Sentenza n. 21/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 13 luglio 1965, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 19 successivo ed iscritto al n. 16 del

Registro ricorsi 1965, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la

Regione autonoma della Sardegna sorto a seguito del decreto

dell'Assessore agli enti locali della Regione n. 21 dell'11 maggio

1965, nonché di atti connessi, in materia di organico e trattamento

economico del personale impiegato e salariato del Comune di Cagliari.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione autonoma

della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Pietro Casparri, per la Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Comune di Cagliari, con deliberazioni nn. 156 e 329 del

1963 e n. 135 del 1964, stabilì la riforma dell'organico del personale

impiegatizio e salariato, e con deliberazione n. 181 del 1963

procedette alla riforma dell'organico del personale operaio. Con tali

provvedimenti si apportava un aumento nei posti dei detti organici e

una revisione nel trattamento tabellare. Su di essi espresse parere

favorevole il Comitato regionale di controllo degli enti locali, il

quale trasmise le dette deliberazioni alla Commissione centrale per la

finanza locale. Quest'ultima, nella seduta del 22 settembre 1964 in

sede di organici, tenuta presente la situazione finanziaria del Comune

e richiamandosi alle direttive del Governo per il contenimento del

disavanzo degli enti locali, decise di rinviare le predette

deliberazioni al Comune, perché l'Amministrazione le riesaminasse alla

stregua delle considerazioni da essa svolte.

Il Consiglio comunale di Cagliari, con deliberazioni del 2 ottobre

1964, nn. 307 e 308, pur rilevando le aumentate esigenze dei servizi

comunali, aderì all'invito della Commissione centrale e procedette a

una revisione delle precedenti deliberazioni. Il Comitato regionale di

controllo, nella seduta del 23 ottobre 1964, espresse parere favorevole

anche su questi nuovi provvedimenti, che vennero trasmessi al Ministero

dell'interno con nota dell'Assessorato regionale agli enti locali del

27 ottobre 1964.

La Commissione centrale per le finanze locali, con decisione

adottata nelle sedute del 10 e 14 dicembre 1964, approvò le dette

deliberazioni nn. 307 e 308 del 1964, ma alle condizioni e con le

limitazioni poste nella stessa decisione e subordinatamente

all'adozione, nel termine di sessanta giorni, di apposito atto di

adesione ad essa.

Il Consiglio comunale di Cagliari, nella seduta del 9 aprile 1965,

con deliberazione n. 131, premesso che il Comitato di controllo aveva a

suo tempo trasmesso all'esame della Commissione centrale le

deliberazioni nn. 156, 181, 329 del 1963 e 135 del 1964, ritenendo

detto organismo competente all'approvazione degli organici in quanto il

bilancio del Comune di Cagliari pareggia con mutuo, respinse

l'approvazione condizionata data dalla Commissione centrale alle

deliberazioni nn. 307 e 308 del 1964, perché lesive delle necessità

del Comune e perché non si riconosceva a detta Commissione il potere

di intervenire in materia di organici, per quanto attiene ai Comuni

della Sardegna, essendo tale materia attribuita dall'art. 14 della

legge regionale 31 gennaio 1956' n. 36, agli Assessori regionali

competenti. Si chiedeva quindi all'Assessore agli enti locali di

emettere decreto di approvazione, in conformità al parere favorevole

espresso dal Comitato regionale di controllo.

L'Assessore, con decreto n. 21 dell'11 maggio 1965, ritenuta la

propria competenza, prese atto, ai sensi e per gli effetti del

combinato disposto degli artt. 7 del D.P.R. 18 agosto 1954, n. 968, e

14 della legge regionale 31 gennaio 1956, n. 36, delle deliberazioni

del Consiglio comunale di Cagliari nn. 307 e 308 del 2 ottobre 1964.

2. - In relazione a tale decreto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con ricorso notificato al Presidente della Regione sarda il

13 luglio 1965, ha sollevato conflitto di attribuzione, chiedendo, in

via pregiudiziale, la sospensione dell'esecuzione del decreto

assessorale, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87; in

via principale, che sia dichiarata la competenza, nella materia in

discussione, della Commissione centrale per la finanza locale e che sia

annullato il detto decreto assessorato n. 21 dell'11 maggio 1965,

nonché, per quanto occorra, che siano annullate le deliberazioni del

Comitato di controllo di Cagliari del 27 febbraio e 13 marzo 1964; in

via subordinata, che sia sospesa la decisione del ricorso e sia rimessa

alla stessa Corte costituzionale la decisione in via incidentale della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge

regionale sarda 31 gennaio 1956, n. 36, in relazione all'art. 56 dello

Statuto speciale per la Sardegna.

