Sentenza n. 204/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge

della Regione Campania 21 febbraio 1973, n. 7 (Costituzione in Comune

autonomo della frazione Cellole del Comune di Sessa Aurunca in

provincia di Caserta) promosso con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 aprile 1976 dal Pretore di Sessa Aurunca

nel procedimento penale a carico di Lombardi Aldo, iscritta al n. 524

del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 253 del 22 settembre 1976;

2) ordinanza emessa il 26 aprile 1978 dal Tribunale amministrativo

regionale per la Campania sul ricorso proposto da Lombardi Aldo contro

il Comune di Cellole, iscritta al n. 554 del registro ordinanze 1978 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24 del 24

gennaio 1979.

Visti gli atti di costituzione di Lombardi Aldo e del Comune di

Cellole e gli atti di intervento della Regione Campania;

udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1981 il Giudice

relatore Livio Paladin;

uditi gli avvocati Fabio Rozera, per Lombardi Aldo e Giuseppe

Abbamonte, per il Comune di Cellole e per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto :

1. - In un giudizio penale concernente lavori di costruzione

edilizia effettuati nel Comune di Cellole, il Pretore di Sessa Aurunca

ha sollevato - con ordinanza del 12 aprile 1976 - questione di

legittimità costituzionale della legge 21 febbraio 1973, n. 7, della

Regione Campania. La costituzione in Comune autonomo, con la

denominazione di "Cellole", della corrispondente frazione del Comune di

Sessa Aurunca, sarebbe stata operata dal legislatore regionale -

secondo il giudice a quo - in violazione degli artt. 1 cpv. e 133 Cost.

Quanto alla rilevanza dell'impugnativa, il Pretore osserva che la

predetta questione "investe in toto la legittimità degli atti

(ordinanza di sospensione, verbale di contravvenzione) emanati dal

Comune e dai suoi organi". Quanto alla non manifesta infondatezza,

l'ordinanza di rimessione argomenta in primo luogo che sarebbe mancata

in tal caso la necessaria audizione delle popolazioni interessate.

Malgrado il contrario avviso espresso da questa Corte con la sentenza

n. 62 del 1975, non basterebbe allo scopo la consultazione dei Consigli

comunali e provinciali: "altro è infatti" - precisa il giudice a quo -

"il voto espresso dal singolo cittadino, che usa della sovranità

popolare a lui concessa dall'art. 1 della Costituzione per esprimere il

suo giudizio su un problema specifico e di suo rilevante interesse,

altro è il voto espresso da un consesso, pur eletto dal popolo, ma,

all'atto della deliberazione, portatore di interessi di una

maggioranza e non di tutti gli elettori".

In secondo luogo, si aggiunge che la legge impugnata avrebbe

istituito il Comune di Cellole senza "una previa determinazione di

territorio e popolazione": infatti tali adempimenti sarebbero stati

effettuati successivamente - il 2 luglio ed il 3 dicembre 1974 - "con

atti amministrativi di Giunta e non con legge a norma dell'art. 133

Cost.".

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto l'imputato Aldo

Lombardi, che ha sostanzialmente aderito alle argomentazioni ed alle

conclusioni del giudice a quo, precisando che da parte della Regione

Campania non vi sarebbe stata neanche "audizione indiretta delle

popolazioni, su un concreto progetto o disegno di legge".

Si è inoltre costituito il Presidente della Regione, il quale ha

invece concluso per l'infondatezza della questione sollevata. In

effetti, quanto alla consultazione dei soggetti interessati, le

popolazioni sarebbero state sentite nei modi previsti dalla legge

comunale e provinciale, vale a dire con la "procedura già ritenuta

corretta da codesta Corte". Quanto poi alle variazioni territoriali

disposte con delibera di Giunta, esse non potrebbero "inficiare la

costituzione del Comune ma porre, a tutto concedere, un problema di

rettifica di confini", che comunque non sarebbe di competenza della

Corte.

3. - Nel corso di altro procedimento giurisdizionale, instaurato

dallo stesso Lombardi, la legge regionale campana 21 febbraio 1975, n.

