Sentenza n. 207/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Sardegna, notificato

il 10 agosto 1995, depositato in cancelleria l'11 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del tesoro,

del 27 maggio 1995, nella parte in cui con esso è stato disposto il

collocamento fuori ruolo presso il Dipartimento per i servizi tecnici

nazionali della Presidenza del Consiglio dell'ing. Antonio Trombetti,

dirigente della regione Sardegna; nonché, per quanto possa

occorrere, del conseguente telegramma del Segretario Generale della

Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 1995, con il

quale il suddetto decreto è stato comunicato alla regione Sardegna;

iscritto al n. 27 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 10 agosto 1995, la regione

Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri 27 maggio 1995 - nonché per quanto possa occorrere, al

successivo provvedimento rappresentato dal telegramma del 15 giugno

1995, della stessa Presidenza del Consiglio, con il quale il suddetto

decreto è stato comunicato alla regione Sardegna - nella parte in

cui viene disposto il collocamento fuori ruolo, presso il

Dipartimento per i servizi tecnici nazionali della Presidenza del

Consiglio, dell'ing. A. Trombetti, dirigente della regione Sardegna.

La ricorrente, richiamate le proprie attribuzioni in materia di

ordinamento degli uffici regionali e di stato giuridico ed economico

del relativo personale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.

3), garantite dagli artt. 3 e 6 dello statuto di autonomia e relative

disposizioni di attuazione, sottolinea che l'ordinamento degli uffici

e lo stato giuridico del personale regionale sono stati organicamente

disciplinati con legge regionale 17 agosto 1978, n. 51 e successive

modificazioni. Tanto premesso, la ricorrente espone di aver ricevuto

in data 19 giugno 1995 un telegramma della Presidenza del Consiglio

con il quale le veniva comunicato che - in applicazione dell'art. 7,

secondo comma, del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507, convertito

nella legge 21 ottobre 1994, n. 584 - l'ing. A. Trombetti, dipendente

della regione Sardegna, era stato - con d.P.C.M. 27 maggio 1995 -

collocato fuori ruolo presso il Dipartimento servizi tecnici

nazionali della Presidenza del Consiglio, per tre anni, a partire dal

26 giugno 1995. La ricorrente aggiunge di avere dato corso alla

richiesta inoltrata dalla Presidenza del Consiglio, anche in

considerazione del fatto che la normativa da quest'ultima invocata

attiene ad "esigenze di pubblica incolumità", sottolineando

contestualmente, con fonogramma del 23 giugno 1995, che il detto

d.P.C.M. era lesivo delle proprie competenze e che, pertanto, si

riservava di proporre ricorso per conflitto di attribuzioni. Si

aggiunge, altresì, nel ricorso, che con successiva nota del 4 luglio

1995, la Presidenza del Consiglio dei Ministri comunicava alla

Regione la presa di servizio dell'ing. Trombetti presso il

Dipartimento predetto, trasmettendo, altresì, copia del d.P.C.M. 27

maggio 1995.

Ciò premesso, la ricorrente ritiene che il d.P.C.M. 27 maggio 1995

violi la propria competenza esclusiva in materia di ordinamento degli

uffici e dello stato economico e giuridico del proprio personale

garantita dagli artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna

(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e relative norme di

attuazione, nonché gli artt. 115 e 116 della Costituzione.

Si rileva, infatti, nel ricorso che in virtù delle predette norme

statutarie i dipendenti dell'Amministrazione regionale sono

sottoposti "esclusivamente" al potere organizzativo della Regione, la

quale soltanto può adottare provvedimenti modificativi del rapporto

di servizio dei propri dipendenti, quali i provvedimenti di

"comando", di "distacco" e di "collocamento fuori ruolo", del resto,

compiutamente disciplinati dagli artt. 28 e ss. della legge della

regione Sardegna n. 51 del 1978 succitata.

Si osserva, inoltre, che il collocamento fuori ruolo, determinando

una vacanza temporanea nel ruolo, incide "in modo particolarmente

rilevante" sull'organizzazione amministrativa della Regione,

configurandosi, peraltro, nella specie, come retaggio di concezioni

dell'amministrazione pubblica superate e certamente non in linea con

la Costituzione che garantisce le autonomie.

