Sentenza n. 20/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 10 dicembre 1969, recante

"Provvedimenti eccezionali per la riconsegna ai proprietari dei terreni

occupati per rimboschimento ricadenti nel comprensorio dei Nebrodi",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 18 dicembre 1969, depositato in cancelleria il

27 successivo ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1969.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1970 il Giudice relatore

- Michele Fragali;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Orlando Cascio, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. Una legge approvata il 1 dicembre 1969 dall'Assemblea regionale

siciliana ha disposto provvedimenti eccezionali per la riconsegna ai

proprietari dei terreni occupati per rimboschimento ricadenti nel

comprensorio dei Nebrodi: - si autorizza tale riconsegna con formalità

semplificata ancorché gli impianti boschivi non presentino i requisiti

di redditività stabiliti dall'art. 50 della legge forestale 30

dicembre 1923, n. 3267; nei terreni restituiti può essere consentito

il pascolo con esclusione dei caprini e dei suini per un periodo

massimo di cinque anni; le utilizzazioni dei boschi vengono differite

di un quinquennio; vi vengono limitati, per un quinquennio, nuovi

interventi da progettare ed attuare per la difesa e la conservazione

del suolo; allo scadere del quinquennio, od anche prima, in relazione

al permanere o meno di motivi di ordine economico-sociale che hanno

determinato i provvedimenti suddetti, l'assessore regionale potrà

disporre la rioccupazione dei terreni medesimi ai fini del

completamento dei provvedimenti di conservazione del suolo interrotti;

per i terreni che formano oggetto di interventi in corso di attuazione,

i lavori vengono chiusi è collaudati. La ragione della legge è

indicata nell'art. 1: fronteggiare le ricorrenti crisi che,

nell'ambito predetto, travagliano il settore armentizio a causa della

carenza di pascoli in concomitanza con la persistente siccità.

2. - Il Commissario dello Stato il 18 dicembre 1969 ha impugnato

tale legge.

Ha motivato l'impugnazione con il fatto che la difesa e la

conservazione del suolo è tra i cardini fondamentali della

programmazione di cui alla legge 27 luglio 1967, n. 685, per il

quinquennio 1966-1970; la quale ha disposto che gli interventi

necessari siano attuati in stretto collegamento con gli interventi per

la ristrutturazione dell'economia agricola e con il miglioramento delle

infrastrutture, articolandosi in un insieme di azioni pubbliche, che

interessano, a monte, la formazione del manto vegetale, e la

sistemazione idraulico-agraria e forestale delle pendici. La

pianificazione nazionale fa divenire legge di struttura quella

forestale, la quale, a sua volta statuisce che il proprietario dei

terreni rinsaldati e rimboschiti deve compiere le operazioni di governo

boschivo in conformità al piano di coltura e di conservazione

debitamente approvato; ed è da aggiungere, secondo il commissario, che

la politica economica dello speciale settore si incentra in un

programma di investimenti contemplato nell'art. 180 del testo unico

delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con D.P.R. 30 giugno 1967, n.

1523, che ha avuto attuazione con interventi della Cassa a difesa di

due dighe site nel comprensorio cui si riferisce la legge denunziata.

La competenza regionale in materia di agricoltura e foreste non

può pregiudicare le riforme agrarie ed industriali, e la Corte

costituzionale, da un lato, considera riforme anche i più Importanti

interventi statali nel campo economico e, dall'altro, fa rientrare

nella competenza riservata allo Stato anche le misure esecutive degli

interventi stessi: il richiamo alla potestà legislativa esclusiva non

può superare il generale limite dell'interesse generale,

necessariamente impostato su fondamento unitario. La legge di cui si

discute è in netto contrasto con i criteri, le prescrizioni e gli

obblighi che regolano tassativamente il regime vincolistico dei terreni

montani sottoposti alla tutela dello Stato ai fini del rimboschimento,

e, nel contempo, elude e vanifica le finalità primarie che lo Stato

persegue per la difesa del suolo, per la conservazione e per

l'incremento del patrimonio boschivo, nel quadro dei piani deliberati e

degli interventi attuati. Ogni iniziativa settoriale della Regione deve

muoversi entro la cornice delle leggi fondamentali dello Stato che

regolano la materia e deve armonizzarsi è coordinarsi con i piani

statali.

