Sentenza n. 20/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige il 24 novembre 1959, e

nuovamente approvata il 14 luglio 1960, concernente l'esercizio da

parte della Regione delle funzioni amministrative in materia di

utilizzazione di acque pubbliche, promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei Ministri, notificato il 5 agosto 1960, depositato

nella cancelleria della Corte costituzionale il 10 agosto 1960 ed

iscritto al n. 16 del Registro ricorsi 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 15 marzo 1961 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e gli avvocati Arturo Piechele e

Feliciano Benvenuti, per il Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato alla Regione Trentino-Alto Adige il 5 agosto

1960 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato in questa

sede la legge approvata da quel Consiglio regionale il 24 novembre 1959

- ed (a seguito di rinvio da parte del Commissario dello Stato)

nuovamente approvata il 14 luglio 1960 - "concernente l'esercizio da

parte della Regione delle funzioni amministrative in materia di

utilizzazione di acque pubbliche".

Il ricorso si basa essenzialmente sul fatto che la legge impugnata

considera di spettanza della Regione il riconoscimento, la concessione

e la rinnovazione delle "grandi derivazioni", a esclusione di quelle a

scopo idroelettrico, mentre dagli artt. 9, 10 e 62 dello Statuto

regionale risulta chiaramente che - in conformità dei principi

desumibili dalla Costituzione e dal complesso di tutti gli Statuti

delle Regioni speciali - le disposizioni dell'art. 5, n. 5, e dell'art.

38, n. 2 - secondo le quali la Regione ha competenza legislativa e

amministrativa in materia di " utilizzazione delle acque pubbliche" -

sono da considerare operanti limitatamente alle sole "piccole

derivazioni", con esclusione di ogni sorta di "grandi derivazioni",

essendo riservata allo Stato ogni competenza relativa a queste. In

tali sensi sono del resto le norme di attuazione dello Statuto

approvato con D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574. Ciò comporta

l'illegittimità costituzionale dell'intera legge impugnata, e,

comunque, sicuramente, quella degli artt. 1, 3, 4, 5, 7, 8 e della

disposizione transitoria e, "per espressa connessione con queste

disposizioni", degli artt. 2 e 9.

Con specifico riferimento all'art, 4 - che per le grandi

derivazioni prevede un parere obbligatorio (ma non vincolante) del

Magistrato delle acque - il ricorso deduce, inoltre, in via

subordinata, la violazione dell'art. 5 St., in quanto la disposizione

non rispetta gli interessi nazionali, "omettendo di considerarli e,

quindi, di predisporre le opportune misure per la loro adeguata

valutazione e tutela". Al riguardo osserva che tale profilo attiene

alla legittimità e non al merito della legge impugnata; comunque, ove

dovessero sussistere dubbi in proposito, fa istanza che la Corte

decida, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, se la questione sia

di competenza sua o del Parlamento.

Con riferimento allo stesso art. 4 il ricorso deduce, inoltre, la

violazione dell'art. 95 St., in quanto la Regione si è arrogato il

potere di dettar disposizioni circa l'attività di un organo statale,

quale è il Magistrato delle acque.

Quest'ultima violazione - aggiunge il ricorso - è comune all'art.

7 della legge, che prevede un parere del Genio civile sulle domande di

concessione.

Il ricorso conclude per la dichiarazione di illegittimità

dell'intera legge, o, quanto meno, delle disposizioni di essa

riguardanti le grandi derivazioni.

Il ricorso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 216 del 3 settembre 1960 e nel Bollettino Ufficiale della

Regione del 6 settembre 1960.