La ricorrente evidenzia, altresì, che il decreto dispone

autoritativamente ed unilateralmente del rapporto di servizio di

dipendente della Regione ed ha un contenuto "assolutamente specifico

e puntuale" e, pertanto, preclusivo di qualsivoglia spazio di

intervento regionale in ordine alla attuazione del provvedimento

statale. Ne consegue - ad avviso della ricorrente - l'assoluta

inidoneità del predetto decreto a porsi come atto di indirizzo e di

coordinamento, come tale costituzionalmente idoneo a condizionare

l'esercizio della potestà esclusiva della Regione in ordine alla

organizzazione dei propri uffici e del proprio personale. Al

riguardo mancherebbero, del resto, anche i requisiti formali propri

degli atti amministrativi di indirizzo e coordinamento. Infatti la

disposizione legislativa su cui risulta fondato (art. 7, secondo

comma, del decreto-legge n. 507 del 1994) configurerebbe il decreto

del Presidente del Consiglio come un atto immediatamente dispositivo

del collocamento fuori ruolo del personale e non già come atto che

indirizzi a disporre in tal senso gli enti diversi dallo Stato ai cui

ruoli il personale appartiene.

Sotto quest'ultimo profilo, peraltro, si osserva che la

collocazione fuori ruolo del personale regionale disposta dal decreto

impugnato non troverebbe fondamento nella disciplina legislativa cui

la Presidenza del Consiglio dei Ministri afferma di dare esecuzione.

L'art. 7, secondo comma, del d.-l. n. 507 del 1994, come convertito e

modificato dalla legge n. 584 del 1994, attribuendo al Presidente del

Consiglio il potere di individuare cento unità di personale

"appartenenti alle amministrazioni statali, anche ad ordinamento

autonomo e ad enti pubblici inclusi quelli economici" al fine di

disporne il collocamento in posizione di fuori ruolo presso il

Dipartimento per i servizi tecnici nazionali, non concernerebbe

affatto le Regioni, ma solo gli enti pubblici "strumentali" (o

dipendenti) dello Stato, fra cui anche quelli "economici". La lettura

in tal senso dell'art. 7 succitato sarebbe confermata dal successivo

art. 8 del decreto-legge n. 507 del 1994 il quale, disciplinando il

comando del personale dei servizi tecnici nazionali, dispone che lo

stesso può riguardare anche personale proveniente dalle Regioni.

Tutto ciò dimostrerebbe, secondo la ricorrente, che quando il

decreto-legge n. 507 del 1994 ha inteso comprendere anche le Regioni

fra gli enti pubblici - del cui personale la Presidenza del Consiglio

può avvalersi per i propri uffici - lo ha fatto in modo espresso e

inequivoco.

D'altro canto, la circostanza che il collocamento fuori ruolo non

concerna il personale regionale, a differenza di quanto previsto in

ordine al comando, risponderebbe - secondo la regione Sardegna - ad

un criterio del tutto razionale. Invero, il collocamento fuori ruolo

avrebbe, rispetto al comando, una maggiore incidenza sulla

organizzazione degli uffici regionali, non senza considerare la

maggiore onerosità del primo rispetto al secondo, posto che, in

virtù del secondo comma del succitato art. 7 del d.-l. n. 507 del

1994, il trattamento economico del personale collocato fuori ruolo

continua ad essere corrisposto dalle amministrazioni di appartenenza.

Nel caso del comando presso altri enti pubblici, invece, opererebbe,

secondo la ricorrente, la statuizione contenuta nell'art. 57, terzo

comma, del d.P.R. n. 3 del 1957 per la quale alla spesa del personale

comandato provvede direttamente l'ente presso cui tale personale

presta servizio.

Da ultimo la ricorrente rileva che il d.P.C.M. impugnato stabilisce

(art. 3) che la spesa relativa al trattamento economico fondamentale

del personale di cui all'art. 1, e quindi anche del personale

proveniente dalle Regioni, resta a carico delle amministrazioni di

appartenenza.

Secondo la regione Sardegna detta statuizione sarebbe derogatoria

della disciplina generale del collocamento fuori ruolo in virtù

della quale il trattamento economico per il personale fuori ruolo

ricadrebbe sull'ente presso cui detto personale presta servizio.

Inoltre la statuizione di cui all'art. 3 dell'impugnato d.P.C.M.

sarebbe, altresì, gravemente lesiva della autonomia finanziaria

regionale, costituzionalmente garantita (artt. 116 e 119 della

Costituzione, e 7 e 8 dello statuto speciale). Infatti, porre a

carico della finanza regionale l'organizzazione ed il funzionamento

di uffici statali, significherebbe sottrarre alla Regione le risorse

economiche necessarie all'adempimento delle proprie funzioni e quindi

equivarrebbe in concreto a limitare l'esercizio delle funzioni

regionali.

