Sentenza n. 202/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma terzo,

della legge 8 novembre 1991, n. 381 (Disciplina delle cooperative

sociali), promosso con ricorso della Regione Puglia, notificato il 2

gennaio 1992, depositato in cancelleria l'8 successivo ed iscritto al

n. 4 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'avvocato Giorgio Recchia per la Regione Puglia e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Puglia ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 381

(Disciplina delle cooperative sociali), il quale, nel disporre che le

regioni emaneranno norme volte alla promozione, al sostegno e allo

sviluppo della cooperazione sociale, stabilisce che gli oneri

derivanti dalle misure di sostegno adottate dalle regioni medesime

sono poste a carico delle ordinarie disponibilità di queste ultime.

Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l'autonomia

legislativa e finanziaria, garantita alle regioni dagli artt. 117 e

118 della Costituzione, nonché il principio enunciato dall'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, per il quale il legislatore statale

deve indicare i mezzi finanziari necessari allorché addossa alle

regioni nuovi compiti cui far fronte.

La lesione di tali parametri costituzionali, precisa la

ricorrente, sarebbe tanto più evidente quanto più si consideri che

le cooperative sociali, istituite dal legislatore per promuovere

l'attuazione di principi fondamentali, comportano, affinché sia

garantito il loro sviluppo, l'erogazione di notevoli aiuti finanziari

da parte degli enti pubblici. Pertanto, conclude la ricorrente, sulla

base dei principi più volte enunciati da questa Corte, la

disposizione impugnata appare incostituzionale, dal momento che

impone alle regioni di utilizzare le proprie disponibilità

finanziarie per far fronte ai nuovi compiti previsti dalla legge

stessa.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.

Premesso che la ricorrente si lamenta in sostanza della mancata

previsione di un fondo settoriale ad hoc posto a carico del bilancio

statale e finalizzato al finanziamento delle misure di sostegno a

favore della cooperazione sociale, l'Avvocatura dello Stato osserva

che una tale previsione si sarebbe posta in contrasto con il

principio enunciato dall'art. 1, lettera a), e dall'art. 2, primo

comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158. In ogni caso, conclude la

stessa Avvocatura, in considerazione del fatto che deve distinguersi

tra ordinamento della cooperazione sociale e servizi socio sanitari o

di formazione professionale delle persone svantaggiate (servizi le

cui modalità di raccordo sono rimesse, a norma del medesimo art. 9,

alle regioni), l'attività di sostegno alla "cooperazione sociale"

ben difficilmente potrebbe esser considerata come funzione nuova ed

estranea agli ordinari compiti delle regioni.

3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria con la quale sottolinea, innanzitutto, come la

legge n. 381 del 1991 sia essenzialmente una legge "ordinamentale",

nel senso che contiene semplicemente la disciplina dell'ordinamento

delle cooperative sociali e, in quanto tale, lungi dall'attribuire

alle regioni nuovi compiti, prevede, come indicazione attinente

all'esercizio delle funzioni di spettanza regionale, la possibilità

dell'utilizzazione di un nuovo strumento giuridico. Né, continua

l'Avvocatura dello Stato, potrebbe essere ritenuta lesiva

dell'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita alle regioni

una legge statale che individui nelle risorse finanziarie regionali i

mezzi per far fronte agli oneri connessi all'esercizio di attività

rientranti nelle competenze delle regioni stesse. Allo stesso modo,

non può considerarsi violato l'art. 81, ultimo comma, della

Costituzione, dal momento che la legge impugnata non prevede spese

"nuove" o "maggiori", ma pone, più semplicemente, un indirizzo in

relazione a spese cui le regioni ricorrono con le loro disponibilità

ordinarie. In ogni caso, conclude l'Avvocatura dello Stato, pur se

fossimo di fronte a spese "nuove" o "maggiori", non sussisterebbe

comunque l'obbligo di copertura finanziaria trattandosi di oneri non

determinabili preventivamente.