Nel ricorso si sostiene che il detto art. 14, nell'attribuire agli

Assessori regionali funzioni di controllo, non ha inteso demandare ad

essi le funzioni esercitate da organi collegiali a composizione mista,

quale la Commissione centrale per la finanza locale, in cui sono

rappresentati interessi nazionali che fanno capo a varie

Amministrazioni statali: l'Assessore non può quindi assumere le

attribuzioni, tutte particolari, della Commissione centrale, senza che

siano state emanate apposite puntuali norme di attuazione che le

stabiliscano. Si soggiunge che, poiché, nella specie, le deliberazioni

del Comune di Cagliari furono trasmesse al Comitato di controllo, il

quale ne prendeva atto, nell'ipotesi che con tale provvedimento,

ignorato nel suo preciso contenuto dalla Presidenza del Consiglio, il

Comitato avesse voluto non esprimere un parere, ma attribuirsi una

competenza dell'organo statale, il conflitto di attribuzione viene

sollevato anche in relazione al detto provvedimento.

Ove poi l'art. 14 della legge regionale citata dovesse

interpretarsi nel senso di aver attribuito al Comitato anche le

funzioni di controllo della Commissione centrale, sarebbe stato in

contrasto, sempre secondo la tesi della Presidenza del Consiglio, con

l'art. 56 dello Statuto sardo: onde la questione di legittimità

costituzionale di esso, subordinatamente proposta.

3. - La Regione sarda, rappresentata e difesa dall'avv. Pietro

Gasparri, si è costituita in giudizio con atto depositato il 30 luglio

1965.

Con esso si solleva, in via preliminare, eccezione di

inammissibilità del ricorso sotto il profilo della completezza del

contraddittorio, per la mancata notifica al Comune di Cagliari. Quanto

all'atto del Comitato di controllo, si precisa che era consistito in un

semplice parere.

Nel merito, la difesa della Regione nega che, per trasferire

all'Assessore regionale i poteri della Commissione centrale per la

finanza locale fosse necessaria un'apposita norma di attuazione,

essendo sufficiente una legge regionale, come la citata legge 7 marzo

1956, n. 37, che fu integrata dal Regolamento regionale 17 luglio 1959,

n. 24, concordato tra le autorità della Regione e le statali. Poiché

l'art. 14 di tale legge stabilisce che gli Assessori regionali

esercitano i controlli sugli atti delle Provincie e dei Comuni

attribuiti dalle norme vigenti agli organi governativi centrali, tra

questi organi è da considerare compresa la Commissione centrale per la

finanza locale. Alle funzioni di questa si riferisce anche l'art. 4 del

Regolamento regionale citato, ove dice che gli organi regionali

esercitano le attribuzioni di controllo sulle deliberazioni in materia

di bilancio. Le diverse modalità di contratto corrispondono al

criterio dell'autonomia degli enti locali.

La difesa della Regione chiede pertanto il rigetto del ricorso.

4. - Le ragioni hinc et inde dedotte venivano sviluppate in

successive memorie, anche con riferimento all'istanza di sospensione,

che veniva presa in esame dalla Corte in camera di consiglio, con

l'intervento dei rappresentanti delle parti, il 18 novembre 1965.

Con ordinanza in tale data, n. 74, depositata il giorno successivo,

la Corte, riservata ogni pronuncia sul rito e sul merito del ricorso,

accoglieva l'istanza di sospensione e fissava la trattazione del

ricorso per l'udienza del 15 dicembre 1965.

L'Avvocatura generale dello Stato presentava quindi una memoria

riassuntiva in data 2 dicembre 1965.

Nell'udienza del 15 dicembre di tale anno le difese delle parti

hanno svolto le rispettive argomentazioni. Considerato in diritto :

1. - Sull'eccezione, sollevata dalla Regione, di inammissibilità

del ricorso per omessa notifica al Comune di Cagliari, va ricordato che

questa Corte ha già avuto occasione di affermare che nel giudizio

davanti ad essa non sono applicabili le norme del procedimento

amministrativo relative alla notificazione del ricorso al

controinteressato, data la particolare natura del processo

costituzionale (ordinanza 30 maggio 1956; sentenza 19 gennaio 1957, n.

