Sentenza n. 208/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, terzo

comma, della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 21

dicembre 1974, concernente "Integrazioni e modifiche di norme

finanziarie", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione siciliana, notificato il 30 dicembre 1974, depositato in

cancelleria il 7 gennaio 1975 ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi

1975.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1975 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Villari, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Nella seduta del 21 dicembre 1974, l'Assemblea regionale siciliana

approvava il disegno di legge n. 531 bis in tema di "Integrazioni e

modifiche di norme finanziarie", che dispone una serie di interventi e

provvidenze diretti alla realizzazione di opere di pubblico interesse,

alla incentivazione ed al miglioramento di strutture fondiarie nei

settori dell'agricoltura e delle foreste, dei lavori pubblici, e del

credito alle aziende artigiane.

Il Commissario dello Stato, cui veniva trasmesso il provvedimento

legislativo ai sensi dell'art. 28 dello Statuto della Regione

siciliana, impugnava dinanzi a questa Corte, per violazione dell'art.

17 dello Statuto, la norma contenuta nell'art. 9, terzo comma, la quale

demanda al Comitato regionale per il credito e il risparmio il compito

di determinare periodicamente la misura del tasso di interesse per le

operazioni di prestito indicate nei comma precedenti.

Secondo il Commissario dello Stato, dall'esame coordinato della

normativa statutaria e delle disposizioni di attuazione in materia di

credito e risparmio contenute nel d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133,

risulterebbe che la funzione di determinare il tasso di interesse non

è stata devoluta agli organi regionali, ma è stata riservata,

implicitamente ma sicuramente, allo Stato allo scopo di garantire,

nello specifico settore, l'uniformità degli indirizzi e l'armonica

disciplina della politica creditizia nell'ambito di tutto il territorio

nazionale.

Conseguentemente, il provvedimento legislativo impugnato, in quanto

non si conforma ai principi e agli interessi cui si ispira la

legislazione dello Stato nella disciplina del credito e del risparmio,

esorbiterebbe dai poteri attribuiti alla Regione dall'art. 17 dello

Statuto speciale e dalle norme di attuazione, contenute nel citato

decreto n. 1133 del 1952.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il Presidente

della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore

Villari, che, con deduzioni del 15 gennaio 1975, sostiene la

infondatezza della questione proposta dal Commissario dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso.

Secondo la difesa della Regione, la ricostruzione del sistema

legislativo delineato dal Commissario ricorrente pretende di dedurre

una delimitazione della competenza legislativa regionale dalla semplice

indicazione delle competenze amministrative trasferite con le norme di

attuazione in materia di credito e risparmio alle autorità regionali.

Tra le due normative, invece, non sussisterebbe una necessaria

coincidenza, in quanto i contenuti possibili della legislazione

regionale non dipenderebbero dalla elencazione di cui alle norme di

attuazione, ma troverebbero la loro disciplina e i loro limiti

unicamente nell'art. 17 dello Statuto.

Ciò posto, la Regione ritiene che la norma impugnata non sia

censurabile sotto alcun aspetto; questa conclusione varrebbe sia nel

caso che la norma in esame venga inquadrata nella disciplina relativa

ai così detti crediti speciali, i cui tassi, essendo forme tecniche di

finanziamento, attengono in realtà alla materia sulla quale incidono e

rispetto alla quale si pongono in funzione servente; sia nella ipotesi

in cui essa venga ricondotta alla materia disciplinata dalla legge

bancaria. Ed invero, il terzo comma dell'art. 9 non stabilisce né il

limite entro cui va determinato il così detto tasso di interesse, né

la misura del tasso spettante all'istituto di credito, ma stabilisce

soltanto il criterio di ripartizione, tra il bilancio della Regione e

il beneficiario del finanziamento, dell'onere complessivo

corrispondente al tasso di interesse dovuto all'istituto di credito per

la operazione di finanziamento prevista dalla legge.