4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello

Stato si è richiamata ai propri scritti difensivi, la Regione Puglia

ha, invece, sottolineato come in taluni casi (ad esempio,

nell'ipotesi di cooperative sociali esercenti attività industriali)

la previsione di misure di sostegno a carico delle regioni comporta

sicuramente oneri nuovi, ai quali non si potrebbe far fronte con le

ordinarie disponibilità di bilancio e per i quali difetterebbe,

pertanto, la necessaria copertura finanziaria. Considerato in diritto

1. - La Regione Puglia dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 9, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 381

(Disciplina delle cooperative sociali), il quale, ponendo a carico

delle ordinarie disponibilità finanziarie delle regioni gli oneri

necessari per far fronte alle misure a favore della promozione, del

sostegno e dello sviluppo della cooperazione sociale, violerebbe gli

artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, che garantiscono alle

regioni l'autonomia finanziaria nelle materie di propria competenza,

nonché l'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, che impone al

legislatore di prevedere i mezzi finanziari per far fronte a nuove o

maggiori spese.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 9 della legge n. 381 del 1991 - dopo aver stabilito, al

primo comma, che le regioni, entro un anno dall'entrata in vigore

della stessa legge, emaneranno le norme di attuazione in ordine

all'istituzione dell'albo regionale delle cooperative sociali, alla

determinazione delle modalità di raccordo con i servizi socio-sanitari e alle attività di formazione professionale e di sviluppo

dell'occupazione, e dopo aver previsto, al secondo comma, che le

medesime regioni dovranno adottare convenzioni-tipo per i rapporti

con le cooperative sociali - contiene nel terzo comma, oggetto delle

censure di costituzionalità ora in esame, le seguenti disposizioni:

"Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al sostegno

e allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri derivanti

dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico

delle ordinarie disponibilità delle regioni medesime".

Al fine di stabilire il preciso significato delle disposizioni

impugnate è logicamente pregiudiziale definire che cosa intenda il

legislatore statale per cooperazione sociale. Ai sensi dell'art. 1,

primo comma, della stessa legge n. 381 del 1991, "le cooperative

sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale della

comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei

cittadini attraverso: a) la gestione dei servizi socio-sanitari ed

educativi, b) lo svolgimento di attività diverse - agricole,

industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento

lavorativo di persone svantaggiate". Da tale definizione legislativa

e dal complesso delle disposizioni di legge che la concernono si deduce che la cooperazione sociale - non dissimilmente dalla

"occupazione" (v. sentt. nn. 190 del 1987 e 998 del 1988) e dal

"volontariato" (v. sent. n. 75 del 1992) - non costituisce una

materia a sé stante, né si esaurisce in attività materiali in

grado di iscriversi all'interno dei confini relativi agli ambiti

oggettivi affidati alle competenze regionali. Al contrario, la

cooperazione sociale rappresenta un paradigma di azione collettiva

che può trovare attuazione in molteplici campi, alcuni dei quali (ad

esempio, assistenza e beneficenza pubblica, agricoltura) rientrano

indubbiamente fra le materie oggetto di attribuzioni regionali,

mentre altri (ad esempio, industria) ricadono sicuramente entro

ambiti riservati alle competenze statali. In generale, dunque, deve

dirsi che sotto il nome di cooperazione sociale vanno ricomprese

attività di promozione umana e di integrazione sociale dei

cittadini, e in particolare di quelli svantaggiati, riconducibili al

principio di solidarietà sociale solennemente proclamato dall'art. 2

della Costituzione, il cui sviluppo e il cui sostegno rappresentano

un compito che coinvolge l'intera comunità nazionale e che,

pertanto, dev'essere congiuntamente perseguito, nel rispetto delle

correlative competenze costituzionali, dallo Stato, dalle regioni e

dalle province autonome.

Considerate alla luce della ricordata definizione, le disposizioni

impugnate possono essere interpretate in modo conforme alla

ripartizione costituzionale delle competenze fra Stato e regioni.

Infatti, dove prevedono l'emanazione, da parte delle regioni, di

norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della

cooperazione sociale e pongono gli oneri conseguenti a carico delle

ordinarie disponibilità finanziarie delle regioni medesime, esse si

riferiscono alle attività di cooperazione sociale rientranti nei

campi materiali affidati alle competenze regionali. Non è, pertanto,

possibile considerare contrastanti con i parametri costituzionali

invocati disposizioni di legge che, lungi dal perseguire fini di

ampliamento della sfera di attribuzione delle regioni, addossano

sulle ordinarie disponibilità finanziarie regionali gli oneri che

deriveranno dalla futura adozione di misure di sostegno a favore

della cooperazione sociale in relazione ad ambiti materiali già

trasferiti o delegati alle competenze regionali.