Sentenza n. 200/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, quarto

comma, della legge 21 ottobre 1950, n. 841, contenente norme per

l'espropriazione, bonifica ed assegnazione dei terreni ai contadini,

promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 1969 dal Consiglio di Stato in

sede giurisdizionale - sezione V - sul ricorso di La Piccirella

Arcangela e Antonietta contro il Ministero dell'agricoltura e delle

foreste e la sezione speciale per la riforma fondiaria in Puglia e

Lucania, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1970 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 25 febbraio 1970.

Visti gli atti di costituzione di La Piccirella Arcangela, degli

eredi di La Piccirella Antonietta e del Ministero dell'agricoltura e

delle foreste e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1971 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Paolo Barile, per i La Piccirella, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per il Ministero dell'agricoltura e delle

foreste.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 4 marzo 1969, il Consiglio di Stato - sezione V

giurisdizionale - ha proposto la questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 42, comma terzo, della

Costituzione, dell'art. 9, comma quarto, della legge 21 ottobre 1950,

n. 841, recante disposizioni sulla espropriazione, bonifica,

trasformazione e assegnazione delle terre ai contadini, nella parte in

cui tale articolo prevede l'espropriazione senza alcun indennizzo dei

terreni costituenti il "terzo residuo" sui quali il proprietario non

abbia eseguito entro i termini di legge le opere di trasformazione

previste dall'ente espropriante.

L'ordinanza risulta pronunciata in sede di esame del ricorso

proposto dalle germane La Piccirella Arcangela e Antonietta avverso il

d.P.R. 4 maggio 1958, con il quale, rilevatasi la inadempienza da parte

delle ricorrenti proprietarie nella esecuzione delle opere di

trasformazione e miglioramento sui terreni costituiti in "terzo

residuo" entro il termine di due anni dall'adozione della deliberazione

con cui tali opere erano state autorizzate, veniva disposto il

trasferimento senza indennizzo di detti beni a favore della sezione

speciale per la riforma fondiaria in Puglia e Lucania.

Osserva il Consiglio di Stato che, ai sensi dell'art. 42, comma

terzo, della Costituzione, la proprietà privata può, in particolari

casi previsti dalla legge, essere espropriata per motivi di interesse

generale, purché ciò avvenga col pagamento di una indennità.

Nel caso in esame fondato appare il dubbio sulla

incostituzionalità della norma impugnata poiché essa aggiunge alla

decadenza dal beneficio di conservare una parte dei terreni inclusi nel

"terzo residuo" una misura di sostanziale confisca dello stesso,

disponendo che il sacrificio economico sofferto a titolo individuale da

un soggetto in conseguenza della perdita della proprietà di

determinati beni, per il soddisfacimento di interessi della

collettività, resti privo di qualsiasi forma di indennizzo.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le parti

private, rappresentate e difese dagli avvocati Teodoro Doria, Mario

Gambardella, Nicola Carrano e Paolo Barile i quali hanno chiesto che

sia dichiarata incostituzionale la norma denunciata.

Si è anche costituito il Ministro dell'agricoltura e foreste ed ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, entrambi

rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nei propri scritti difensivi l'Avvocatura assume che il Consiglio

di Stato, nel sollevare la questione di legittimità costituzionale,

sarebbe stato tratto in inganno dalla infelice espressione usata

dall'art. 9, comma quarto, della legge n. 841 del 1950 in cui

impropriamente si parla di esproprio senza indennizzo. A ben

considerare, in tutta la disciplina del "terzo residuo" quale risulta

dagli artt. 8 e 9 della legge, mancano quei caratteri di unilateralità

e imperatività che sono le note caratteristiche e costanti

dell'istituto dell'espropriazione e ci si trova, per contro, di fronte

ad una libera manifestazione dell'autonomia privata. Al soggetto

espropriando infatti la legge concede la facoltà di chiedere o non che

un terzo dei suoi beni non siano sottoposti a immediata espropriazione

e di sottostare o non alle condizioni di trasformazione e miglioramento

di detti beni dettate dall'ente espropriante.

Il "terzo residuo" ha origine convenzionale e non imperativa e

all'inadempimento della convenzione sono collegati certi rischi

liberamente assunti dall'interessato in funzione di certi vantaggi

precalcolati.

La decadenza dall'indennizzo è pertanto la conseguenza

dell'inadempimento delle condizioni stabilite dall'ente di riforma ed

accettate dal proprietario.

L'Avvocatura chiede perciò che la questione sia dichiarata

infondata.

La difesa di parte ha presentato una memoria nella quale sostiene -

tra l'altro - che i beni costituenti il terzo residuo non possono

considerarsi nemmeno virtualmente espropriati giacché il proprietario

resta tale finché il procedimento non sia esaurito.

In ordine al terzo residuo l'espropriazione ha luogo solo in un

secondo momento e cioè dopo il compimento delle opere di

trasformazione (limitatamente alla metà) ovvero dopo l'accertamento

che tali opere non sono state compiute (in ordine a tutto il terzo).