All'udienza di discussione le parti hanno ulteriormente illustrato

le loro deduzioni e difese. Considerato in diritto :

1. - Con la legge approvata dall'Assemblea il 21 dicembre 1974,

recante il titolo "Integrazione e modifiche di norme finanziarie", la

Regione siciliana adottava una serie di interventi in vari settori

dell'economia e specialmente in quelli dell'agricoltura.

Nell'art. 9, commi primo e secondo, della detta legge veniva

disposto un ampliamento dell'ambito di applicazione degli interventi e

delle garanzie previsti dagli artt. 9 e 10 della precedente legge

regionale 9 maggio 1974, n. 9, mentre nel terzo comma si stabiliva che

"per la determinazione della misura del tasso di interesse per le

operazioni di cui ai commi precedenti (e quindi per quelle ivi

richiamate e di cui agli artt. 9 e 10 della anzidetta legge n. 9 del

1974) si provvede periodicamente con determinazione del comitato

regionale per il credito e il risparmio".

2. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 1974, il Commissario

dello Stato per la Regione siciliana impugnava il sopra trascritto

terzo comma dell'art. 9 denunziando la violazione dell'art. 17, lettera

e, dello Statuto speciale e degli artt. 1, 2 e 10 delle norme di

attuazione approvate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133.

Deduceva al riguardo il Commissario che, essendo la competenza

legislativa regionale relativa alla "disciplina del credito" prevista

soltanto come concorrente con quella statale, essa importava il

rispetto dei principi ed interessi generali cui si informa la

legislazione dello Stato e quindi escludeva ogni intervento della

Regione nella determinazione dei tassi nelle operazioni bancarie, la

cui materia, incidendo in quella della manovra del credito, doveva

intendersi come strettamente riservata allo Stato, ai sensi dell'art.

32 della legge bancaria (leggi 7 marzo 1938, n. 141, e 7 aprile stesso,

n. 36).

Aggiungeva il Commissario ricorrente che le norme di attuazione di

cui al citato decreto presidenziale, le quali avevano istituito presso

la Regione un Comitato regionale per il credito e il risparmio (art.

1), ne avevano limitata la competenza ad attività di ordinamento e di

organizzazione (art. 2) sotto la stretta vigilanza della Banca d'Italia

(art. 3), sì che doveva escludersi ogni sua ingerenza in materia di

determinazione dei tassi, rimasta affidata alla competenza dello Stato

e regolata dalle "disposizioni" da esso emanate (art. 10).

3. - Replicava la Regione, con l'atto di costituzione in giudizio

15 gennaio 1975, che la norma impugnata riguardava non la generale

materia del credito e dei relativi tassi, bensì quella particolare dei

crediti speciali da inquadrare, non sotto il paradigma del credito di

cui all'art. 17 dello Statuto, ma nelle singole materie cui i crediti

speciali ineriscono. Ed aggiungeva la Regione che, con la norma

impugnata, essa non intendeva modificare i tassi dovuti agli istituti

di credito (così detti tassi di riferimento o tassi base) bensì

quelli (agevolati) posti a carico del beneficiario, mediante la cui

manovra, in aumento o in diminuzione, essa intendeva determinare (per

differenza), i limiti di concorso della Regione nel pagamento degli

interessi dovuti per l'operazione.

4. - Come si evince dalla impostazione delle tesi contrastanti,

premessa alla risoluzione delle questioni di costituzionalità sulle

quali la controversia si fonda è la interpretazione da attribuire alla

disposizione impugnata, perché, se dovesse ritenersi esatta quella del

Commissario, nessun dubbio potrebbe aversi circa la illegittimità

della norma. Se, infatti, per tasso di interesse da regolarsi

periodicamente dal Comitato regionale per il credito, dovesse

intendersi quello globale della operazione, sarebbe certa l'invasione

della competenza statale da parte della Regione perché la manovra dei

tassi bancari, anche relativa ai crediti speciali (legge 2 giugno 1961,

n. 454, art. 34, legge 17 agosto 1974, n. 397, decreto legge 24

febbraio 1975, n. 26, e legge di conversione 23 aprile 1975, numero

125), è compito esclusivo dello Stato, in quanto incidente sulla

circolazione creditizia e il mercato monetario e quindi sullo sviluppo

economico e la vita stessa del Paese (Corte costituzionale, sentenza n.

