Sentenza n. 201/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Veneto, notificato il 22 marzo 1983, depositato in cancelleria il 30

successivo ed iscritto al n. 12 del registro 1983 per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento dell'Ingegnere Capo del

Distretto Minerario di Padova nn. 381/382 del 22 gennaio 1983 avente ad

oggetto "concessione mineraria Malga Ofra in comune di Recoaro Terme

(VI) s.p.a. Valdol - dichiarazione 12 novembre 1982 per la tutela del

vincolo idrogeologico".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1985 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi gli avv.ti Giangiacomo Pancino e Guido Viola per la Regione

Veneto e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

La Regione Veneto ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione

avverso il provvedimento dell'Ingegnere Capo del distretto minerario di

Padova comunicatole il 26 gennaio 1983, avente ad oggetto "concessione

mineraria Malga Ofra comune di Recoaro Terme".

Nel ricorso si espone che - trascorsi senza risposta della Regione,

trenta giorni dalla comunicazione da parte della ditta interessata

dell'intenzione di iniziare i lavori di sfruttamento di una miniera -

ritenendo verificata la previsione dell'art. 20 del r.d. 16 maggio

1926, n. 1126 con l'atto impugnato l'ingegnere capo aveva invitato la

ditta ad iniziare i lavori di sfruttamento non ostante che la Regione

avesse invitato la ditta a munirsi di autorizzazione ai sensi dell'art.

4 l. reg. 13 settembre 1978, n. 52, essendo la concessione ubicata in

zona sottoposta a vincolo idrogeologico e la ditta non vi avesse ancora

ottemperato.

Lamentando l'invasione della propria sfera di competenze, la

Regione chiede che, previa sospensione dell'atto impugnato, questa

Corte voglia dichiarare illegittimo e annullare l'atto impugnato,

nonché dichiarare il difetto di attribuzione dello Stato in ordine

all'autorizzazione allo sfruttamento di miniere ed "affermare

l'appartenenza alla sfera di attribuzioni regionali del potere

autorizzatorio del vincolo idrogeologico anche per lo sfruttamento

delle miniere".

A sostegno del ricorso, la Regione deduce la violazione dell'art. 1

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, dell'art. 1 l. 22 luglio 1975, n. 382,

degli artt. 66, 68 e 69 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dell'art. 4 l.

reg. 13 settembre 1978, n. 52, dell'art. 7 r.d.l. 30 dicembre 1923, n.

3267, degli artt. 19, 20 e 21 r.d. 16 maggio 1926, n. 1126, in

relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché la

violazione dell'art. 55 delle prescrizioni di massima e di polizia

forestale approvate dal Consiglio Regionale Veneto con provvedimento n.

83 del 18 dicembre 1980.

Davanti a questa Corte si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che il

ricorso sia respinto perché infondato.

Secondo quanto esposto nelle deduzioni depositate, prima

dell'instaurazione dell'ordinamento regionale, in base al r.d. 30

dicembre 1923, n. 3267 e al r.d. 16 maggio 1926, n. 1126 "la gestione

del vincolo idrogeologico" era articolata su tre livelli di intervento,

consistente:

a) nell'obbligo della preventiva autorizzazione per la

trasformazione dei boschi in altre qualità di coltura e la

trasformazione di terreni saldi in terreni soggetti a periodica

lavorazione (art. 7 r.d.l. n. 3267 del 1923);

b) nell'obbligo di osservanza delle "prescrizioni di massima e di

polizia forestale" (artt. 8, 9 e 10 r.d.l. n. 3267 del 1923; art. 19

r.d. n. 1126 del 1926);

c) per tutti i lavori comportanti movimenti di terreno, diversi da

quelli contemplati dall'art. 7, nell'obbligo di darne preventiva

comunicazione all'Ufficio Forestale e di attenersi, nella loro

esecuzione, alle modalità prescritte (art. 20 r.d. n. 1126 del 1926).

Fra le disposizioni dei su detti rr.dd., un riferimento specifico

al campo minerario si rinveniva soltanto nell'art. 19 del r.d.

1126/1926 dove erano elencati gli oggetti che dovevano essere regolati

dalle "prescrizioni di massima e di polizia forestale": tra questi,

alla lettera m), figurano gli scavi e l'estrazione di minerali.

Da ciò, secondo l'Avvocatura dello Stato, deriverebbe che

l'attività mineraria ricadeva sotto l'ipotesi di cui alla precedente

lettera b), mentre quanto agli altri due livelli di intervento,

rispettivamente previsti dall'art. 7 r.d.l. n. 3267 del 1923 e

dall'art. 20 r.d. n. 1126 del 1926, queste due norme si porrebbero in

un rapporto di genere a specie, dove la norma generale appare essere

l'art. 20 che riguarda tutti i movimenti di terreno che non siano

diretti alla trasformazione a coltura agraria dei boschi e dei terreni

saldi, eccettuando così la fattispecie contemplata dall'art. 7.

