Sentenza n. 209/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione siciliana notificato

il 30 dicembre 1993, depositato in Cancelleria il 3 gennaio 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note della Procura

generale della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana della

Corte dei conti nn. 73801/3826 e 73801/3827 del 25 ottobre 1993,

contenenti richieste di atti e documenti riguardanti l'attività

interna dell'Assemblea regionale siciliana, ed iscritto al n. 1 del

registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Federico Sorrentino per la

Regione siciliana e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione

siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione, per lesione delle

competenze assegnate alla ricorrente dagli artt. 4 e 20 dello Statuto

speciale per la Regione siciliana (in connessione con gli artt. 13,

19 e 22 del regolamento interno dell'Assemblea regionale e con l'art.

74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), nei confronti della

Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana,

avendo la Procura generale di quest'ultima inviato due note

contenenti richieste di documenti e di atti riguardanti l'Assemblea

regionale siciliana.

Più precisamente, mentre con la nota del 25 ottobre 1993 (prot.

n. 73801/3826) la predetta Procura si è rivolta al Presidente della

Commissione d'indagine sul sistema informativo automatizzato della

Assemblea regionale chiedendo gli atti, i documenti e i processi

verbali ritenuti fondamentali per l'attività di indagine della

commissione, con la seconda nota, sempre del 25 ottobre 1993 (prot.

n. 73801/3827), la stessa procura si è rivolta al segretario

generale dell'Assemblea regionale siciliana richiedendo: a) documenti

riguardanti un referendario della predetta Assemblea, b) un prospetto

dei contratti stipulati dalla stessa Assemblea in regime di

trattativa privata, c) una relazione sui rapporti d'impiego o di

servizio intercorrenti fra l'Assemblea medesima e soggetti reclutati

ad personam e, poi, confermati definitivamente con concorsi interni o

contratti a tempo indeterminato, d) le generalità del funzionario

preposto al ruolo di economo nell'ultimo quinquennio, e) una sintesi

espositiva dell'attività esecutiva della delibera n. 19 del 7

novembre 1989 del Consiglio di presidenza dell'Assemblea regionale

siciliana.

Sotto un primo profilo, posto che l'art. 4 dello Statuto speciale

affida al regolamento interno dell'Assemblea regionale siciliana la

determinazione delle disposizioni relative al funzionamento

dell'organo legislativo regionale e posto che l'art. 13 di tale

regolamento assegna la gestione dei fondi della predetta Assemblea

alla responsabilità del Collegio dei questori, pur sotto la

vigilanza del consiglio di presidenza e ferma restando l'approvazione

definitiva della gestione dei fondi medesimi da parte del plenum

dell'Assemblea stessa, le impugnate richieste di documenti rivolte

dalla Corte dei conti costituirebbero una evidente interferenza con

le competenze appena delineate e con l'autonomia statutariamente

riconosciuta all'Assemblea regionale siciliana. In particolare, poi,

considerato che la nota indicata per seconda rivela il chiaro

intendimento di acquisire documenti al fine di valutare l'esistenza

di un eventuale danno erariale, la ricorrente osserva che le relative

richieste interferirebbero con i poteri determinati dall'art. 19 del

regolamento interno, ai sensi del quale, in caso di danno erariale,

il compito di dichiarare la responsabilità amministrativa del

dipendente, di liquidare il danno e di intimare il pagamento della

somma liquidata è affidato al ricordato collegio dei questori su

richiesta del Presidente dell'Assemblea regionale. Quest'ultimo

procedimento, precisa la ricorrente, sarebbe sostitutivo di qualsiasi

altro procedimento vòlto ad accertare la responsabilità per danno

erariale, compreso quello della Corte dei conti.

In secondo luogo, le impugnate richieste della Corte dei conti

sarebbero lesive delle competenze regionali in quanto sarebbero state

esercitate in violazione dell'art. 74 del testo unico delle leggi

sulla Corte dei conti, contenuto nel regio decreto 12 luglio 1934, n.

1214. Quest'ultimo articolo stabilisce che il pubblico ministero

presso la Corte dei conti può chiedere in comunicazione atti e

documenti in possesso di "autorità amministrative e giudiziarie".

Secondo la ricorrente, le note della Corte dei conti, oltre a

formulare richieste generiche e non analitiche, sono indirizzate ad

autorità che, come ha riconosciuto la stessa Corte costituzionale,

in alcun caso sarebbero definibili come "amministrative", essendo

imputate le funzioni amministrative regionali soltanto alla Giunta

regionale.