Infine, ed in via "del tutto subordinata", si deduce la violazione

del principio di leale collaborazione in quanto sarebbe mancata nella

fattispecie qualsivoglia procedura atta a richiedere il consenso o

comunque la partecipazione della ricorrente. La Presidenza del

Consiglio avrebbe, infatti, comunicato il suddetto collocamento fuori

ruolo con telegramma 15 giugno 1995 "a cose fatte", oltre due

settimane dopo avere emanato il d.P.C.M. 27 maggio 1995.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per la inammissibilità e l'infondatezza del

ricorso.

Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato ha

presentato una memoria con la quale illustra le ragioni a sostegno

delle conclusioni formulate nell'atto di costituzione.

In particolare l'Avvocatura ritiene che - nella specie - non

sussistano gli estremi per configurare un conflitto di competenze, in

quanto non sarebbe "in gioco" né la potestà legislativa esclusiva

della Regione in materia di ordinamento degli uffici regionali e di

stato giuridico ed economico del personale, né la connessa potestà

amministrativa.

Ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura, il provvedimento di

collocamento fuori ruolo, presso la Presidenza del Consiglio dei

Ministri, di un dipendente regionale, non inciderebbe

sull'ordinamento degli uffici regionali, né lederebbe lo stato

giuridico ed economico del funzionario interessato, limitandosi a

determinare una vacanza temporanea nei ruoli del personale, colmabile

con il corrispondente soprannumero.

Sotto altro profilo, l'Avvocatura osserva che il provvedimento

impugnato è del tutto conforme al disposto contenuto nell'art. 7,

secondo comma, del d.-l. n. 507 del 1994, con riguardo al quale la

ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente sollevare questione di

legittimità costituzionale.

Quanto all'ambito di operatività dell'art. 7 succitato che,

secondo la ricorrente, escluderebbe il personale delle

amministrazioni regionali, l'Avvocatura sostiene che trattandosi di

una questione meramente interpretativa avrebbe dovuto essere

sottoposta alla cognizione del giudice amministrativo al quale

avrebbero potuto essere pure proposti i profili di illegittimità

costituzionale della norma non tempestivamente impugnata ai fini di

una eventuale rimessione a questa Corte.

Al riguardo, l'Avvocatura ritiene, tuttavia, che l'art. 7, più

volte citato, comprenda nel proprio ambito di applicazione anche le

amministrazioni regionali, in quanto l'espressione del legislatore

"amministrazioni ed enti pubblici" comprenderebbe anche le Regioni.

Ciò sarebbe confermato anche dall'art. 1, secondo comma, del

decreto legislativo n. 29 del 1993, dove l'espressione

"amministrazioni pubbliche" contemplerebbe anche le Regioni, e così

pure dalla legge 29 marzo 1983, n. 93. Da ultimo l'Avvocatura rileva

che le funzioni della Regione devono comunque svolgersi in armonia

con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto

degli interessi regionali sicché il succitato art. 7, secondo comma,

anche se potesse considerarsi attinente a materie di competenza

regionale, sarebbe comunque costituzionalmente legittimo in quanto

volto al perseguimento di interessi di carattere nazionale e,

pertanto, riconducibile al limite che caratterizza la potestà

legislativa e amministrativa regionale, posto dalle stesse norme

statutarie. Considerato in diritto

1. - Il conflitto sollevato dalla regione Sardegna pone all'esame

della Corte costituzionale le seguenti questioni: a) se violi la

potestà esclusiva della regione Sardegna, in materia di ordinamento

degli uffici (artt. 3 e 6 dello statuto speciale e relative norme di

attuazione, nonché artt. 115 e 116 della Costituzione), il d.P.C.M.

27 maggio 1995, comunicato alla regione Sardegna con telegramma del

15 giugno 1995, avente per oggetto l'individuazione del personale

dipendente della regione Sardegna (ing. A. Trombetti) da adibire alle

necessità dei servizi tecnici nazionali della Presidenza del

Consiglio dei Ministri e contenente il relativo collocamento fuori

ruolo; b) se il detto d.P.C.M. sia, altresì, lesivo della autonomia

finanziaria della Regione (garantita dagli artt. 7 ed 8 dello statuto

speciale - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - e relative

norme di attuazione, e dagli artt. 116 e 119 della Costituzione),

considerato che l'atto impugnato prevede (art. 3) che la spesa

relativa al trattamento economico del personale collocato fuori ruolo

resti a carico delle amministrazioni di appartenenza; c) se in via

del tutto subordinata, ove si ritenesse ammissibile il collocamento

fuori ruolo di personale regionale, non sia, altresì, violato il

principio di leale collaborazione, posto che il provvedimento

impugnato è stato assunto senza il consenso o comunque la

partecipazione della ricorrente.