3. - La Regione, nelle sue deduzioni 5 gennaio 1970, osserva che il

Commissario dello Stato non ha dato il dovuto rilievo, né

all'eccezionalità ed alla temporaneità dei provvedimenti adottati con

la legge in esame, né al gravissimo problema economico e sociale che

l'Assemblea regionale ha dovuto affrontare per risolvere.

La legge forestale non è una legge costituzionale; determina

semmai principi generali, che la Regione non è tenuta a rispettare

nelle materie di sua competenza esclusiva. Comunque questi principi

sono stati rispettati nella legge denunziata, la quale dispone

provvedimenti che, in base a quella forestale, avrebbero potuto essere

adottati in via amministrativa: essa ha, in sostanza, sospeso per

cinque anni l'attività di rimboschimento soltanto in quei terreni la

cui restituzione venisse richiesta dai proprietari e venisse consentita

dalla pubblica amministrazione. Non sono venuti meno gli altri vincoli

che sono maggiormente rilevanti per tale difesa: adibire il terreno ad

uso agrario, limitare il pascolo ai soli ovini e bovini, non

discerbare, non arare ecc.; mentre il rimboschimento serve soltanto a

meglio garantire quella difesa. E, del resto, è prevista la

possibilità di una restituzione dei terreni anche prima dei cinque

anni, non appena superata l'attuale crisi armentizia, o nell'ipotesi in

cui l'utilizzazione del terreno si palesasse contrastante con la difesa

del suolo.

Quanto alla legge sulla programmazione 27 luglio 1967, n. 685, essa

ha lasciato salve le competenze e i diritti costituzionali delle

regioni (art. 3); non è legge precettiva ma intende porre orientamenti

per le future leggi, perché spetta al Parlamento di determinare

l'indirizzo politico e gli orientamenti generali del programma e di

approvare il programma definitivo (n. 20 programma). Potrebbe

individuare l'interesse nazionale, con il quale non potrebbero essere

in contrasto le leggi regionali; ma essa pone tra i suoi compiti, oltre

che la difesa del suolo, l'accelerazione del ritmo di sviluppo della

produzione agricola, compresa la produzione armentizia, e deve

rappresentare un quadro di riferimento adattabile alla realtà

economica in movimento. La legge regionale sospende temporaneamente

l'attività di rimboschimento, non strettamente necessaria alla difesa

del suolo, per provvedere ad altra urgente, pressante ed

indilazionabile necessità sociale, cioè per evitare la sicura morte

di centinaia di migliaia di capi di bestiame; essa non rende vani gli

interventi della Cassa per il Mezzogiorno, che possono essere

utilizzati, oltre che per il rinsaldamento dei terreni non restituiti,

anche per il rimboschimento dei terreni della zona; la Regione infine

non restituisce i terreni il cui rimboschimento è a protezione di

quelle due dighe alle quali si riferisce il Commissario dello Stato.