Infine, la ricorrente considera le note impugnate come lesive

delle proprie competenze in quanto verrebbero a configurare una

inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e generale aperta dal

giudice contabile sull'operato dell'Assemblea regionale siciliana,

non prevista dalle leggi disciplinanti l'attività della Corte dei

conti e non ammessa dall'art. 103 della Costituzione. Infatti,

trattandosi di generiche richieste di documenti e di informazioni,

svincolate da specifiche contestazioni di responsabilità, le note

impugnate ove riconosciute legittime configurerebbero in capo alla

Corte di conti una vera e propria attività di controllo generale e

permanente, che non potrebbe essere giustificata dalla tendenziale

espansività dei controlli contabili, esigendo quest'ultima la

necessaria opera d'interposizione del legislatore.

Oltre alla proposizione delle censure indicate, la Regione

siciliana chiede altresì la sospensione degli atti impugnati ai

sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere il rigetto del ricorso.

Premesso che il potere istruttorio previsto dall'art. 74 del regio

decreto n. 1214 del 1934 può venir esercitato, come ha precisato

questa Corte, indipendentemente e anche prima della citazione e del

giudizio, l'Avvocatura dello Stato osserva che le regioni a statuto

speciale possono ben essere destinatarie delle richieste di documenti

o informazioni previste dal predetto articolo. Secondo la resistente,

infatti, non è sostenibile che i procedimenti disciplinati dal

regolamento interno dell'Assemblea regionale possano essere

considerati sostitutivi di quello previsto dal citato art. 74, in

quanto, non avendo competenza le regioni in materia di giurisdizione,

la riserva di regolamento stabilita dall'art. 4 dello Statuto

speciale non può esser interpretata nel senso di escludere il potere

di controllo giurisdizionale contabile della Corte dei conti.

Inoltre, l'Avvocatura dello Stato nega che gli atti impugnati

costituiscano un esercizio illegittimo del potere previsto dal

ricordato art. 74, dal momento che, anche se l'Assemblea regionale

siciliana non può essere qualificata come organo amministrativo,

tuttavia essa, al fine di provvedere alla propria organizzazione,

esercita alcune funzioni amministrative, fra le quali rientrano

sicuramente quelle relative ai rapporti di impiego, sottoponibili al

controllo giurisdizionale dello Stato. Sotto questo profilo, conclude

la resistente, anche l'Assemblea regionale siciliana va considerata

come "autorità amministrativa", ai sensi del ricordato art. 74.

Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva che, a differenza del

caso esaminato con la sentenza n. 104 del 1989, le note impugnate non

configurano un'inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e

generale. Al contrario, le richieste avanzate dalla Corte dei conti

si basano su una circostanziata denuncia sporta da un funzionario

dell'Assemblea regionale e da un sindacalista e sono vo'lte ad

acquisire riscontri documentali riguardanti alcuni episodi inerenti

alla gestione amministrativa e contabile dell'Assemblea stessa.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione siciliana ha

depositato una memoria con la quale, oltre a ribadire argomentazioni

già ampiamente svolte nel ricorso, ha precisato alcune conclusioni.

In particolare, la ricorrente afferma che essa non intende contestare

in linea di principio l'esercizio di qualsivoglia funzione

giurisdizionale nei confronti di atti o di comportamenti tenuti

nell'ambito dell'Assemblea regionale a causa dell'autonomia politica

garantita a quest'ultima. Al contrario, la ricorrente assume che la

Corte dei conti abbia agito nel caso di specie al di là dei limiti

che l'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934 pone all'esercizio

del suo potere istruttorio. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

sollevato con il ricorso indicato in epigrafe dalla Regione siciliana

a tutela dell'autonomia garantita all'Assemblea regionale dagli artt.

4 e 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana (legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), sorge a seguito dell'adozione

da parte del Procuratore generale della Corte dei conti per la

Regione siciliana due note, emesse in data 25 ottobre 1993, con le

quali, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n.

1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei

conti), si chiedono, rispettivamente al presidente della commissione

d'indagine sul sistema informativo automatizzato dell'Assemblea

regionale e al segretario generale della stessa Assemblea, i seguenti

atti e dati: a) gli atti, i documenti e i processi verbali ritenuti

fondamentali nell'attività di indagine condotta dalla commissione

d'indagine sopra indicata; b) i documenti riguardanti un determinato

referendario dell'Assemblea regionale siciliana, un prospetto dei

contratti stipulati dalla stessa Assemblea in regime di trattativa

privata, una relazione sui rapporti di impiego o di servizio

intercorrenti tra l'Assemblea medesima e i soggetti reclutati ad

personam e poi confermati definitivamente con concorsi interni o con

contratti a tempo indeterminato, le generalità del funzionario

preposto al ruolo di economo nell'ultimo quinquennio e, infine, una

sintesi espositiva dell'attività esecutiva della delibera del

Consiglio di presidenza dell'Assemblea regionale siciliana 7 novembre

1989, n. 19.

2. - Il ricorso non è fondato.