Il 29 agosto 1960 si è costituita innanzi a questa Corte, per

resistere al ricorso, la Regione Trentino-Alto Adige. Nelle sue

deduzioni, dopo una disamina delle disposizioni degli Statuti delle

altre Regioni a statuto speciale riguardanti la materia del demanio

idrico e delle relative concessioni, la difesa regionale osserva che

alla potestà del Trentino-Alto Adige in materia di "utilizzazione

delle acque pubbliche", contemplata dall'art. 5, n. 5, dello Statuto

regionale, non esistono altri limiti se non quelli previsti dagli

artt. 9 e 10, i quali riguardano le sole concessioni di grandi

derivazioni' a scopo idroelettrico. Che, ove lo Statuto avesse voluto

limitare la competenza regionale alle piccole derivazioni, "non avrebbe

concesso quasi niente": infatti, non avrebbe soddisfatto "le richieste

della costituenda Regione e dei sui rappresentanti, le quali trovavano

sicuro fondamento nella legislazione ex austriaca in materia di acque

pubbliche, in vigore nella Regione fin dopo l'annessione": "nel 1948,

se non tutte indistintamente le piccole derivazioni di acque pubbliche,

certamente la stragrande maggioranza delle stesse o erano regolarmente

concesse o di fatto sfruttate da lungo tempo, previa presentazione

delle relative domande di riconoscimento del diritto"; onde "la parte

delle acque pubbliche eventualmente sfuggite allo sfruttamento delle

grandi imprese idroelettriche non poteva certo avere un particolare

interesse per la Regione". Da queste considerazioni la difesa

regionale trae la conseguenza che gli artt. 9 e 10 dello Statuto non

possono essere intesi se non nel senso di una limitazione del potere

dello Stato alle grandi derivazioni a scopo idroelettrico. Né lo Stato

potrebbe invocare in proprio favore l'art. 62 St., trattandosi di

disposizione di carattere finanziario, giustificata dal fatto che,

sebbene l'utilizzazione delle acque spetti alla Regione, il demanio

idrico appartiene nondimeno allo Stato ai sensi dell'art. 57.

Con riferimento ai motivi d'impugnativa riflettenti in particolare

gli artt. 4 e 7 della legge, la difesa della Regione osserva, innanzi

tutto, che non sussiste violazione dell'art. 5 St. sotto il profilo di

omessa presa in considerazione degli interessi nazionali: la legge,

avendo "adottato integralmente" le norme del T.U. sulle acque

pubbliche, ha impegnato l'Amministrazione regionale "alla esatta

valutazione di tutti gli interessi"; comunque "il vizio di merito

potrebbe se mai - esistere nel futuro provvedimento della Giunta

regionale da emettersi in esecuzione della legge". Non sussiste, poi,

alcuna violazione dell'art. 95 St., in primo luogo, perché già sono

state emanate in materia le norme statali di attuazione (art. 8 sgg.

del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574); in secondo luogo, perché la legge

regionale si limita a "confermare lo svolgimento dei compiti già

assegnati" a certi organi dello Stato dalle vigenti disposizioni

statali.

La difesa regionale conclude per il rigetto del ricorso.

In data 23 febbraio 1961 l'Avvocatura dello Stato ha depositato una

memoria, nella quale, attraverso un ampio esame dei vari Statuti

regionali, si tende a dimostrare l'esistenza di un principio

costituzionale generale di riserva allo Stato della materia delle

grandi derivazioni di acque pubbliche. Tale principio risulta

testualmente e tassativamente confermato nello Statuto Trentino-Alto

Adige e, particolarmente, negli artt. 57, 62, 9 e 19, nonché nelle

disposizioni di attuazione approvate col D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574 e segnatamente negli artt. 8, 9, 10 e 15. In base alle anzidette

norme statutarie i diritti e i poteri della Regione in materia di

grandi derivazioni sono assai limitati: alla Regione spetta, per le

concessioni idroelettriche, intervenire nell'istruttoria, impugnare

eventualmente i provvedimenti adottati dallo Stato, ricevere una certa

aliquota dell'energia prodotta e imporre un certo tributo sull'energia

stessa; per le altre grandi derivazioni (alle quali certamente si

riferiscono il quinto e il sesto comma dell'art. 10 St.) è, invece,

riconosciuta alla Regione una posizione preferenziale nella

concessione.

L'Avvocatura insiste, inoltre, nella tesi secondo cui, attribuendo

alla Regione la competenza a provvedere sulle grandi derivazioni senza

alcuna previa intesa con gli organi statali, la legge impugnata

esorbita dal limite territoriale e non rispetta l'interesse nazionale,

data l'inscindibile unità col territorio extraregionale dei corsi di

acque e del sistema idrografico cui appartengono. La mancanza di

disposizioni di coordinamento (né può essere considerata tale quella

dell'art. 4 della legge impugnata, che prevede un parere obbligatorio,

ma non vincolante, del Magistrato delle acque) viene a incidere

fatalmente negli interessi nazionali e in quelli delle altre Regioni.

La difesa della Regione, a sua volta, con una memoria depositata il

24 febbraio 1961 insiste nelle proprie tesi.