4. - Il Commissario predetto ha replicato alle deduzioni regionali,

anzitutto opponendo che la Regione non ha alcuna competenza nella

materia della difesa del suolo: le sue attribuzioni in materia di

foreste vanno definite, non in senso nominalistico, ma attraverso

l'esame del contenuto sostanziale della materia stessa. La legge

impugnata ha dato alla materia delle foreste una capacità espansiva

molto più ampia di quella effettiva, la quale non può comprendere

anche le opere forestali di consolidamento e di difesa del suolo, che

attengono al territorio stesso della Repubblica, geologicamente inteso,

e come presupposto fisico di ogni altra sovrastruttura e delle stesse

istituzioni, che riguardano anche le difese dal mare e dai fiumi, che

impegnano l'esecuzione di grandi opere pubbliche di interesse

prevalentemente nazionale escluse dalla competenza statutaria

siciliana, che tendono a prevenire le calamità naturali, materia anche

essa di competenza esclusiva dello Stato. Così intesa, la competenza

regionale in materia di foreste non si svuota di contenuto perché

rimane per tutto ciò che non si riferisce alla conservazione e difesa

del suolo. Che la legge regionale esorbiti dalla materia di sua

competenza si desume dal fatto che essa, prevedendo l'interruzione e la

chiusura dei lavori in corso sacrifica le già riconosciute necessità

dei lavori stessi alla minore rilevanza delle esigenze del pascolo; si

argomenta dal fatto che la sospensione per cinque anni delle opere di

rimboschimento, impinge, in posizione di contrapposizione frontale,

sulle necessità di conservazione e di difesa del suolo.

Comunque, per il caso in cui si decidesse che la materia delle

foreste comprende anche quella di consolidamento e di difesa del suolo,

il Commissario dello Stato ribadisce la necessità di armonizzare e

coordinare la competenza regionale con la normativa statale derivante

dalle indicazioni del programma economico nazionale e dagli interessi

generali dello Stato. La riserva fatta dalla legge di programmazione a

favore delle competenze e dei diritti costituzionali delle regioni

riguarda le modalità e le procedure di programma, non il contenuto

sostanziale di tale programma, il quale può essere pregiudicato senza

la fase di coordinamento che dovrà essere disciplinata dalle leggi di

attuazione: così ha deciso la Corte costituzionale a proposito del

piano generale degli acquedotti. Il capitolo XIII del piano di cui alla

legge del 1967 attribuisce alla difesa ed alla conservazione del suolo

un particolare preminente rilievo, ed è noto come sia attualmente

all'opera presso il Ministero dei lavori pubblici una commissione che

ha il compito d'indicare le direttrici di intervento nei vari settori.

L'approvazione della legge impugnata non è stata preceduta da alcuna

consultazione con gli organi dello Stato preposti all'attuazione del

programma.

5. - All'udienza del 28 gennaio 1970 i difensori delle parti hanno

illustrato e ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - Il Commissario dello Stato afferma che la materia della legge

impugnata, e cioè il consolidamento e la difesa del suolo, è a sé

stante, e non può comprendersi in quella dell'agricoltura e foreste,

assegnata statutariamente alla potestà esclusiva della Regione

siciliana.

L'oggetto immediato della legge predetta è però il modo di

utilizzazione del patrimonio agricolo e forestale; la difesa e la

conservazione del suolo vengono tenute presenti ai fini di una

proporzionata considerazione delle loro esigenze in confronto con

quelle dell'allevamento del bestiame. A sua volta, la legge forestale,

cui quella in esame si inserisce, pone la difesa e la conservazione del

suolo fra gli scopi che essa si ripromette di realizzare dando regola

al godimento di quel patrimonio; e questi scopi non possono formare

materia obiettivamente autonoma, in base agli orientamenti di questa

Corte, per cui la competenza regionale non va intesa nel senso

finalistico (v. da ultimo sentenza 23 giugno 1965 n. 72). È la

materia di incidenza immediata che delimita la competenza statale e

quella regionale, non la materia segnata dal risultato da conseguire.

Comunque l'esclusione dalla materia forestale dei compiti di

conservazione del suolo, mentre non corrisponde all'inscindibilità fra

il regime dei fondi, dei boschi e delle foreste, da un lato, e le

esigenze di conservazione del suolo, dall'altro, non concorda con la

valutazione della situazione odierna dei rapporti fra la Regione e lo

Stato, formatasi nell'applicazione concreta dello Statuto regionale e

delle sue Norme di attuazione: la Regione ha, per ben due volte,

apportato modificazioni alla legge forestale (legge 10 aprile 1951, n.