È stato ripetutamente affermato da questa Corte che "l'analogia

tra le attribuzioni delle assemblee regionali e quelle delle

assemblee parlamentari non significa identità e non toglie che le

prime si svolgano a livello di autonomia, anche se costituzionalmente

garantita, le seconde, invece, a livello di sovranità. E deroghe

alla giurisdizione - sempre di stretta interpretazione - sono

ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi

del potere sovrano dello Stato, e perciò situati ai vertici

dell'ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di

reciproca parità" (v. sent. n. 110 del 1970, nonché sent. n. 129

del 1981). Sulla base di questo principio generale, la stessa Corte,

mentre ha riconosciuto che i dipendenti della Camera dei deputati e

del Senato, oltreché della Presidenza della Repubblica, sono

sottratti alla giurisdizione contabile della Corte dei conti (v.

sent. n. 129 del 1981), ha ritenuto, invece, che i dipendenti delle

assemblee legislative regionali sono soggetti tanto al giudizio di

conto (v. sent. n. 110 del 1970), quanto a quello di responsabilità

(v. sentt. nn. 995 e 421 del 1988, 211 del 1972, 68 del 1971) di

spettanza della Corte dei conti.

Del resto, non è neppure senza significato che in un'altra

decisione questa Corte abbia affermato che l'esclusione dalle materie

di competenza delle regioni, finanche di quelle a statuto speciale,

di qualsiasi funzione giurisdizionale comporta che, come non sono

ammissibili leggi regionali disciplinanti sotto qualsivoglia aspetto

la giurisdizione, così sarebbero costituzionalmente illegittime

norme delle regioni vòlte a sottrarre alla giurisdizione atti o

comportamenti imputabili a funzionari regionali (v. sent. n. 115 del

1972).

In ragione dei principi costituzionali ora indicati, che questa

Corte ribadisce ancora una volta, la riserva di regolamento stabilita

dall'art. 4 dello Statuto speciale a favore dell'Assemblea regionale

siciliana non può ricomprendere il potere di prevedere con il

predetto regolamento procedimenti vo'lti all'accertamento di

eventuali responsabilità contabili dei dipendenti dell'Assemblea

stessa, aventi l'effetto di sostituire o di escludere il giudizio di

responsabilità della Corte dei conti cui sono ordinariamente

soggetti i dipendenti pubblici.

3. - La Regione ricorrente, nella sua memoria di udienza, precisa

di non contestare l'appartenenza alla Corte dei conti del potere di

richiedere documenti o informazioni utili ai fini istruttori del

giudizio contabile, ma ritiene che nel caso tale potere sia stato

esercitato illegittimamente, essendo stato indirizzato a

un'autorità, come l'Assemblea regionale siciliana, che non può

essere qualificata in alcun modo come "amministrativa". Anche sotto

questo profilo, il ricorso non è fondato.

Ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214,

il Procuratore generale presso la Corte dei conti, nell'ambito delle

istruttorie di propria competenza, "può chiedere in comunicazione

atti e documenti in possesso di autorità amministrative e

giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti". Esclusi,

per le ragioni indicate nel punto precedente della motivazione, gli

"organi costituzionali" - quali la Camera, il Senato, la Presidenza

della Repubblica e la Corte costituzionale -, oggetto del potere

disciplinato dal ricordato art. 74 sono soltanto le "autorità

amministrative e giudiziarie", non anche quelle legislative. La

formula usata dall'articolo appena citato va interpretata tenendo

conto che essa è stata originariamente adottata prima dell'entrata

in vigore della Costituzione e, pertanto, entro un contesto

ordinamentale che non conosceva organi "non costituzionali", come ad

esempio i consigli regionali, attributari tanto di competenze

amministrative, quanto di competenze legislative. Questo problema

intepretativo rileva anche nel caso di specie, poiché, pur se lo

Statuto speciale per la Regione siciliana (art. 20) attribuisce in

via generale le "funzioni amministrative" alla Giunta regionale,

tuttavia residuano in capo all'Assemblea regionale siciliana

ulteriori funzioni specificamente amministrative, collegate alla

assunzione e alla gestione del personale dipendente, nonché

all'organizzazione degli uffici dell'Assemblea medesima.

In realtà, l'esclusione delle funzioni legislative, qualsiasi sia

il soggetto o l'organo che le eserciti, dagli oggetti del potere

istruttorio connesso alla giurisdizione contabile ha la sua

giustificazione costituzionale nel carattere primario delle predette

funzioni, carattere dal quale deriva la stessa soggezione del giudice

(soltanto) alle leggi, tanto se statali, quanto se regionali (art.