Premesso che né dalla Costituzione, né dagli Statuti delle altre

Regioni può ricavarsi un principio costituzionale di riserva allo

Stato della materia delle grandi derivazioni, e che anzi dal complesso

della legislazione - regionale e non - risulta proprio l'opposto, si

sostiene in essa che la Regione Trentino-Alto Adige, pur non essendo

titolare del demanio idrico (dato che l'art. 57 St. riconosce allo

Stato la titolarità di tutto il demanio idrico, senza alcuna

esclusione) dispone - ex art. 5, n. 5, St. - di una potestà

legislativa concorrente, ed - ex art. 13 - di una potestà

amministrativa, sulla "utilizzazione" del demanio stesso: potestà le

quali si estendono perciò a ogni genere di derivazioni, salvo quelle

espressamente escluse dagli artt. 9 e 10, che sono soltanto le grandi

derivazioni a scopo idrolettrico (principio accolto nelle stesse norme

di attuazione dello Statuto approvate col D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574, artt. 8-15): lo Stato è proprietario dei beni, la Regione

dispone della utilizzazione; e la prima di tali proposizioni non deve

far considerare inconciliabile con la seconda il fatto che l'art. 62

St. stabilisce che, per le grandi derivazioni, lo Stato cede alla

Regione i nove decimi del canone annuale.

In ordine alla denuncia di violazione dell'art. 5 St. da parte

dell'art. 4 della legge impugnata, la difesa regionale osserva che il

riferimento in essa contenuto agli interessi nazionali che sarebbero

stati lesi è quanto mai generico: il che "ictu oculi denota

l'incompetenza della Corte in merito"; "né potrebbe, in ogni caso,

spettare alla Corte la competentia competentiae, dato che non si

specifica in alcun modo in che cosa si concreti e consista il preteso

vizio di merito; la competenza spetta, quindi, su questo punto,

esclusivamente al Parlamento".

Nella udienza di discussione l'Avvocato dello Stato e il difensore

della Regione hanno insistito nelle rispettive ragioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Col primo motivo del ricorso il Presidente del Consiglio dei

Ministri lamenta che la legge regionale impugnata, movendo dal

presupposto che le concessioni di "grande derivazione" di acque

pubbliche (art. 6 T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775) per usi diversi da

quello idroelettrico rientrino nelle attribuzioni della Regione, abbia

disciplinato la materia di tali concessioni.

Il motivo è infondato e non può essere accolto.

È vero che, a differenza che in altre Regioni, le acque pubbliche

esistenti nel Trentino-Aldo Adige continuano, ai sensi dell'art. 57

St. spec. Trentino-Alto Adige, ad appartenere completamente ed

esclusivamente al demanio dello Stato; né tale situazione di diritto

risulta menomata dal fatto che lo Stato è tenuto, in base all'art. 62,

a cedere alla Regione i nove decimi dell'importo dei canoni annuali

riscossi per le concessioni di grande derivazione accordate per

qualunque scopo. Ma l'appartenza di tutte le acque pubbliche allo

Stato non importa che tutte le competenze normative e amministrative

relative alle acque stesse siano di spettanza dello Stato (principio

questo già affermato dalla Corte con le sentenze 23 gennaio 1957, n.

23, e 8 luglio 1958, n. 49, sia pure con riferimento ad altri beni

pubblici e ad altre Regioni). Infatti, l'art. 5 St. spec. attribuisce

alla Regione la potestà legislativa in materia di "utilizzazione delle

acque pubbliche" (n. 5), di "opere idrauliche della quarta e quinta

categoria" (n. 7) e di "opere di bonifica" (n. 8), mentre l'art. 11, n.

12. attribuisce alle Provincie di Trento e di Bolzano la potestà

legislativa in materia di "porti lacuali"; e, ai sensi dell'art. 13, in

tutte le anzidette materie è da riconoscere, rispettivamente alla

Regione e alle Provincie, anche potestà amministrativa.

Per quanto, poi, riguarda quella particolare "utilizzazione" delle

acque pubbliche che ha luogo mediante concessioni di "grande

derivazione", occorre ulteriormente tener presenti le disposizioni

degli artt. 9 e 10 dello Statuto speciale, integrate dalle norme di

attuazione contenute negli artt. 8-16 del D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574.

Nell'interpretazione di tali disposizioni esiste profondo contrasto

tra le parti, sostenendo il Presidente del Consiglio dei Ministri che,

in base ad esse, tutte le concessioni di grande derivazione

rientrerebbero nella competenza dello Stato, mentre la Regione sostiene

che a questo sarebbero state riservate le sole concessioni di grande

derivazione a scopo idroelettrico. Pur non mancando di rilevare la non

perspicuità della formulazione dei testi legislativi (e segnatamente

dei commi quinto e sesto dell'art. 10 dello Statuto e degli artt. 10 e

15 delle norme di attuazione, la lettera dei quali può apparire, a

prima vista, favorevole alla tesi dello Stato), la Corte ritiene che

l'interpretazione esatta sia quella sostenuta dalla Regione. Essa è

suffragata da considerazioni di ordine logico e sistematico; ed è

significativo che risulti condivisa, sia per quanto riguarda le norme

statutarie, che per quanto si riferisce alle disposizioni di

attuazione, dalla relazione della Commissione interministeriale che

ebbe a suo tempo a rielaborare il progetto predisposto dalla

Commissione mista per le disposizioni di attuazione.

