Sentenza n. 204/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e

di Trento notificati il 26 gennaio 1991, depositati in cancelleria il

1° febbraio successivo ed iscritti ai nn. 10 e 11 del registro

ricorsi 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990,

n. 351, dal titolo: "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo

della meccanizzazione";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per le Province autonome di

Bolzano e di Trento e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione agli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7

del decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio

1990, n. 351, intitolato "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo

della meccanizzazione", per lesione delle competenze in materia di

agricoltura e foreste assegnate in via esclusiva alla stessa

Provincia dagli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige, nonché per violazione

dell'autonomia finanziaria, garantita dal titolo sesto dello stesso

Statuto.

Nel regolare le procedure e le modalità della ripartizione tra

le regioni e le province autonome dello stanziamento di 58 miliardi

di lire, deliberato dal C.I.P.E. in base all'art. 4, secondo comma,

n. 2, della legge 8 novembre 1986, n. 752 (ripartizione da

effettuarsi con separato provvedimento definito d'intesa con le

regioni e le province medesime), gli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del

decreto impugnato detterebbero, ad avviso della ricorrente, una

disciplina così minuziosa circa l'entità dei contributi erogabili,

le attività ammesse a contributo, i soggetti beneficiari e le

condizioni di ammissione al finanziamento, da porsi in diretto

contrasto con le norme statutarie sulle competenze provinciali in

materia di agricoltura, secondo quanto precisato dalla sentenza n.

1145 del 1988 di questa Corte.

In secondo luogo, poiché l'atto impugnato ha sicuramente natura

regolamentare, sussisterebbe una lesione delle competenze provinciali

per effetto dell'incidenza di norme di regolamento ministeriale in

una materia assegnata in via esclusiva alla Provincia (materia sulla

quale sono già intervenute leggi provinciali), con conseguente

violazione del divieto posto dall'art. 17, primo comma, lettera b),

della legge 23 agosto 1988, n. 400.

In terzo luogo, l'atto impugnato sarebbe privo di qualsiasi

fondamento legislativo, dal momento che nessuna disposizione della

legge 8 novembre 1986, n. 752, contiene l'attribuzione al Ministro

dell'agricoltura di un potere regolamentare in relazione alla

disciplina di interventi come quelli previsti nel decreto che ha dato

luogo all'attuale conflitto.

Infine, pur considerando che per il proprio contenuto (disciplina

dettagliata, e non criteri e direttive) e per la propria forma

(decreto ministeriale) l'atto impugnato non possa essere

correttamente qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, la

ricorrente rileva che, ove la predetta natura dovesse essere

riconosciuta al decreto oggetto di questo giudizio, quest'ultimo

dovrebbe essere ritenuto illegittimo e lesivo delle competenze

provinciali in conseguenza del mancato rispetto dei principi che

presiedono allo svolgimento della relativa funzione tanto sotto il

profilo della forma (natura ministeriale della deliberazione, lesione

del principio di legalità sostanziale), quanto sotto quello del

contenuto dispositivo (norme dettagliate e concrete).

2. - Un conflitto di attribuzione identico nei termini e nelle

argomentazioni svolte è stato sollevato, con ricorso regolarmente

notificato e depositato, dalla Provincia autonoma di Trento.

3. - In tutti e due i giudizi si è costituita l'Avvocatura dello

Stato, che, pur facendo riserva per lo svolgimento delle proprie

difese, ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o

infondati.

4. - In due distinte memorie dall'identico contenuto depositate in

prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato - premesso che il

decreto impugnato costituisce un momento attuativo, ancorché

preceduto dalla deliberazione C.I.P.E. del 2 maggio 1989, dell'art.

4, secondo comma, lettera c), della legge n. 752 del 1986, e

considerato che quest'ultimo ammette al finanziamento le azioni di

"innovazione e sviluppo della meccanizzazione agricola, anche

mediante incentivi per la sperimentazione e contributi per la

sostituzione di macchine agricole" - osserva che l'atto impugnato

contiene essenzialmente precisazioni di ordine tecnico in relazione

ai concetti di "innovazione", "sviluppo" e "sostituzione" allo scopo

di conferire ad essi una connotazione unitaria conformemente alle

finalità generali preposte agli interventi contemplati nella

predetta legge. Si tratterebbe, pertanto, di norme di principio -

collegate anche ad ulteriori finalità, come quelle del risparmio

energetico, della sicurezza dei mezzi, della diminuzione

dell'inquinamento atmosferico e acustico, del miglioramento del

confort e dell'ergonomia -, che, come tali, non sarebbero in grado di

ledere le competenze statutariamente assegnate alle ricorrenti.

