazione del Consiglio di

amministrazione dell'Ente, n. 36 del 22 giugno 1981, legittimamente sia

avvenuto e si sia esaurito nell'ambito regionale con l'atto della

Giunta in data 13 luglio 1981. La pretesa della Commissione governativa

di un ulteriore controllo in proposito risulta dunque illegittima

perché invasiva della competenza regionale e l'illegittimità si

comunica al rifiuto di approvazione della successiva deliberazione

della Giunta regionale n. 3251 del 1981 nonché del ricordato atto 12

marzo 1982 n. 816. Conclusivamente, pertanto, il conflitto va risolto

nel senso sostenuto dalla Regione Marche.