In favore della interpretazione che la Corte ritiene di accogliere

appaiono decisive soprattutto due considerazioni. La prima, in ordine

logico, è che l'art. 9 St. offre alla Regione tutta una serie di

garanzie a tutela dei propri interessi inerenti al settore delle

concessioni di grande derivazione a scopo idrolettrico (garanzie

riguardanti sia lo svolgimento della procedura di concessione, sia la

possibilità di impugnativa dei provvedimenti amministrativi); e

sarebbe veramente singolare che uguali garanzie non fossero accordate

alla Regione anche in relazione alle altre concessioni di grande

derivazione, qualora anche queste fossero dallo Statuto considerate di

competenza dello Stato. La seconda - di ordine sistematico - è che,

qualora effettivamente avesse voluto riservare allo Stato la

competenza per tutte le concessioni di grande derivazione (e non

soltanto per quelle a scopo idroelettrico), il legislatore costituente

non si sarebbe limitato a inserire le uniche disposizioni dalle quali

possa desumersi tale competenza (di ordine generale rispetto a quella

riguardante le sole concessioni di grande derivazione a scopo

idroelettrico) nel quinto e nel sesto comma di un articolo (il 10), il

quale ne segue, nello Statuto, un altro (il 9), che riguarda unicamente

le concessioni a scopo idrolelettrico, ed esso stesso si occupa

sicuramente di queste sole concessioni in tutti gli altri suoi commi

(tanto nei primi quattro, che precedono, quanto nel settimo, che segue

quelli in questione); ma ben altra autonomia e risalto avrebbe dato a

siffatte disposizioni di portata generale. Ancor meno spiegabile

sarebbe, poi, il sistema seguito dal legislatore, qualora dovesse

ritenersi che nei commi quinto e sesto dell'art. 10 lo Statuto abbia

voluto riferirsi non (come autorizzerebbe, se mai, a pensare la lettera

legislativa) a tutte le concessioni di grande derivazione, ma (come

pare sostenere l'Avvocatura dello Stato) soltanto a quelle non aventi

scopo idroelettrico: in tal caso, infatti, dato che i primi quattro

commi dell'articolo si riferiscono espressamente alle concessioni di

grande derivazione a scopo idroelettrico, il legislatore avrebbe

dovuto, nel quinto e nel sesto comma parlare, per contrapposizione,

non puramente e semplicemente di "concessioni di grande derivazione",

bensì di "altre" concessioni di grande derivazione, oppure di

concessioni di grande derivazione "per altri scopi", ovvero avrebbe

dovuto usare una analoga espressione di contrapposizione.

Ritiene perciò la Corte che nel territorio del Trentino-Alto

Adige, in base allo Statuto regionale e alle relative norme di

attuazione, sono riservate ai poteri dello Stato le sole concessioni di

grande derivazione a scopo idroelettrico, mentre sono di competenza

della Regione tutte le concessioni di piccola derivazione e, inoltre,

le concessioni di grande derivazione per utilizzazione diversa da

quella idroelettrica.

2. - Appaiono, invece, fondate - e vanno esaminate unitariamente -

le doglianze del Presidente del Consiglio dei Ministri relative al

fatto che, attraverso la legge impugnata, la materia delle concessioni

idriche di competenza della Regione viene ad essere disciplinata senza

che esista alcun effettivo strumento di coordinamento degli interessi

locali con quelli della rimanente parte del territorio nazionale, e

che - nell'intento di realizzare qualcosa che possa tener luogo del

necessario coordinamento la legge stessa detti norme (artt. 4 e 7)

destinate a regolare la partecipazione di uffici statali, quali il

Magistrato delle acque e il Genio civile, a procedure culminanti in

provvedimenti regionali, in tal modo invadendo il campo delle norme di

attuazione dello Statuto regionale, riservate allo Stato dall'art. 95

dello Statuto stesso.

La prima di tali doglianze attiene indubbiamente alla legittimità

e non al merito: essa, infatti, non denuncia la lesione di interessi

nazionali, ma semplicemente la mancata predisposizione dei meccanismi

giuridici occorrenti per la coordinazione dei molteplici interessi,

locali e non locali, concorrenti in ordine all'utilizzazione delle

acque pubbliche che scorrono nel territorio del Trentino-Alto Adige. Si

è, quindi, fuori dell'ipotesi di ricorso per motivi di merito prevista

dall'art. 127, ultimo comma, della Costituzione e dall'art. 49, sesto

comma, dello Statuto Trentino-Alto Adige e la competenza a giudicare

della questione spetta indubbiamente a questa Corte.