Nel caso in esame l'ente di riforma senza tener conto che l'omesso

completamento delle opere doveva ritenersi dovuto a cause non

imputabili al proprietario ha proceduto ai sensi della norma impugnata

all'espropriazione dell'intero terzo residuo senza indennizzo.

Orbene se è lecito al legislatore disporre che nel caso di mancato

adempimento degli obblighi di trasformazione sia espropriato l'intero

terzo residuo non è più lecito aggiungere la sanzione della decadenza

dall'indennizzo in palese contrasto col disposto dell'art. 42, comma

terzo, della Costituzione.

Nell'udienza pubblica la difesa di parte e l'Avvocatura dello Stato

hanno ulteriormente svolto le proprie deduzioni e ribadito le

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Oggetto del presente giudizio è il quarto comma dell'art. 9

della legge 21 ottobre 1950, n. 841, che l'ordinanza di rinvio denuncia

come costituzionalmente illegittimo, in riferimento all'art. 42, comma

terzo, della Costituzione, limitatamente alla parte in cui dispone

l'esproprio "senza alcun indennizzo" dei terreni costituenti il terzo

residuo sui quali il proprietario non abbia eseguito entro il termine

di due anni le opere di trasformazione previste dall'ente di riforma

fondiaria.

La tesi svolta dall'Avvocatura dello Stato a sostegno della

legittimità della norma impugnata è che nell'istituto del terzo

residuo non sarebbe dato scorgere i caratteri tipici di un rapporto

espropriativo, bensì un rapporto convenzionale tra ente ed

espropriando nel quale quest'ultimo liberamente assume determinati

obblighi di trasformazione accettando le conseguenze previste dalla

legge nel caso di inadempimento degli stessi. La decadenza dalla

indennità potrebbe essere quindi considerata come la conseguenza

dell'inadempimento di siffatta convenzione o al più essere intesa come

risarcimento del danno che l'ente riforma verrebbe a subire nella

realizzazione dei propri piani per effetto della mancata attuazione

degli obblighi di trasformazione e miglioria da parte del privato.

2. - Ad avviso della Corte questa tesi non appare giustificata né

dalla lettera né dalla disciplina delle norme concernenti il beneficio

del terzo residuo.

Il terzo residuo è istituto tipico ed esclusivo della legge 21

ottobre 1950, n. 841. Scopo di esso è stato quello di inserire

positivamente il proprietario nel processo tecnico economico e sociale

della trasformazione fondiaria consentendogli di collaborare

attivamente all'attuazione dei piani di riforma dell'ente. Gli artt. 8

e 9 che la legge dedica a tale istituto stabiliscono che qualora si

proceda all'esproprio immediato solo di due terzi dei terreni

espropriabili il restante terzo resta soggetto a vincolo di

indisponibilità da trascriversi a cura dell'ente nei registri

immobiliari (art. 8). Al proprietario che intenda conservare

definitivamente una parte dei terreni costituenti il terzo residuo è

data facoltà di chiedere di eseguire su di essi le opere di

trasformazione previste dall'ente. Con la domanda di trasformazione il

proprietario consegue l'effetto della sospensione dell'espropriazione

immediata per un terzo dei terreni espropriabili ed assume nei

confronti dell'ente obblighi precisi di condurre ad esecuzione, a

proprie spese, secondo termini e piani prestabiliti, le opere di

miglioramento e trasformazione assegnategli. All'adempimento di questi

obblighi fanno puntuale riscontro il diritto alla conservazione in

proprietà della metà dei terreni del terzo residuo, il diritto al

pagamento della indennità di espropriazione e al rimborso delle spese

di trasformazione sostenute per l'altra metà che deve essere

consegnata all'ente. Nel caso invece di inadempimento delle

obbligazioni assunte il proprietario non solo dovrà consegnare

all'amministrazione l'intero terzo residuo, ma non avrà neppure

diritto all'indennizzo.

Orbene quest'ultima parte della disposizione contenuta nel quarto

comma dell'art. 9 della legge stralcio e cioè la privazione di ogni

indennizzo si pone in contrasto con il precetto dell'art. 42, comma

terzo, della Costituzione.

Né a giustificare detta previsione normativa vale addurre che se

il proprietario non fosse privato dell'indennizzo l'inadempimento degli

obblighi da lui volontariamente assunti nei confronti dell'ente

resterebbe senza sanzione.

È naturale ed è conforme ai principi dell'ordinamento che

all'inadempimento di una obbligazione consegua una sanzione. La

privazione dell'indennizzo però non può svolgere nella specie la

funzione di sanzione sia perché essa prescinde totalmente dalle

ragioni che hanno impedito la realizzazione delle opere nel biennio,

sia perché non è in alcun modo collegata al danno che l'ente possa

aver subito.

In mancanza di tali presupposti anche per l'espropriazione del

terzo residuo deve essere corrisposta l'indennità di cui all'art. 18

della legge stralcio, fermo restando l'obbligo del proprietario di

risarcire tutti i danni secondo il diritto comune.