58 del 1958).

5. - Non pare tuttavia che la interpretazione della norma impugnata

fornita dal Commissario dello Stato nel suo ricorso possa essere

ritenuta esatta.

Ciò perché l'ultimo comma dell'art. 9 che affida al Comitato

regionale per il credito e il risparmio la manovra dei tassi, si

riferisce alle "operazioni di cui ai commi precedenti" e cioè a quelle

indicate negli artt. 9 e 10 della legge regionale 9 maggio 1974, n. 9.

Ora, in tali articoli si prevedono operazioni "a tasso agevolato"

fissati rispettivamente nella misura del 3 e del 2%, e nel primo di

essi si aggiunge la precisazione (non ripetuta nell'articolo successivo

perché ovviamente ritenuta superflua) che trattavasi del "tasso di

interesse da porre a carico del beneficiario".

Perciò, quando, nel terzo comma dell'art. 9 impugnato, si parla di

misura del tasso di interesse da determinarsi dal Comitato

periodicamente, deve intendersi per tasso quello agevolato, da

corrispondersi dal beneficiario.

6. - Né mancano apprezzabili motivi atti a giustificare l'intento

del legislatore regionale, volto a determinare periodicamente i tassi,

e cioè variare in più o in meno, quelli che nella legge base n. 9 del

1974 erano stabiliti in misura fissa del 2 e del 3%. Tali motivi si

rinvengono nella situazione economico-finanziaria del momento in cui la

legge impugnata è stata emanata. Va infatti ricordato che alla fine

del 1974 i tassi bancari crescevano oltre ogni limite conosciuto nella

esperienza del passato e quelli dei crediti speciali, e cioè i tassi

base o di riferimento, li seguivano a non grande distanza. Il carico

che gli enti pubblici si erano addossati per assicurare al beneficiario

un tasso fisso, ordinariamente assai modesto, e cioè la somma

stanziata a tale scopo in bilancio, diveniva largamente insufficiente,

perché l'onere differenziale cui dovevasi far fronte cresceva in modo

rilevante con il crescere del tasso di riferimento.

Per ovviare a tali conseguenze non vi erano che tre vie: lasciare

invariata la somma stanziata, riducendo l'importo globale delle

operazioni; aumentare, e rilevantemente, la somma stanziata, lasciando

invariato l'importo globale delle operazioni; ovvero lasciare invariata

la somma stanziata - o aumentarla di quanto possibile - pur lasciando

invariato l'importo globale delle operazioni, ma, in tal caso, variando

in aumento il tasso dell'interesse posto a carico del beneficiario,

salvo poi a diminuirlo quando il tasso globale delle operazioni, e

cioè quello di riferimento, si fosse ridotto.

La norma impugnata ha prescelto la terza soluzione, facendo ricorso

a un meccanismo di variabilità dei tassi agevolati, analogo a quello

che lo Stato aveva già adottato, con la legge 17 agosto 1974, n. 397,

nella quale (art. 1, comma secondo) è appunto disposto che: "la misura

dei tassi agevolati (fissati dal Ministero del tesoro di concerto con

quelli competenti per la materia, sentito il Comitato interministeriale

per il credito e il risparmio) sarà stabilita in modo che sia

conservata rispetto al tasso base di riferimento, deliberato dal

Comitato interministeriale per il credito e il risparmio, la stessa

proporzione prima esistente tra tali tassi e i tassi base vigenti

anteriormente al 18 luglio 1974". Tale normativa è stata poi

confermata e completata con decreto legge n. 26 del 1975 e la legge di

conversione 125 del 1975, citati.