7, è stata quindi impugnata dal T.A.R. per la Campania il 26 aprile

1978 - in riferimento agli artt. 133, secondo comma, della Costituzione

e 60 dello Statuto di quella Regione. Posto che "dal riconoscimento

della illegittimità della norma predetta dipende il giudizio sulla

legittimità del provvedimento impugnato" (cioè di un'ordinanza

adottata dal Sindaco di Cellole), il giudice a quo ammette che la

Regione Campania poteva istituire la frazione di Cellole in Comune

autonomo, "pur senza far ricorso al referendum consultivo" e senza

neanche emanare le necessarie "norme disciplinatrici"; ma sostiene che

la Regione avrebbe mancato di osservare le stesse norme dettate dagli

artt. 33 ss. del t.u. 3 marzo 1934, n. 383, non avendo sentiti i

pareri del Consiglio comunale di Sessa Aurunca e del competente

Consiglio provinciale, né prima che fosse approvata la legge n. 7 del

1973, né durante il successivo "procedimento per delimitazione

territoriale" (e non avendo nemmeno pubblicato il progetto di

delimitazione, "agli effetti di eventuali opposizioni"). Inoltre, il

giudice a quo rileva che il provvedimento legislativo in questione si

sarebbe limitato "ad istituire in Comune autonomo la frazione di

Cellole senza la previa determinazione di territorio e di popolazione,

adempimenti demandati ed effettuati in secondo momento con atti

amministrativi di giunta e non con legge".

4. - Anche in tale giudizio è intervenuto il Lombardi, il quale

ricorda - a sostegno dell'impugnativa - come già il Consiglio di

Stato, pronunciandosi sull'ammissibilità dei ricorsi proposti da

alcuni cittadini di Sessa Aurunca, abbia denunciato, in relazione agli

atti istitutivi del Comune di Cellole, una "macroscopica

disapplicazione del dettato costituzionale".

È altresì intervenuto il Comune di Celiole, concludendo invece

per la manifesta infondatezza della questione sollevata. Premesso che

il testo unico della legge comunale e provinciale regolerebbe "un

procedimento del tutto superato dal nuovo sistema di amministrazione

elettiva" (mentre la legge campana 29 ottobre 1974, n. 54, non potrebbe

venire in considerazione, perché successiva alla legge impugnata), la

difesa del Comune osserva che la questione dovrebbe esser risolta in

vista dei soli adempimenti imposti dal precetto costituzionale:

rispetto ai quali la legge n. 7 del 1973 si rivelerebbe pienamente

legittima, avendo disposto l'istituzione del Comune stesso in

conseguenza dei voti già formulati dal Comune di Sessa Aurunca, nel

verbale di delibera n. 78 del 21 aprile 1970. Quanto poi alla pretesa

violazione della riserva di legge regionale, alla Giunta non sarebbe

stata attribuita altro che "una funzione di documentazione",

risolventesi in una attività "tecnico-esecutiva".

Si è infine costituito il Presidente della Regione Campania, che

ha sostenuto l'infondatezza della questione, con argomentazioni

analoghe a quelle svolte dal Comune di Cellole. Secondo la difesa

della Regione, non si potrebbe sostenere che la legge impugnata

contrasti né con il capoverso dell'art. 133 Cost. (che prescriverebbe

unicamente "l'audizione delle popolazioni interessate senza particolari

forme") né con l'art. 60 dello Statuto (che si limiterebbe "ad

ammettere ma non pure a rendere obbligatorio il referendum per la

costituzione di nuovi Comuni").

5. - Il 28 ottobre 1981, la Regione Campania ed il Comune di

Cellole hanno depositato memorie (di identico contenuto), nell'intento

di ricostruire l'iter (antecedente e successivo all'impugnata legge

regionale) che ha condotto alla costituzione del Comune di Cellole.

Secondo tali memorie, all'origine della vicenda stanno la formale

richiesta - risalente al 18 giugno 1960 - di 1495 cittadini della

frazione interessata ed un'allegata relazione tecnica (entrambe esibite

unitamente alla memoria di parte regionale). Nel 1964 (come da rogito

anch'esso esibito) si costituiva altresì un comitato per l'autonomia

amministrativa di Cellole, che riusciva ad ottenere la presentazione di

due proposte di legge (n. 3176/Camera del 18 maggio 1966 e n.