18).

Poiché nel presente giudizio non sono stati addotti argomenti per

indurre la Corte a modificare il suo avviso, la eccezione è da

respingere.

2. - Nel merito, è da premettere che con gli artt. 2, 3 e 10 della

legge regionale 31 gennaio 1956, n. 36, emanata in relazione all'art.

46 dello Statuto speciale per la Sardegna, veniva istituito un Comitato

di controllo in Cagliari, con sezioni in Sassari e Nuoro, con il

compito di esplicare i controlli di legittimità e di merito attribuiti

dalle leggi in vigore al Prefetto e alla Giunta provinciale

amministrativa.

L'art. 14, inoltre, stabiliva: "Gli Assessori regionali competenti

per materia esercitano i controlli sugli atti delle Provincie e dei

Comuni attribuiti dalle norme vigenti agli organi amministrativi

centrali. I provvedimenti relativi sono adottati con decreto

dell'Assessore competente, udito il parere degli organi di controllo di

cui agli artt. 2 e 3".

In mancanza delle norme di attuazione circa il trasferimento delle

dette funzioni di controllo dagli organi statali ai regionali, fu

emanato, sulla base di precedenti accordi tra la Regione e il Ministero

degli interni, il regolamento regionale 17 luglio 1959, n. 24, per

l'esecuzione della legge 31 gennaio 1956, n. 36. L'art. 4 di tale

regolamento disponeva che "gli organi regionali esercitano le

attribuzioni di controllo sulle deliberazioni in materia di bilancio e

di applicazione dei tributi, ferme restando le altre attribuzioni che,

in materia di finanza locale, spettano, in base alle leggi vigenti,

agli organi statali".

Successivamente, una circolare del Ministero dell'interno in data

19 novembre 1959, anch'essa concordata tra rappresentanti della Regione

e del Ministero, e una circolare dell'Assessore regionale agli enti

locali 22 agosto 1960, precisavano che, con le predette norme, erano

rimaste salve le attribuzioni, in materia di controllo sugli enti

locali, della Commissione centrale per le finanze locali.

Nel presente conflitto, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

impugnato il decreto 11 maggio 1965, n. 21, dell'Assessore agli enti

locali, col quale questi ha ritenuto la propria competenza nella

materia attribuita alla Commissione centrale per le finanze locali

dall'art. 7 del D.P.R. 19 agosto 1954, n. 968 (approvazione riforma di

organici di Comuni con bilancio deficitario). La Regione da parte sua

sostiene l'avvenuto passaggio delle dette funzioni all'Assessore per

gli enti locali, per effetto dell'art. 14 della legge regionale n. 36,

innanzi riportato.

3. - A giudizio di questa Corte, non può ritenersi che, nella

descritta situazione, si sia verificato il trasferimento all'Assessore

regionale delle funzioni di controllo attribuite dalle vigenti leggi

dello Stato alla Commissione centrale per la finanza locale; in

particolare, delle funzioni di cui al citato art. 7 del D.P.R. 19

agosto 1954, n. 968.

A tal proposito, va osservato che, a prescindere dalla mancanza di

norme di attuazione, ai sensi dell'art. 56 dello Statuto speciale, la

norma contenuta nell'art. 14 della legge regionale 31 gennaio 1956 -

sulla quale si sono accentrate le discussioni delle parti in conflitto

- non può comunque essere intesa come comprensiva delle dette

attribuzioni.

In questo convincimento si è indotti dalle particolari

caratteristiche del controllo sugli enti locali, attribuito alla

Commissione centrale dall'ordinamento vigente.