15 e legge 15 luglio 1966, n. 17), e lo Stato non ha prodotto

impugnazioni; nemmeno ha prodotto impugnazione alla legge siciliana 29

dicembre 1962, n. 28, che attribuì all'assessorato regionale per

l'agricoltura e le foreste la materia in discussione. Il Commissario

poi non allega che lo Stato in Sicilia ha continuato effettivamente

nell'esercizio di una sua competenza per quel che attiene alla difesa e

al consolidamento del suolo regionale. Tutto ciò, se non può certo

implicare di per sé spostamenti di competenze costituzionali, certo

non depone a favore dell'assunto del carattere unitario della materia

forestale con riguardo alla Sicilia, e della conseguente necessità di

una sua gestione da parte dello Stato: la legge forestale ha potuto

essere attuata nell'isola senza ingerenza tecnica ed amministrativa

dello Stato, avendo riguardo unicamente a situazioni locali

apprezzabili in modo autonomo, sulla base di determinazioni adottate

dagli ispettori forestali e dalle camere di commercio come organi della

Regione, e mediante l'esercizio da parte dell'assessorato della Regione

delle competenze spettanti al Ministro per l'agricoltura, passate in

virtù dell'art. 1 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 748. Il

quale trasferì alla Regione competenze e uffici attinenti alla materia

forestale; cosicché lo Stato non ha più localmente alcun suo organo,

e la Regione ha potuto assommare tutte le competenze' statali, senza

che il loro esercizio abbia mai dato luogo a motivi di pregiudizio alle

finalità della legge forestale.

Si può, del resto, rilevare che quest'ultima rimette alle

autorità del luogo la determinazione di prescrizioni di massima, con

riguardo alla situazione idrogeologica delle singole zone; e queste

prescrizioni si inquadrano nelle linee delle 'determinazioni statali di

ordine generale per attingervi esperienze tecniche, che non possono non

costituire vincolo alla discrezionalità amministrativa. Né si può

del tutto escludere il potere dello Stato di intervento a salvaguardia

di quelle esigenze di carattere unitario che, in ipotesi, potessero

affiorare, anche con riguardo alla Regione siciliana, come si dirà in

seguito.

2. - Il Commissario dello Stato indica l'esistenza di prospettive

di azioni statali, ed assume che la legge forestale si colloca nel

contesto della pianificazione nazionale del settore come legge di

struttura: ed è per decidere su questo punto che deve prendersi in

esame quella parte del ricorso del Commissario dello Stato, nella quale

si sostiene che la legge 27 luglio 1967, n. 685, che approva il

programma economico nazionale per il quinquennio 1966-1970, ha posto

l'obiettivo specifico di una organica impostazione del problema della

difesa e della conservazione del suolo, così da spostare la

discussione, dalla esistenza di una competenza regionale in ordine alla

conservazione e alla difesa del suolo, alla riserva statale che copre

la materia della programmazione generale.

L'art. 3 della legge predetta però rinvia a leggi speciali le

modalità e le procedure del piano, nel rispetto delle competenze e dei

diritti costituzionali delle regioni; e ciò in conformità alla

sentenza di questa Corte 24 gennaio 1964, n. 4, per cui la competenza

statale in materia di programmazione economica non può essere così

assorbente da limitare la competenza regionale e comprometterne

l'autonomia. Ora questa competenza non può sospendersi nell'attesa

della determinazione del modo dell'inserimento delle regioni nel quadro

della programmazione e delle deliberazioni degli organi di tale

programmazione, in una fattispecie, come quella in esame, in cui la

Sicilia denunzia uno stato di depressione economico sociale che

reclamerebbe urgenti provvedimenti.