101 della Costituzione; v. anche sent. n. 285 del 1990). Sotto il

profilo indicato, in relazione a organi "non costituzionali",

ancorché di rilievo costituzionale - come l'Assemblea regionale

siciliana o, in genere, i consigli regionali -, che non godono, in

quanto tali, di un'eccezionale esenzione dalla giurisdizione

ordinaria o amministrativa, la nozione di "autorità amministrativa"

contenuta nell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934 va

decifrata nel senso che, mentre ricomprende le attività delle

assemblee regionali di carattere amministrativo (vale a dire, nel

caso della Assemblea siciliana, le attività di organizzazione degli

uffici e quelle attinenti al personale dipendente), esclude, invece,

dal proprio ambito le attività inerenti allo svolgimento delle

funzioni legislative e quelle direttamente strumentali all'esercizio

di queste ultime (attività ispettive, commissioni d'inchiesta,

poteri di controllo politico, etc.).

4. - Alla luce dei principi espressi, non può sussistere dubbio

sulla spettanza alla Procura generale della Corte dei conti per la

Regione siciliana del potere di formulare le richieste dei documenti

e delle informazioni contenuti nelle note indirizzate al segretario

generale dell'Assemblea regionale siciliana e al Presidente della

commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato

dell'Assemblea stessa.

Riguardo alla nota indirizzata al segretario generale

dell'Assemblea regionale siciliana, le richieste avanzate concernono

con tutta evidenza rapporti d'impiego del personale dipendente,

circoscritti ora da riferimenti personali, ora dalla tipologia del

rapporto d'impiego o dell'atto costitutivo del rapporto medesimo.

Trattandosi di atti collegati allo svolgimento di funzioni

specificamente amministrative ed essendo le richieste indirizzate al

funzionario istituzionalmente preposto allo svolgimento di quel tipo

di funzioni, nessun ostacolo può essere legittimamente frapposto

dall'Assemblea regionale siciliana nel dar corso alle predette

richieste.

Analoga conclusione deve esser raggiunta in relazione alla nota

indirizzata al Presidente della commissione d'indagine sul sistema

informativo dell'Assemblea regionale siciliana. Per la verità,

dall'esame della deliberazione istitutiva non risulta espressamente

definita la natura della commissione destinataria della nota

impugnata, né risultano richiamati articoli di legge o norme del

regolamento assembleare a giustificazione dell'istituzione della

commissione stessa. E, in effetti, quest'ultima non rientra in alcuna

delle fattispecie previste dal predetto regolamento, essendo stata

istituita, in data 22 marzo 1993, mediante una deliberazione del

Consiglio di Presidenza ed avendo una composizione mista formata da

tre deputati regionali e quattro esperti esterni all'Assemblea

regionale, aventi il compito di valutare da un punto di vista tecnico

le scelte operate riguardo al sistema informativo della stessa

Assemblea. Si deve concludere, pertanto, che, nonostante la

denominazione ("Commissione d'indagine"), quella in esame non ha

nulla a che fare con le commissioni speciali dell'Assemblea regionale

previste dagli artt. 29, 29-bis e 29-ter del regolamento interno

dell'Assemblea medesima, ma è piuttosto una commissione istituita

extra-ordinem, avente il compito di coadiuvare il Presidente

dell'Assemblea con pareri tecnici in vista del miglior svolgimento

della funzione tipicamente amministrativa del Presidente stesso in

ordine all'organizzazione degli uffici e dei servizi dell'Assemblea

regionale siciliana e all'esercizio dei connessi controlli.

In considerazione della natura giuridica della "commissione

d'indagine" esaminata e delle sue attività, non vi può esser

dubbio, dunque, che, alla luce dei principi precedentemente esposti,

essa rientri fra le "autorità amministrative" alle quali la Procura

generale presso la Corte dei conti può richiedere atti e documenti

ai sensi dell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934.

5. - Né, infine, può ritenersi che l'appena citato art. 74 sia

stato violato a causa di una presunta ipoteticità e genericità

delle richieste formulate dal pubblico ministero presso la Corte dei

conti. Infatti, a differenza del caso deciso con la sentenza n. 104

del 1989, la Procura generale ha attivato i suoi poteri d'indagine

basandosi, non già su mere ipotesi o supposizioni, ma su una

denuncia sporta da determinate persone in relazione a presunte

irregolarità nella gestione amministrativa e contabile concernente

l'istituzione del sistema informativo dell'Assemblea regionale

siciliana. Inoltre, sempre a differenza del caso precedentemente

ricordato, le note impugnate sono vòlte ad acquisire documenti o

informazioni di carattere specifico ovvero atti che, anche in

considerazione dell'oggetto circoscritto dell'indagine della

commissione destinataria, sono precisamente determinabili. Per l'uno

e per l'altro aspetto, pertanto, le richieste in esame non possono

essere definite "generiche" e, quindi, tali da configurare un

improprio potere di controllo generalizzato e permanente

sull'attività amministrativa dell'Assemblea regionale siciliana.