È da considerare in proposito che le funzioni di controllo della

Commissione centrale rientrano fra le "attribuzioni previste da

speciali disposizioni di legge", a cui si richiamava l'art. 328 della

legge comunale e provinciale del 1934, istitutivo della Commissione. La

stessa legge comunale e provinciale aveva previsto particolari atti di

controllo sui Comuni e le Provincie che non si trovassero in grado di

assicurare ai propri bilanci il pareggio economico (approvazione dei

bilanci, con particolari poteri per assicurarne il pareggio e garantire

l'andamento dei servizi obbligatori, art. 332, modificato dall'art. 23

della legge 16 settembre 1960, n. 1014, e art. 306 ivi richiamato;

autorizzazione di eccedenze sulle imposte, art. 332, comma quinto;

approvazione delle assunzioni di mutuo, artt. 299 e 300, ecc.).

Successivamente, il D.L.Lgt. 18 gennaio 1945, n. 48 (art. 2, primo

e secondo comma) aggiunse alle ricordate attribuzioni quella di

approvare, sentita la G.P.A., le deliberazioni dei Comuni e delle

Provincie concernenti modificazioni dei ruoli organici del personale e

delle relative norme regolamentari, che avessero importato aumenti alla

spesa globale di organico fissata all'atto di entrata in vigore del

decreto medesimo. In seguito questa competenza della Commissione venne

limitata ai Comuni con una popolazione superiore a un certo numero di

abitanti (da ultimo, superiore a 20 mila), mentre per gli altri Comuni

venne attribuita alla Giunta provinciale amministrativa. Finalmente, in

applicazione della legge sul decentramento, il decreto legislativo 19

agosto 1954, n. 968, art. 7, modificando l'art. 2 del decreto

legislativo 1945, n. 48 citato, mantenne la competenza della

Commissione soltanto per l'approvazione delle riforme di organico

adottate da quelle Amministrazioni locali deficitarie per le quali

sussisteva la competenza della Commissione stessa riguardo ai

provvedimenti diretti al pareggio economico; vale a dire, per i casi

contemplati dal primo comma dell'art. 332 e dall'art. 336 della legge

comunale e provinciale 1934.

Alle peculiarità tecniche delle indicate funzioni, e alla loro

incidenza in varie sfere di pubblici interessi, corrisponde la

composizione della Commissione, di cui fanno parte, sotto la presidenza

del Ministro per l'interno, in sede ordinaria, un consigliere di Stato

e uno della Corte dei conti, i dirigenti di vari rami

dell'Amministrazione statale, i rappresentanti delle Amministrazioni

provinciali e comunali, alcuni esperti e alcuni rappresentanti di

organizzazioni professionali (art. 329), e, in sede di approvazione di

organici, tre funzionari designati dai Ministeri dell'interno, delle

finanze e del tesoro, nonché un presidente di Giunta provinciale o un

sindaco, in relazione alla materia trattata.

Se ora si considera che, come questa Corte ha ripetutamente

affermato, la sostituzione degli organi regionali a quelli statali non

è possibile se non sia puntualmente prevista dallo Statuto o da norma

di attuazione o da altre leggi (v. sentenza n. 6 del 1957, e successive

che hanno ribadito tale necessità), una simile previsione non si può

ravvisare nell'art. 14 della legge regionale citata, riguardo a un

controllo che speciali disposizioni di leggi statali configurano con

caratteri particolari troppo difformi, dal punto di vista soggettivo e

oggettivo, dal controllo previsto dal detto art. 14, per poter ritenere

che, mancando una espressa disposizione, con l'articolo stesso si sia

voluto operare il trasferimento di funzioni di cui trattasi. Una

interpretazione in tal senso dell'art. 14 non sarebbe neanche in

armonia con i principi delle leggi dello Stato, com'è richiesto

dall'art. 46 dello Statuto regionale sardo.

Quanto precede trova conferma nel fatto che, accogliendo la tesi

della Regione, si avrebbe che, mentre per i Comuni che non si trovino

nella situazione di cui agli artt. 332 e 336 della legge comunale e

provinciale del 1934, il controllo spetterebbe al Comitato regionale e

alle sue sezioni, a composizione mista, di cui all'art. 2 della legge

regionale n. 36 del 1956, per i Comuni che invece si trovino in quelle

condizioni (e quindi in una situazione di maggiore delicatezza,

incidente in un più largo raggio di interessi pubblici) il controllo

sarebbe accentrato in un organo regionale individuale: l'Assessore agli

enti locali, il quale, sulle deliberazioni "non soggette a speciale

approvazione" (art. 9 della stessa legge n. 36 del 1956), esplica, come

presidente del Comitato, le funzioni di controllo di pura legittimità,

deferito dall'ordinamento generale al Prefetto, mentre sulle

deliberazioni soggette alla speciale approvazione della Commissione

centrale per la finanza locale esplicherebbe, come Assessore, funzioni

di controllo di merito.