Il Commissario dello Stato non contesta la ricorrenza di crisi,

così come descritta nell'art. 1 della legge impugnata; non discute il

bisogno di interventi legislativi indifferibili per porvi riparo; non

disconosce che v'è relazione di necessità fra la situazione

determinatasi nei pascoli dei Nebrodi e i rimedi apprestati dalla legge

impugnata, quindi che i mezzi adottati sono razionalmente coerenti al

fine; non discute nemmeno la congruità del periodo massimo entro cui

può operare la legge regionale. Non è, ad ogni modo, sostenibile che

questa si contrapponga e possa contrapporsi ad un piano programmatico:

essa statuisce, per gli ispettori forestali, per i consorzi di bonifica

o per l'ente di sviluppo agricolo, non l'obbligo indiscriminato di

procedere a quella riconsegna che, secondo la Regione, è suscettibile

di soddisfare ai bisogni indicati dalla legge. A quegli organi essa dà

semplicemente una competenza amministrativa, la quale non può

esplicarsi senza il rispetto di tutti gli interessi in giuoco.

Altrimenti detto, la legge in esame non vuole una sua uniforme

applicazione, ma un'applicazione che permetta la rilevazione,

l'apprezzamento e la composizione di tutti gli interessi in contrasto:

le linee del piano generale, pur nella sua formulazione attuale, le

esigenze delle singole zone in quanto siano tali da rendere necessario

dare preferenza alla protezione del suolo, la possibilità di

soddisfare diversamente, in una data zona, gli interessi

dell'allevamento armentizio, sono tutti elementi che gli organi

competenti non possono né debbono prescindere dal porre in raffronto e

da considerare in contemperamento reciproco.

La legge presuppone una priorità dei bisogni del pascolo sulla

base di valutazione astratta, ma tale valutazione deve verificarsi in

concreto, ad evitare che la collettività abbia a soffrire danni più

gravi di quelli cui la Regione vuole ovviare. Questa interpretazione è

sostanzialmente proposta ed accettata dalla Regione quando le sue

deduzioni ammettono che la sua legge non si applica nelle aree di

intervento statale relative alle dighe Ancipa e Pozzillo e in quelle

impegnate in opere di rinsaldamento; la Regione riconosce che la legge

non tocca i vincoli idrogeologici di cui ai primi nove articoli della

legge forestale, ed è chiaro che i provvedimenti di attuazione delle

norme impugnate possono e debbono essere condizionati, quando sia anche

solamente opportuno, all'osservanza di prescrizioni idonee ad evitare

che la riconsegna trasmodi in effetti suscettibili di ledere quel

proporzionato apprezzamento degli interessi del suolo e del pascolo di

cui si è già detto. Non è nemmeno inutile rilevare che i

provvedimenti di riconsegna debbono essere promossi dai proprietari dei

terreni; in modo che la legge regionale pone in confronto, oltre che

l'interesse pubblico alla protezione del suolo, pure quello privato

alla conservazione della consistenza attuale del singolo fondo.

Anche prima del quinquennio di durata delle misure eccezionali da

essa consentite, se vengono meno i motivi di ordine economico-sociale

che l'hanno determinato, l'assessore potrà disporre la rioccupazione

dei terreni consegnati (art. 5). Pure qui la discrezionalità

sollecitata dalla legge per porre un limite temporale alle riconsegne

è essenzialmente tecnica; e dovrà essere esercitata pur quando

sopravvengano provvedimenti di programmazione generale diretti a

rimediare alla situazione denunciata nel primo articolo della legge. È

infatti generico il rinvio ai motivi di ordine economico- sociale che

l'art. 5 predetto ritiene idonei a ridurre la durata della riconsegna;

e perciò esso dà altresì rilievo alle misure successive alla legge,

che siano elaborate in sede di programmazione, e che, riferendosi

comunque alla situazione eccezionale denunziata dalla Regione, rendano

incompatibili quelle che la legge autorizza. La Regione ammette ancora

che l'efficacia dei provvedimenti speciali possa farsi cessare anche

quando possa ritenersi che le situazioni presupposte dalla legge

regionale siano modificate da sopravvenienze tali da rendere opportuna

la riattivazione dei lavori sospesi.