Vero sarebbe che, secondo alcune pronunce del Consiglio di Stato,

l'applicazione dell'art. 7 è stata contrassegnata da una estensione

dell'impiego del controllo autorizzatorio oltre i casi testualmente

previsti da quella norma, essenzialmente centrata, nella sua

formulazione, sulle vicende connesse ad una utilizzazione agricola del

territorio. Ma questo fenomeno espansivo ha essenzialmente riguardato

l'attività edilizia e l'urbanizzazione del territorio, mentre non si

è rivolta verso le attività di sfruttamento minerario, riguardo alle

quali non vi è stata mai nessuna decisione del Consiglio di Stato che

non si è pronunciato ex professo su alcun caso di autorizzazione

idrogeologica, o diniego della stessa, alla coltivazione di una

miniera.

Di fatto, comunque, prima del passaggio delle competenze alle

regioni, il controllo idrogeologico sulle attività minerarie si

svolgeva, sul piano procedurale, attraverso consultazione

dell'Autorità Forestale da parte del Distretto Minerario; sul piano

sostanziale, attraverso prescrizioni che non debordavano dai limiti di

cui all'art. 20 r.d. n. 1126 del 1926.

Da ciò deriverebbe che la Regione non può pretendere di

esercitare le sue funzioni inerenti al vincolo idrogeologico in forme e

modi che comportino un potere di assenso - con il suo logico risvolto

negativo - sulle attività di apertura e coltivazione delle miniere,

giacché una simile latitudine ed intensità del controllo

idrogeologico non è sostenibile in base all'assetto dei poteri

amministrativi vigente nel periodo anteriore all'attuazione

dell'ordinamento regionale.

Inoltre, le miniere costituiscono beni pubblici di pertinenza

statale cosicché, da un lato è logico che competano allo Stato tutti

i poteri inerenti alla garanzia di destinazione pubblica di questi

beni, nel quadro di una razionale utilizzazione delle risorse minerarie

nel generale interesse dell'economia nazionale, d'altro lato non appare

compatibile con queste attribuzioni dello Stato una competenza

regionale in materia di tutela idrogeologica che si esprima attraverso

una incondizionata potestà autorizzatoria, trattandosi di una forma

così penetrante di controllo che potrebbe estrinsecarsi in una

completa preclusione alla coltivazione della miniera e quindi in una

sostanziale pianificazione della concessione statale, attuativa della

destinazione pubblica del bene. Considerato in diritto :

1. - Il ricorso della regione Veneto è fondato e deve, quindi,

essere accolto.

2. - Con l'impugnato provvedimento del 22 gennaio 1983 l'ingegnere

capo del distretto minerario di Padova ha ordinato al titolare di una

concessione mineraria sita in zona sottoposta a vincolo idrogeologico

di dare inizio ai lavori minerari conseguenti alla detta concessione,

nel presupposto che la zona medesima fosse ormai esente dal vincolo

stesso in quanto i competenti uffici della Regione Veneto non si erano

espressi su una richiesta all'uopo presentata dal concessionario nei

termini di legge.

3. - Ciò premesso, il collegio deve ricordare che l'art. 1 del

r.d. 30 dicembre 1923, n. 3267 ("Riordinamento e riforma della

legislazione in materia di boschi e terreni montani"), stabilisce che

sono soggetti a vincolo idrogeologico i terreni di qualsiasi natura e

destinazione che per effetto di forma di utilizzazione contrastante con

il disposto dei successivi artt. 7, 8 e 9 possono, con danno pubblico,

subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle

acque.

L'art. 7 (che maggiormente interessa nel caso di specie), a sua

volta, stabilisce che nei terreni vincolati a norma dell'art. 1 la

trasformazione dei boschi in altra qualità di coltura o la

trasformazione dei terreni solidi in terreni soggetti a periodica

lavorazione sono subordinati ad autorizzazione della Camera di

commercio... ed alle modalità da questa prescritte per prevenire i

danni dei quali è cenno nell'art. 1.

Come è noto, si tratta di una legislazione di particolare

importanza data la configurazione idrogeologica del nostro Paese: essa

ha lo scopo di prevenire i gravi danni che possono agevolmente

verificarsi come conseguenza di utilizzazioni indiscriminate e non

controllate di terreni che si trovino in particolari condizioni

naturali. Per questo motivo la legge da un lato ha imposto la

individuazione delle zone nelle quali è possibile il verificarsi di

gravi conseguenze per effetto delle loro utilizzazioni e dall'altro,

pur non vietando totalmente la utilizzazione, l'ha sottoposta al

controllo tecnico della autorità competente, che ormai, per effetto

del disposto dell'art. 69, quarto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 è la Regione.