Né, sempre ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, potrebbe

ritenersi lesa l'autonomia finanziaria, poiché, escluso che l'art. 5

della legge 30 novembre 1989, n. 386, possa esser considerato norma

di rango costituzionale, non si vede come quest'ultimo possa

rappresentare un ostacolo a che "finalità già contenute nella legge

chiaramente di contenuto e di interesse unitario, non frazionabile,

vengano specificate, anche dal punto di vista tecnico, mediante

adozione di norme statali di principio, in esecuzione della legge".

Infine, dopo aver rilevato che quello impugnato non può esser

qualificato atto di indirizzo e coordinamento, l'Avvocatura dello

Stato ritiene infondata la censura relativa alla mancanza di una base

legislativa per il decreto contestato, considerato che esso sarebbe

attuazione dell'art. 4, primo comma, della legge n. 752 del 1986 e

sempreché non debba essere dichiarato inammissibile il motivo

relativo alla pretesa carenza di fondamento legislativo del decreto

impugnato a causa della sua insuscettibilità a dar corpo a un

conflitto di attribuzione. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno presentato

distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione al decreto del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste 28 maggio 1990, n. 351, intitolato "Regolamento per

l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione", adducendo che gli

artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del menzionato decreto ledono tanto le

competenze di tipo esclusivo assegnate loro in materia di agricoltura

e foreste dagli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

quanto l'autonomia finanziaria garantita alle stesse Province dal

titolo quinto del predetto Statuto.

Poiché i ricorsi proposti hanno ad oggetto lo stesso atto e

concernono la contestazione dell'esercizio delle medesime competenze,

i relativi giudizi per conflitto di attribuzione possono essere

riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - Va assolutamente respinta la prospettazione circa

l'inammissibilità del motivo relativo alla pretesa carenza di

fondamento legislativo del decreto impugnato sul presupposto che un

vizio del genere non sia deducibile nella sede del conflitto di

attribuzione fra Stato e regioni (o province autonome).

È orientamento da lunghissimo tempo seguito da questa Corte, e

mai smentito, quello per il quale il conflitto di attribuzione può

esser legittimamente sollevato, oltreché per la rivendicazione della

titolarità di attribuzioni costituzionalmente conferite (c.d.

vindicatio potestatis), per la difesa di proprie competenze di natura

costituzionale che si suppongono menomate o impedite in seguito

all'esercizio illegittimo di poteri altrui (v. già sentt. nn. 66 del

1964, 121 del 1966, 18 del 1970, nonché, fra le più recenti, sentt.

nn. 129 del 1981, 327 e 512 del 1990, 51 del 1991). Nelle chiare

parole di una lontana sentenza di questa Corte, la n. 110 del 1970,

deve ricordarsi che "è ormai consolidato, nella giurisprudenza di

questa Corte, il criterio per cui la figura dei conflitti di

attribuzione, sia tra lo Stato e le regioni sia tra i poteri dello

Stato, non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa

l'appartenenza del medesimo potere che ciascuno dei soggetti

contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni

ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui

consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnate all'altro soggetto". Sicché non può

minimamente dubitarsi che un decreto ministeriale ritenuto lesivo di

competenze legislative e amministrative costituzionalmente attribuite

alle Province autonome di Trento e di Bolzano possa essere da queste

legittimamente impugnato in sede di conflitto di attribuzione a causa

dell'asserita mancanza di una (idonea) base legislativa del potere di

cui quell'atto è esercizio.

3. - I ricorsi introduttivi dei giudizi per conflitto di

attribuzione in esame meritano l'accoglimento.

Anche alla luce della sentenza n. 1145 del 1988 di questa Corte,

non vi può essere alcun dubbio - tanto che non è contestato neppure

dalla difesa dello Stato - che il decreto del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste n. 351 del 1990 disciplina una

materia che gli artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (e le relative norme di attuazione) assegnano

alla competenza esclusiva delle Province autonome di Bolzano e di

Trento. Tale decreto, infatti, mentre all'art. 1 si limita a

prevedere, in diretta attuazione della delibera C.I.P.E. 2 maggio

1989, che il contributo ivi indicato - destinato al finanziamento

delle c.d. azioni orizzontali di cui all'art. 4, secondo comma,

lettera c), della legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale

per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura) - verrà

ripartito tra le regioni e le province autonome con separato

provvedimento definito d'intesa con le stesse, negli articoli

successivi, invece, disciplina le concrete modalità di erogazione

del predetto contributo. Più in particolare, l'atto impugnato,

all'art. 2, identifica negli imprenditori agricoli e "nelle imprese

(agricole) che lavorano per conto terzi" i soggetti ai quali le

regioni e le province autonome possono erogare i predetti contributi;

all'art. 3 individua le macchine e le attrezzature per le quali

possono essere dati i contributi; all'art. 4 stabilisce i limiti del

contributo da concedere per ogni tipo di operazione; all'art. 5

dispone i termini massimi della quota di contributo che le regioni e

le province autonome possono destinare agli interventi di

sostituzione delle macchine; all'art. 6 disciplina il procedimento di

erogazione del contributo; e, infine, all'art. 7 prevede regole

particolari in relazione alle macchine di carattere dimostrativo.