2. - Preliminarmente deve essere rigettata l'eccezione di

inammissibilità del ricorso sollevata dalla Avvocatura generale

dello Stato, in quanto dalla stessa enunciazione dell'oggetto del

ricorso e del contenuto delle questioni sottoposte risulta evidente

che viene in gioco un disconoscimento dell'ambito della competenza

amministrativa della Regione sul proprio personale, contestandosi in

radice il potere dello Stato di disporre il collocamento fuori ruolo

di personale regionale e la utilizzazione da parte dello stesso

Stato, indipendentemente dal concorso della volontà dell'ente

Regione ed anzi contro la sua volontà, con effetti economici a

carico della stessa Regione ed in mancanza di suo consenso od intesa.

In realtà il decreto contenente il collocamento fuori ruolo, oggetto

del ricorso, non "determina semplicemente, in via conseguenziale, una

vacanza temporanea" nei ruoli del personale regionale, ma viene ad

incidere sul potere della Regione di disporre del proprio personale,

stabilendo una utilizzazione per finalità istituzionali statali e un

onere retributivo che permane a carico della Regione, nonostante che

il rapporto di servizio venga mutato. Infatti, le prestazioni

effettuate in virtù del predetto collocamento fuori ruolo sono

destinate, in via esclusiva, al Dipartimento per i servizi tecnici

nazionali istituiti presso la Presidenza del Consiglio, ed in

particolare nell'ambito di necessità urgenti in materia di dighe

(d.-l. 8 agosto 1994, n. 507, preambolo e art. 7). Né può

sostenersi - come afferma l'Avvocatura generale dello Stato - sul

piano della ammissibilità del ricorso che la Regione avrebbe dovuto

tempestivamente impugnare il d.-l. n. 507 del 1994 insieme alla legge

di conversione 21 ottobre 1994, n. 584, in quanto il provvedimento

censurato non rappresentava affatto una scelta obbligata ed univoca,

per cui la lesione delle attribuzioni regionali si è prodotta solo

in sede di concreta applicazione della predetta legge, avendo la

Presidenza del Consiglio adottato, con il decreto impugnato, una

interpretazione non conforme ai principi sui rapporti Stato-Regioni

ed in lesione della competenza amministrativa regionale

costituzionalmente garantita.

È vero che la determinazione dell'ambito di operatività dell'art.

7 succitato in ordine alla possibilità di comprendere anche

personale regionale tra i dipendenti suscettibili di collocamento

fuori ruolo (e si può aggiungere anche la procedura relativa con

l'intervento adesivo della Regione) costituisce una questione

interpretativa, ma è proprio attraverso una distorta interpretazione

ed applicazione concreta con un atto amministrativo che si può

configurare la lesione della sfera di competenza regionale, come tale

suscettibile di essere tutelata avanti a questa Corte in sede di

confitto di attribuzione (sentenza n. 153 del 1986).

3. - Da un esame globale del citato art. 7, secondo comma, del

d.-l. n. 507 del 1994, può trarsi il convincimento che non si può

escludere che anche personale regionale possa essere oggetto di

provvedimento di collocamento fuori ruolo presso il Dipartimento per

i servizi tecnici nazionali (in base alle dichiarate esigenze del

decreto-legge), in quanto il legislatore ha fatto riferimento ad

appartenenti ad amministrazione, sia statale (ivi comprese quelle ad

ordinamento autonomo) sia di enti (compresi quelli economici) purché

pubblici con riferimento al c.d. settore pubblico allargato, e quindi

con possibilità di ricomprendere tutta l'amministrazione pubblica.

Né può valere il richiamo effettuato dalla difesa della Regione

alla diversa formulazione esplicita e puntuale dell'art. 8, primo

comma, del citato d.-l. n. 507 del 1994, in quanto trattasi di un

chiarimento con funzione interpretativa di altre ipotesi, per di più

inserito in un testo legislativo disomogeneo.