2042/Camera del 24 novembre 1969), affinché la frazione di Cellole

venisse eretta in autonomo Comune: cui seguivano le deliberazioni

consiliari n. 77 e n. 78 del 20 e 21 aprile 1970, con le quali il

Comune di Sessa Aurunca manifestava - nel secondo caso in modo unanime

la - propria approvazione. A sua volta, anche l'Amministrazione

provinciale di Caserta esprimeva parere favorevole, dapprima con

delibera giuntale n. 825 del 23 marzo 1972, quindi con ratifica

consiliare n. 28 del 26 maggio del medesimo anno. Ed a questo punto la

Regione Campania, esercitando la competenza trasferitale dal d.P.R. n.

1 del 1972, interveniva con la legge impugnata.

In base all'art. 2 della legge medesima, l'Amministrazione

regionale convocava allora - ripetutamente - "le parti interessate",

per provvedere alla determinazione dei confini. Ed infine la Giunta

regionale procedeva d'ufficio alla determinazione stessa,

nell'impossibilità di raggiungere un'intesa, mediante le delibere n.

3467 del 2 luglio 1974, n. 6755 del 3 dicembre 1974, n. 824 del 7

febbraio 1975: esercitando per altro - stando alla difesa della

Regione e del Comune - una mera "potestà esecutiva consistente nella

determinazione specifica e grafica del territorio", già del resto

definito dall'art. 1 della legge in esame.

6. - Il 29 ottobre ha depositato memorie (di identico contenuto per

entrambi i giudizi) anche la difesa del Lombardi. Dopo avere

riaffermato la rilevanza delle questioni sollevate dai giudici a quibus

(e dopo aver ricordato che il T.A.R. della Campania ha nuovamente

impugnato la legge regionale n. 7 del 1973, con ordinanza del 21 maggio

1981), tali memorie deducono - nel merito - che la Regione non avrebbe

mai chiesto in proposito alcun parere al Comune di Sessa Aurunca, come

risulterebbe da un'attestazione rilasciata dal Sindaco del Comune

stesso, in data 10 novembre 1977; sicché non sarebbero stati osservati

- né per questo né per ogni altro aspetto - non solo l'art. 133

Cost., ma nemmeno le disposizioni di cui agli artt. 33 ss. del t.u. n.

583/1934.

In effetti, la vicenda in esame non sarebbe affatto identica a

quella esaminata dalla Corte con la sentenza n. 62 del 1975: sia

perché il Comune di Sessa Aurunca avrebbe espresso soltanto "un voto

generico e preliminare", diretto secondo le leggi vigenti ad

un'autorità che - per effetto dell'imminente riforma regionale - stava

per veder cessare la propria competenza; sia perché sarebbe stata la

Giunta regionale ad istituire il Comune di Cellole "nei suoi connotati

tipici"; sia perché la Regione - malgrado i suoi contrari assunti -

non avrebbe sentito né i ricorrenti né tutti i cittadini, ma si

sarebbe limitata a trasformare in "interlocutori privilegiati" alcuni

"comitati" mancanti di ogni rappresentatività.

7. - Nella pubblica udienza, la difesa del Lombardi ha ribadito -

fra l'altro - la diversità del caso in esame rispetto a quello

considerato dalla Corte con la sentenza n. 62 del 1975, quanto alla

legge regionale campana che aveva provveduto a ricostituire in Comune

autonomo la frazione di San Marco Evangelista.

Per contro, la difesa della Regione e del Comune interessato ha

insistito nell'assunto che la Giunta campana avrebbe operato una pura e

semplice confinazione del nuovo territorio comunale, senza pertanto

violare la riserva di legge regionale. Considerato in diritto :