Come è precisato nel titolo dell'atto impugnato, laddove

quest'ultimo espressamente si autoqualifica come "regolamento", e

come può agevolmente dedursi tanto dal contenuto dispositivo

dell'atto stesso, consistente in norme generali e astratte, quanto

dal procedimento di formazione del medesimo, comprensivo del parere

del Consiglio di Stato, il decreto del Ministro dell'agricoltura e

delle foreste oggetto del conflitto di attribuzione in esame

dev'essere propriamente qualificato come un regolamento ministeriale.

Più precisamente, secondo quanto è stato precedentemente

illustrato, si tratta di un regolamento ministeriale posto in

attuazione della legge n. 752 del 1986 (art. 4, secondo comma,

lettera c) e vòlto a produrre norme dirette a fissare condizioni

uniformi e modalità di generale applicazione, relative a interventi

finanziari programmati nell'ambito di una materia, l'agricoltura,

riservata alla competenza esclusiva delle Province autonome di Trento

e di Bolzano.

Si deve ritenere, pertanto, che l'atto impugnato sia in radice

illegittimo e lesivo delle attribuzioni costituzionalmente assegnate

alle Province ricorrenti, poiché non è ammissibile che norme

dirette a limitare l'esercizio delle competenze regionali o

provinciali, tanto più se di carattere esclusivo, siano poste

attraverso una fonte qualificabile come regolamento ministeriale.

Questo è un principio che, oltre a derivare dalle regole

costituzionali sull'ordine delle fonti normative, è espressamente

sancito dall'art. 17, primo comma, lettera b), e terzo comma, della

legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale, mentre esclude che

regolamenti di attuazione e d'integrazione delle leggi e dei decreti

legislativi recanti norme di principio possano essere adottati in

materie riservate alla competenza regionale (o provinciale),

circoscrive la potestà regolamentare ministeriale alle sole materie

di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro

stesso.

Né in ipotesi può invocarsi, come sostiene l'Avvocatura dello

Stato, uno spostamento della riserva di competenza a favore dello

Stato, e quindi del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, in

conseguenza della ricorrenza di un interesse nazionale, poiché, pur

a prescindere dal rilievo che non si tratta di interventi vòlti alla

"regolazione del mercato" (v. sentt. nn. 304 e 433 del 1987, 994 del

1988, 116 del 1991) ovvero dal fatto che nel caso non ricorre alcuno

dei requisiti giustificativi per legittimamente invocare l'interesse

nazionale (v., da ultimo, sentt. nn. 177, 217 e 472 del 1988), non

può esser trascurato l'assorbente argomento che comunque soltanto il

legislatore statale può individuare e definire ciò che rientra

nell'interesse nazionale. E, se si guarda al regolamento impugnato in

collegamento con la legge rispetto alla quale quell'atto si pone come

attuazione (legge n. 752 del 1986), non si rinviene alcuna

disposizione di legge che possa fungere, non soltanto come copertura

sostanziale delle norme contestate, ma persino come base

giustificativa del relativo potere ministeriale.

Stando alle disposizioni legislative appena citate, anzi,

l'attuazione in via normativa dell'art. 4, secondo comma, lettera c)

(finanziamento delle azioni "orizzontali", promosse dal Ministro

dell'agricoltura e delle foreste, relative a "innovazione e sviluppo

della meccanizzazione agricola, anche mediante incentivi per la

sperimentazione e contributi per la sostituzione di macchine

agricole") della legge n. 752 del 1986 deve considerarsi

essenzialmente esaurita, nei confronti delle regioni e delle province

autonome, dalla deliberazione C.I.P.E. 2 maggio 1989. Con tale atto,

infatti, è stato approvato il piano di riparto per l'anno 1989 dei

fondi tra le regioni, le province autonome e il Ministero

dell'agricoltura e delle foreste ed è stato lasciato al medesimo

ministro soltanto il diverso potere amministrativo di determinazione

dei "meccanismi di priorità (.. .. ..) per l'acquisto di nuove

macchine a fronte della certificata rottamazione di quelle

caratterizzate da obsolescenza tecnica ed economica".

Resta assorbito ogni altro profilo di asserita lesione delle

proprie competenze sollevato dalle Province ricorrenti.