Sul piano della razionalità della norma dell'art. 7 citato non

può essere trascurata né la finalità complessiva dell'intervento

legislativo ("rischio per le popolazioni" "urgenti necessità

operative", esigenza di personale "con professionalità

specialistiche"), né la presenza di personale prevalentemente delle

Regioni qualificato alle funzioni in materia di dighe, in relazione

all'espletamento di competenze regionali specifiche nel settore degli

sbarramenti ed invasi minori (v., ad esempio, art. 10, quarto comma,

della legge 18 maggio 1989, n. 183, sostituito poi, con ampliamento

della competenza, dall' art. 1, quarto comma, del d.-l. 8 agosto

1994, n. 507, convertito nella legge 21 ottobre 1994, n. 584; art.

24, primo comma, lettera e) del d.P.R. 24 gennaio 1991, n. 85).

4. - Il ricorso è fondato sotto il profilo della mancata intesa

con la regione Sardegna.

Infatti la prevista deroga agli ordinamenti delle amministrazioni e

degli enti di appartenenza deve logicamente (su di un piano anche di

scelta dovuta di interpretazione conforme a Costituzione) intendersi

limitata alle previsioni dei casi di collocamento fuori ruolo e alle

procedure interne previste nei singoli ordinamenti (intervento di

particolari organi, come il consiglio di amministrazione ecc.); non

può invece avere valore di deroga generale, estesa anche alle

procedure esterne relative ai rapporti tra Stato ed enti dotati di

autonomia e titolari di competenze costituzionalmente garantite,

quali le Regioni. Infatti la deroga anzidetta, come formulata, non

può arrivare fino a consentire allo Stato di disporre

unilateralmente (a parte l'assenso dell'interessato) di personale

regionale, indipendentemente e senza il consenso o, comunque, senza

la partecipazione della Regione interessata.

Deve, pertanto, essere affermato che l'utilizzazione da parte dello

Stato di personale regionale, ancorché per un triennio, (sia pure,

come nella fattispecie, per urgenti esigenze "di pubblica

incolumità", tali ritenute con intervento legislativo di urgenza e

non contestate dalla Regione che, con senso di responsabilità, pur

esternando la volontà contraria e la riserva di sollevare conflitto

di attribuzione, autorizzò il dipendente ad ottemperare all'invito

della Presidenza del Consiglio), non può avvenire unilateralmente,

ma solo con l'accordo della Regione. Tale accordo può esplicarsi

nelle forme dell'intesa, sia mediante partecipazione attiva al

procedimento come, ad esempio, con la indicazione del personale

disponibile, sia con la formale messa a disposizione incondizionata e

senza riserve di personale.

In altri termini occorre una partecipazione di volontà regionale

nell'ambito del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione

(sentenza n. 351 del 1991) e quindi vi è esigenza di una vera e

propria intesa (c.d. "intesa forte") quando lo Stato vuole

utilizzare, in posizione di fuori ruolo con esclusivo servizio, o in

equivalente posizione, personale regionale.

5. - Il ricorso è fondato anche sotto l'ulteriore profilo che

l'atto impugnato dispone che l'onere della spesa relativa al

trattamento economico del dipendente della regione Sardegna collocato

fuori ruolo debba restare a carico della stessa Regione, anche senza

alcun suo assenso, con ciò violando i principi di autonomia

finanziaria e dei rapporti tra Stato e Regione garantiti dallo

statuto speciale (artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3; artt. 116 e 119 della Costituzione).

È vero che l'art. 7 del d.-l. n. 507 del 1994, convertito nella

legge 21 ottobre 1994, n. 584, prevede il mantenimento dell'onere a

carico delle amministrazioni di provenienza, ma questa previsione

deve essere interpretata in modo conforme a Costituzione, cioè nel

senso che può riferirsi in via normale all'ambito delle

amministrazioni statali e di quelle gravanti sul bilancio statale

(come del resto il sistema della copertura dell'onere finanziario del

personale che verrà "inquadrato" in ruolo "anche in soprannumero"

con "corrispondente riduzione degli organici"). Invece la previsione

non può applicarsi alle ipotesi in cui il collocamento fuori ruolo

riguarda personale dipendente dalla Regione, cioè da un ente con

bilancio e finanza autonomi (garantiti costituzionalmente) rispetto

allo Stato, in mancanza di intesa anche sull'accollo dell'onere da

parte dell'ente stesso.

In conclusione il ricorso deve essere accolto nei termini

precisati, con conseguente annullamento dell'atto impugnato

limitatamente all'unica unità del personale della regione Sardegna

(ing. Antonio Trombetti) oggetto di individuazione e di collocamento

fuori ruolo.