1. - La legittimità costituzionale della legge regionale campana

21 febbraio 1973, n. 7, istitutiva del Comune di Cellole, viene

contestata sotto un duplice profilo. Per un verso, il Pretore di Sessa

Aurunca ritiene che tale legge contraddica il combinato disposto degli

artt. 1 cpv. e 133 cpv. della Costituzione, in quanto la frazione di

Cellole sarebbe stata separata dal Comune di appartenenza e costituita

in Comune autonomo senza aver "sentite le popolazioni interessate"

nella sola forma costituzionalmente consentita allo scopo, cioè

ricorrendo all'indispensabile referendum consultivo. Per un altro

verso, lo stesso Pretore ed il Tribunale amministrativo regionale per

la Campania sostengono che l'art. 133 cpv. Cost., come pure il

conseguente disposto dell'art. 60 dello Statuto regionale campano,

sarebbero rimasti comunque inosservati: all'effettiva istituzione del

nuovo Comune avrebbe infatti provveduto la Giunta in luogo del

Consiglio, così violando la riserva di legge regionale,

costituzionalmente stabilita in materia; ed anche nelle precedenti fasi

del procedimento sarebbero state disattese - ad avviso del T.A.R. - le

indicazioni date dalla Corte con la sentenza n. 62 del 1975.

2. - La prima impugnativa, da valutare preliminarmente rispetto

alle censure più specifiche, va rigettata alla stregua della

giurisprudenza di questa Corte.

Vero è che gli atti regionali istitutivi di nuovi Comuni hanno la

natura di leggi-provvedimento, tenute a svolgersi nell'ambito ed in

applicazione di previe norme generali ed astratte, che la stessa

Regione deve emanare ai sensi dell'art. 117 Cost.; ed è pur vero,

d'altronde, che la disciplina regionale delle circoscrizioni comunali

deve prevedere - come in effetti dispone l'art. 60, primo comma, dello

Statuto regionale campano il - ricorso al referendum consultivo, quale

presupposto per la modifica delle circoscrizioni medesime e per

l'istituzione di nuovi Comuni. Senonché la Corte ha già precisato -

mediante la ricordata sentenza n. 62 del 1975 - che nel periodo di

primo funzionamento delle Regioni ordinarie, allorché l'apposita

legislazione regionale sulle circoscrizioni comunali non era ancora

entrata in vigore, non poteva considerarsi precluso ai legislatori

locali l'esercizio del potere configurato dall'art. 133 cpv. della

Costituzione. Per surrogare il referendum consultivo e per evitare che

i Consigli regionali provvedessero arbitrariamente ad istituire nuovi

Comuni ed a modificare le circoscrizioni comunali, bastava cioè che

nel corso dei procedimenti formativi delle relative leggi venissero

osservati - per quanto possibile - gli artt. 33 ss., della legge

comunale e provinciale del 1934: con particolare riguardo alle norme

attinenti "al modo di formazione e di accertamento della volontà

autonomistica delle borgate o frazioni di comuni e più ampiamente al

modo di esteriorizzazione e conoscenza dell'avviso delle popolazioni

comunque interessate", così da soddisfare - sia pure indirettamente -

"la sostanziale esigenza di fondo" che tali popolazioni fossero sentite

"attraverso i canali democraticamente adatti a coglierne gli interessi

e le volontà". Ora, è precisamente in questa fase transitoria che si

colloca la legge n. 7 del 1973, approvata a pochi mesi di distanza dal

primo trasferimento delle funzioni statali alla Regione Campania. Tale

atto precede le leggi regionali n. 54 del 1974 e n. 25 del 1975, che

hanno rispettivamente previsto e regolato il referendum consultivo di

cui all'art. 60, primo comma, dello Statuto campano. E, d'altra parte,

si tratta di una legge promulgata più di un anno prima di quella

istitutiva del Comune di San Marco Evangelista, in ordine alla quale è

stata pronunciata la sentenza n. 62 del 1975; sicché si può ben dire

che, per essa, s'impongono a più forte ragione le tesi allora svolte

dalla Corte.

3. - Coerentemente, però, la predetta sentenza avverte che alla

Corte, in sede di controllo della legittimità costituzionale di una

legge regionale come quella in esame, è riservato il compito di

accertare se il procedimento in concreto seguito dalla Regione sia

conforme a Costituzione, e specificamente alle disposizioni indicate

come parametro". Da un lato, pertanto, spetta alla Corte di verificare

l'osservanza degli artt. 33 ss. della legge comunale e provinciale del

1934, in quanto ancora applicabili ed in quanto rivolti a garantire -

sebbene in forme diverse dal referendum consultivo - che la Regione

tenga conto degli orientamenti propri delle popolazioni interessate: il

che significa mettere in rilievo l'iniziativa popolare di cui al primo

comma dell'art. 33, mediante la quale può emergere la "volontà

autonomistica" di determinate frazioni, ed il parere del Consiglio o

dei Consigli comunali, di cui al primo comma dell'art. 35. D'altro

lato, spetta ancora alla Corte di assicurare il rispetto dell'art. 133

cpv. Cost., nella parte in cui si richiede che, su questa base, sia la

legge regionale ad identificare, per lo meno nelle sue linee

essenziali, il Comune di nuova istituzione (od il territorio

interessato dalla modifica di una circoscrizione comunale).