L'interpretazione che si vorrebbe dare all'art. 14 della legge

regionale citata, non si accorda, pertanto, non solo con l'ordinamento

giuridico generale, ma con lo stesso sistema dell'ordinamento

regionale.

È del resto, da tenere anche presente che per la Regione siciliana

è stato previsto, dalle norme di attuazione dello Statuto in materia

di enti locali (D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977, art. 8), il passaggio

delle funzioni della Commissione centrale a un organo regionale, la

Commissione regionale per la finanza locale, ma questa presenta una

composizione mista analoga a quella della Commissione centrale ed

esercita le funzioni di controllo negli stessi modi previsti dalle

leggi che riguardano quest'ultima, così che non si è avuta alcuna

alterazione nella natura e nei modi di esercizio del controllo. E può

anche ricordarsi il recente D.P.R. 26 giugno 1965, n. 960, contenente

le norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione

Friuli-Venezia Giulia in materia di controllo sugli atti delle

Provincie, dei Comuni e dei consorzi, il quale all'art. 6 espressamente

stabilisce che restano ferme le attribuzioni che le leggi vigenti

demandano, in materia di bilancio, di ruoli organici e di assunzione di

mutui, alla Commissione centrale per la finanza locale.

4. - Un argomento a favore della tesi dell'avvenuto passaggio di

funzioni, nel caso presente, non può trarsi, come tenta di fare la

difesa della Regione, dall'art. 4 del regolamento regionale 17 luglio

1959, innanzi riportato.

Infatti, in primo luogo, l'affermazione ivi contenuta secondo cui

"gli organi regionali esercitano le attribuzioni di controllo sulle

deliberazioni in materia di bilancio e di applicazione dei tributi",

non può essere considerata comprensiva delle deliberazioni in materia

di riforma di organici e di regolamenti relativi, senza forzare e

alterare il significato delle parole. In secondo luogo, l'intero

articolo va inteso nel suo unitario contenuto, che è quello di

distinguere le attribuzioni di controllo in materia di bilancio e di

tributi, passate agli organi regionali, da quelle altre che, in materia

di finanza locale, spettano, secondo le norme vigenti, agli organi

statali, ai quali sono state mantenute.

E che tra questi organi rientrasse la Commissione centrale per la

finanza locale fu esplicitamente detto nelle circolari del Ministero

dell'interno e della stessa Regione, innanzi ria cordate.

D'altronde, anche nel procedimento che ha dato luogo al presente

giudizio, organi della Regione, e precisamente il Comitato di controllo

e lo stesso Assessore agli enti locali, per due volte implicitamente

riconobbero la competenza della Commissione centrale, trasmettendo ad

essa, come si è esposto in narrativa, le deliberazioni del Comune di

Cagliari, e solo dopo la resistenza del Comune all'approvazione

condizionata data dalla Commissione centrale, l'Assessore regionale

affermò la propria competenza, con l'atto impugnato nell'attuale

conflitto.

Nel contraddittorio comportamento della Regione è pertanto da

scorgere una ulteriore prova che nella disposizione dell'art. 14 non

può ravvisarsi una puntuale ed univoca previsione del trasferimerito

all'Assessore regionale delle funzioni di controllo della Commissione

centrale.

5. - Le considerazioni innanzi esposte portano a ritenere che nel

caso presente non si è avuta una previsione legislativa del passaggio

all'Assessore regionale delle funzioni di controllo della Commissione

centrale per la finanza locale.

Va, pertanto, affermato il permanere della competenza di

quest'ultima nella materia in discussione, e va conseguentemente

annullato il decreto dell'Assessore agli enti locali, impugnato

nell'attuale conflitto.

Non si fa luogo, invece, ad annullamento delle deliberazioni del

Comitato di controllo di Cagliari, che precedettero l'atto

dell'Assessore, avendo esse avuto carattere di semplici pareri.

L'accoglimento della domanda principale dispensa dallo scendere

all'esame della domanda subordinata di sospendere il giudizio, per

rimettere alla stessa Corte in via incidentale la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 14 più volte citato.