Sulla base di quest'ultima disposizione la Regione Veneto ha

promulgato la legge regionale 13 settembre 1978, n. 52, la quale

nell'art. 2 stabilisce che nel suo territorio si applica senz'altro il

titolo I del predetto r.d. del 1923, n. 3267.

D'altro canto la giurisprudenza amministrativa ha avuto più volte

modo di affermare che nelle zone nelle quali opera il vincolo

idrogeologico l'autorizzazione di cui al citato art. 7 occorre per

qualsiasi trasformazione del suolo (ivi compresi la edificazione ed i

lavori conseguenti alla attuazione delle concessioni minerarie), dato

che si tratta di lavori i quali per la loro natura sono capaci di

arrecare ai terreni danni analoghi o peggiori di quelli conseguenti

alle modifiche colturali alle quali le norme in esame espressamente si

riferiscono.

Nello spirito di questa giurisprudenza si muove ora l'art. 4 della

citata legge regionale veneta n. 52 del 1978, la quale ha precisato che

nell'ambito del disposto dell'art. 7 del r.d. n. 3267 rientrano non

soltanto le trasformazioni indicate nello stesso art. 7, ma più in

generale "il mutamento permanente di destinazione dei terreni

vincolati". E perciò nessun dubbio può sussistere, per il caso di

specie, dopo l'intervento di detta legge regionale.

La stessa giurisprudenza ha altresì precisato, per quel che

attiene ai rapporti fra l'atto amministrativo che ha ad oggetto i

lavori che comportano trasformazione (licenza o concessione edilizia,

concessione mineraria, ecc.) e la autorizzazione delle autorità

forestali, che questa seconda non incide sulla legittimità della

concessione mineraria (la quale, quindi, è legittima anche se quella

autorizzazione manchi), ma incide sulla liceità della utilizzazione

della miniera: nei territori soggetti a vincolo idrogeologico, cioè, i

lavori conseguenti alla concessione mineraria non possono essere

eseguiti ove manchi l'autorizzazione dell'autorità forestale, alla

quale, ovviamente, non può sostituirsi quella mineraria.

Questa giurisprudenza, ad avviso della Corte, appare del tutto

rispondente alla finalità delle disposizioni legislative che sono

state ricordate, anche se merita osservare che sarebbe opportuno,

soprattutto dopo che le attribuzioni della materia forestale sono state

trasferite alle Regioni (per cui si pongono in essere, oggi, rapporti

non più fra organi del medesimo soggetto ma fra lo Stato e le Regioni)

un intervento del legislatore atto a porre in essere le norme

occorrenti per raccordare le diverse competenze ed evitare

inconvenienti del genere di quello verificatosi nel caso che ha dato

luogo al presente conflitto di attribuzioni e cioè nello spirito delle

sentenze di questa Corte n. 223 del 1984 e n. 239 del 1982.

Da queste premesse si è sicuramente discostato il capo del

distretto minerario di Padova con il provvedimento impugnato, da un

lato dando preminente rilievo all'interesse minerario (mentre invece è

preminente l'interesse connesso alla situazione dei luoghi ed al

mantenimento del loro assetto, che può essere anche gravemente turbato

dai lavori che incidono profondamente sulla situazione stessa) e

dall'altro - il che maggiormente conta ai fini del presente giudizio -

negando qualsiasi valore all'intervento dell'autorità forestale

regionale, da manifestarsi nella forma dell'autorizzazione: in tal modo

quell'organo ha disconosciuto i poteri spettanti alla Regione e questa

in realtà esercita una vera vindicatio potestatis.

L'Avvocatura dello Stato, nel tentativo di salvare la legittimità

del provvedimento impugnato, afferma che nel caso di specie,

trattandosi di attività mineraria, non occorrerebbe l'autorizzazione

ex art. 7 del r.d. n. 3267, ma solo osservanza delle prescrizioni di

massima e di polizia forestale di cui è cenno negli artt. 8, 9 e 10

dello stesso r.d.. Ma l'affermazione della difesa erariale è

palesemente smentita dalla ricordata giurisprudenza amministrativa che,

dinanzi alla lettera ed allo spirito delle norme statali e regionali

applicabili, ha ritenuto necessaria l'autorizzazione ex art. 7, più

volte citato, e ciò, ovviamente, in considerazione dei gravi danni

che, come pur si è detto, possono essere provocati da lavori di

carattere minerario.