In tale prospettiva, la difesa della Regione Campania e del Comune

di Cellole sostiene che tutti gli adempimenti necessari allo scopo si

siano puntualmente realizzati, nel procedimento formativo della legge

impugnata, nonché per effetto delle disposizioni dettate dalla legge

medesima. La domanda della maggioranza numerica dei cittadini

contribuenti della frazione interessata, già prevista dall'art. 33 del

r.d. n. 383 del 1934, sarebbe stata regolarmente effettuata - come la

difesa stessa documenta - sino dal 18 giugno 1960; il Consiglio

comunale di Sessa Aurunca si sarebbe quindi espresso favorevolmente,

dapprima a maggioranza, mediante la deliberazione n. 77 del 20 aprile

1970, e poi con voto unanime, mediante la deliberazione n. 78 del

giorno successivo; la Regione avrebbe infine costituito ed identificato

il Comune di Cellole, con l'art. 1 della legge n. 7 del 1973; e le

conseguenti delibere di Giunta, fondate sull'autorizzazione "a

determinare il territorio del nuovo Comune" secondo l'art. 2 della

legge medesima, si sarebbero limitate a fissare i confini destinati a

separare Cellole da Sessa Aurunca, senza per questo violare la riserva

di legge regionale: allo stesso modo che non si potrebbero considerare

riservati a tale fonte i provvedimenti di rettifica dei confini

intercorrenti fra due o più Comuni.

Ma la Corte è dell'avviso che il problema non possa trovare

soluzione in questi termini. Al contrario, due ordini di motivi

inducono a ritenere che le regole procedurali fissate dalla sentenza n.

62 del 1975 siano rimaste sostanzialmente inapplicate e che ne sia

seguita la violazione - non solo indiretta ma anche immediata -

dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione.

a) in primo luogo, nessuno degli atti dai quali dovrebbe desumersi

il consenso delle popolazioni interessate è venuto ad inserirsi nel

procedimento a conclusione del quale è stata approvata e promulgata la

legge regionale n. 7 del 1973. L'istanza dei cittadini risale

addirittura a tredici anni prima, con l'ulteriore conseguenza che a

potersi pronunciare sono stati i soli contribuenti e non tutti gli

elettori interessati, come invece ritenuto costituzionalmente

necessario dalla Corte, con la sentenza n. 38 del 1969. A loro volta,

le ricordate deliberazioni del Consiglio comunale di Sessa Aurunca non

hanno avuto la natura di altrettanti pareri, espressi in ordine ad una

formale iniziativa di legge regionale (corredata dalla " specificazione

planimetrica... dei confini conseguenti", come oggi dispone l'art. 10

della legge regionale n. 54 del 1974), bensì di generiche mozioni

testualmente rivolte agli organi allora competenti: vale a dire al

Governo o al Parlamento nazionali, non certo ad un Consiglio regionale

non ancora costituito. Ciò spiega che il Sindaco del Comune di Sessa

Aurunca abbia potuto attestare, in data 19 novembre 1977, che la

Regione Campania non aveva mai chiesto né il Comune medesimo aveva mai

trasmesso alla Regione pareri di sorta in ordine ad alcun "concreto

progetto di autonomia della frazione Cellole". Del resto, è degno di

nota che il Consiglio comunale di Sessa Aurunca fu sciolto e rinnovato,

subito dopo aver votato le delibere del 20-21 aprile 1970, in occasione

delle stesse consultazioni mediante le quali fu eletto il primo

Consiglio regionale campano.