7. - In sostanza, si è portati a ritenere che la Regione abbia

inteso, con la norma impugnata, di assumere un provvedimento analogo a

quello già adottato dallo Stato. Il che non significa ancora che la

Regione avesse il potere di farlo - questione che sarà esaminata più

avanti - ma apporta alla tesi della interpretazione della norma

impugnata, nel senso che essa si riferisca, per attuarne la variazione,

ai tassi agevolati e non a quelli di riferimento, un notevole

contributo.

E non va trascurato che alla stessa soluzione, in tema di

interpretazione della norma, conduce il principio ermeneutico secondo

il quale, tra più interpretazioni possibili, deve prescegliersi quella

più conforme a Costituzione, dopo che, per quanto s'è visto innanzi,

la norma, ove si intendesse volta alla variazione dei tassi di

riferimento, sarebbe certamente ad essa contraria.

8. - Deve pertanto accogliersi, per il significato da conferirsi

alla norma impugnata, la interpretazione fornita dalla Regione e

ritenersi, così come essa afferma nelle sue difese, che i tassi,

rispetto ai quali si conferiva al Comitato regionale per il credito e

il risparmio il compito di variarli, non erano già quelli base o di

riferimento, bensì quelli agevolati posti a carico del beneficiario

nelle operazioni autorizzate dalle leggi richiamate e, ovviamente, non

ancora concluse.

9. - A questo punto due profili di costituzionalità devono essere

esaminati: il primo attinente al potere della Regione di variare i

tassi agevolati, già fissati in una legge regionale, e il secondo

relativo alla competenza e legittimazione dell'organo (il Comitato

regionale del credito) prescelto per procedere alle relative

variazioni.

Quanto al primo profilo, la risposta si ritiene debba essere

favorevole alla Regione la quale, se aveva il potere di fissare con una

sua legge quei tassi, non si comprenderebbe perché non potesse

variarli con un procedimento che trovava in altra legge regionale il

suo fondamento e la sua strutturazione.

Quanto al secondo profilo, nessun dubbio che il Comitato regionale

del credito, istituito con le norme di attuazione, non abbia tra le sue

competenze previste, quella di variare i tassi la cui ordinaria

determinazione spetti alla Regione.

Ma tale carenza in ordine alla materia de qua non sembra ragione

sufficiente per escludere che la Regione potesse utilizzare

quell'organo per affidargli un compito nuovo, non estraneo agli

interessi a salvaguardia dei quali esso è stato creato con norme di

raccordo dei poteri statali e regionali, come sono appunto quelle di

attuazione.

Ammesso e dimostrato infatti che la Regione aveva il potere di

variare i tassi a carico dei beneficiari, deve anche ritenersi che, per

provvedervi, essa potesse giovarsi di taluno dei suoi organi, previo

parere di un organo tecnico consultivo.

Nel caso, l'organo designato a provvedere deve ritenersi sia

l'Assessore alle finanze e quello chiamato ad esprimere un parere, che

la terminologia usata concernente la "determinazione" dei tassi, induce

a ritenere vincolante, è appunto il Comitato regionale per il credito

e il risparmio. Ciò in conformità di quanto previsto nell'art. 1

delle norme di attuazione citate, nelle quali è stabilito che al

Comitato regionale sono demandate le attribuzioni (entro i limiti di

competenza) spettanti al Comitato interministeriale per il credito e il

risparmio e all'Assessore alle finanze, ed entro gli stessi limiti,

quelli spettanti al Ministro del tesoro e al Governatore della Banca

d'Italia.

10. - Tutto ciò, Con riferimento alla normativa del tempo in cui

la legge regionale è stata adottata e il ricorso è stato proposto,

importa che il ricorso stesso debba essere dichiarato non fondato.