Passando alla sostanza dell'impugnativa, la Corte ritiene unitario

il fondamento e il carattere delle doglianze qui esaminate.

In ordine alla esigenza inderogabile che in materia vengano emanate

norme volte al coordinamento dei vari interessi affidati alla cura

della Regione e a quella dello Stato - interessi da realizzare

attraverso adeguate procedure, con la partecipazione degli organismi a

essi preposti in base ai rispettivi ordinamenti - non può sussistere

alcun dubbio; lo stesso legislatore regionale mostra, nella legge

impugnata, di darsi carico di tale esigenza, dato che la legge

contempla, nelle procedure preordinate alle concessioni di competenza

regionale, la partecipazione di certi organi dello Stato. I corsi

d'acqua che scorrono nel Trentino-Alto Adige, a differenza da quelli

delle Regioni isolane, generalmente attraversano anche altri territori

dello Stato, o si versano in corsi d'acqua che a loro volta

attraversano altri territori; le loro acque, in relazione

all'ulteriore percorso, sono, dunque, soggette al potere di autorità

diverse da quelle della Regione. E, siccome è di immediata evidenza e

di comune nozione l'esigenza di considerare e trattare con visione

unitaria i vari problemi inerenti a un unico corso d'acqua e al

relativo bacino, è chiaro che, per soddisfare tale esigenza allorché

il corso d'acqua sia soggetto, nei suoi vari tratti, a poteri di

autorità diverse, è indispensabile la coordinazione dell'esercizio

di tali poteri. È del pari chiaro però che, quando, come nella

specie, trattisi di coordinare poteri statali coi poteri riconosciuti

statutariamente a una Regione, la coordinazione non può esser

realizzata se non attraverso norme di attuazione delle disposizioni

statutarie (v., tra le altre, le sentenze di questa Corte 19 gennaio

1957, n. 15, e 31 marzo 1960, n. 19). E, per regola inderogabile, la

competenza a emanare siffatte norme di attuazione spetta allo Stato (v.

al riguardo, oltre la sent. n. 19 del 1960, già citata, la sent. 21

gennaio 1957, n. 23), non diversamente da quanto avviene per tutte le

altre norme di attuazione. Per la Regione Trentino-Alto Adige, ciò è

disposto espressamente nell'art. 95 dello Statuto.

Per quanto riguarda le concessioni di acque pubbliche, come col

secondo comma dell'art. 8 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, le

disposizioni di attuazione dello Statuto si sono occupate della

coordinazione dei poteri statali con quelli regionali nel caso di

pendenza di domande concorrenti di competenza rispettivamente dello

Stato e della Regione riguardanti concessioni da accordare nel

territorio della Regione, così dovranno occuparsi della coordinazione

dei poteri statali riguardanti il territorio extraregionale con i

poteri regionali riguardanti il territorio della Regione. Infatti, fin

quando a tale indispensabile coordinazione non si sarà provveduto con

norme di completamento delle disposizioni di attuazione finora emanate

(le quali, mentre contengono, nel secondo comma dell'art. 8 e negli

artt. 9-16, una disciplina completa dei rapporti tra lo Stato e la

Regione in ordine alle concessioni di competenza statale nel territorio

della Regione, si limitano, nel primo comma dell'art. 8, in ordine alle

concessioni di competenza della Regione, a una mera enunciazione di

tale competenza, e sono perciò, al riguardo, insufficienti), la

Regione non sarà in condizione di esercitare i poteri normativi e

amministrativi statutariamente riconosciutile in materia (vedasi

ancora la sent. n. 19 del 1960, già citata).

Se ciò comporta il dovere dello Stato di integrare sollecitamente,

sotto il profilo in questione, le disposizioni di attuazione dello

Statuto, comporta, a un tempo, che la legge regionale, che forma

oggetto della controversia in esame, è da considerare illegittima. E

l'illegittimità investe non soltanto gli artt. 4 e 7, ma l'intera

legge, in quanto con essa, anticipando i tempi, e prescindendo dalle

indispensabili norme statali di coordinamento, la Regione ha ritenuto

di poter regolare in modo autonomo la materia delle concessioni idriche

di sua spettanza, e di potere essa stessa disciplinare le modalità

del coordinamento con i poteri statali e della partecipazione di organi

statali alle procedure destinate a concludersi coi provvedimenti di

concessione di propria competenza.