b) In secondo luogo, è comunque decisiva la circostanza che le

dimensioni territoriali previste per l'istituendo Comune siano venute

alterandosi profondamente, nelle varie proposte succedutesi sul punto,

dall'originaria domanda dei 1495 cittadini fino alle conclusive

deliberazioni della Giunta regionale. Effettivamente, nella "relazione

tecnica" acclusa all'istanza del 1960, sulla quale ebbe anche a

pronunciarsi la Giunta provinciale di Caserta (in data 23 marzo 1972),

sì legge che la superficie da distaccare dal Comune di Sessa Aurunca

avrebbe dovuto ammontare a "circa Ha. 7300". Dalle relazioni alle

conseguenti proposte di legge n. 3176/Camera e n. 2042/Camera,

rispettivamente presentate il 18 maggio 1966 ed il 24 novembre 1969,

risulta invece l'intento di assegnare al territorio di Cellole "una

estensione di circa 5.000 ettari"; ed è su questo tipo di previsione,

per altro assai sommaria, che sembrerebbe essersi fondato lo stesso

legislatore campano, stando alla relazione presentata al Consiglio,

nonché alle precisazioni fornite dalla Giunta regionale, nella

deliberazione del 7 febbraio 1975. Senonché la prima delibera

giuntale, mirante "a determinare il territorio del nuovo comune", ne

riduceva l'estensione - in data 2 luglio 1974 - a soli 2650 ettari;

dopo di che, a seguito di una prima richiesta di chiarimenti da parte

della Commissione di controllo, la Giunta provvedeva - in data 3

dicembre 1974 - ad attribuire al Comune di Cellole una maggiore

superficie di 850 ettari, raggiungendo pertanto il totale di 3500. Una

seconda richiesta di chiarimenti, con cui la Commissione di controllo

mirava - in particolar modo - ad accertare perché all'originaria

frazione di Cellole fossero stati in tal modo aggregati territori di

frazioni diverse, dava infine luogo alla già ricordata deliberazione

giuntale del 7 febbraio 1975. Nella motivazione di essa, la Giunta

riconosceva apertamente che quello del 3 dicembre 1974 era un "nuovo

provvedimento"; ma ne difendeva l'opportunità, mediante un nutrito

complesso di argomentazioni, svolte "dal punto di vista obbiettivo,

soggettivo, di funzionalità e tecnico-legale", fino a concludere che

la prevista superficie di 3.500 ettari sarebbe stata "quella minima

indispensabile per consentire la vita al nuovo Comune".

Testualmente ed ufficialmente, dunque, è la Giunta stessa a

smentire la tesi - sostenuta dalla difesa della Regione Campania e del

Comune di Cellole - che l'art. 2 della legge impugnata abbia demandato

all'esecutivo regionale una pura e semplice "funzione di

documentazione". Al contrario, le delibere giuntali hanno dovuto

basarsi sopra un insieme di valutazioni non soltanto tecniche bensì

politiche, sia pure nel senso più largo del termine: il che dimostra

come alla Giunta sia stato in sostanza attribuito il compito di

identificare il territorio del nuovo Comune, prima ancora di

delimitarlo nei dettagli.

4. - In definitiva, tutta la serie degli atti che hanno preceduto

e determinato l'effettiva istituzione del Comune di Cellole appare

inficiata dalla mancanza di un punto di riferimento unitario e

sufficientemente definito: in difetto del quale, deve ritenersi che il

legislatore campano abbia congiuntamente violato sia la norma

costituzionale che esige la consultazione delle popolazioni interessate

sia la corrispondente riserva di legge regionale. Da ciò consegue

l'illegittimità dell'intera legge n. 7 del 1973, e non soltanto

dell'art. 2, relativo alla concretizzazione ed all'esecuzione della

legge stessa. Enti territoriali quali sono i Comuni non si prestano a

venire istituiti mediante la manifestazione di un'astratta o comunque

indefinita volontà politica, senza che la loro estensione sia nemmeno

essenzialmente prefissata, ad opera dell'atto istitutivo, ed anzi nel

momento stesso in cui si provvede a sentirne le popolazioni; né si

verifica a caso, sotto questo aspetto, che l'art. 133 cpv. Cost.

riservi alla legge regionale tanto l'istituzione di nuovi Comuni quanto

la modifica delle circoscrizioni comunali.