Sentenza n. 2/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, delle richieste di

referendum popolare, dichiarate legittime dall'Ufficio centrale per

il referendum presso la Corte di cassazione, con ordinanza del 9

dicembre 1993, per l'abrogazione:

1) dell'art. 2 del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386

(Trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione delle

partecipazioni statali ed alienazione dei beni patrimoniali

suscettibili di gestione economica), convertito in legge con la legge

29 gennaio 1992, n. 35, nel testo risultante per effetto dell'art. 18

del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito in legge, con

modificazioni, con la legge 19 marzo 1993, n. 68, articolo

modificativo del sedicesimo comma; iscritto al n. 65 del registro

referendum;

2) del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per

il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori privati e

pubblici), come modificato dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993,

n. 537, nonché dell'art. 2 del decreto legislativo 11 agosto 1993,

n. 373 (Attuazione dell'art. 3, comma 1, lett. o, della legge 23

ottobre 1992, n. 421, recante calcolo delle pensioni per i nuovi

assunti); iscritto al n. 63 del registro referendum ;

3) degli artt. 1; 2; 3, primo, secondo, terzo e quarto comma; 4,

come modificato dall'art. 11, trentottesimo comma, della legge 24

dicembre 1993, n. 537; 5, primo e quarto comma; 6 primo comma; 7,

primo, secondo e terzo comma, e 11 del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 503, e dell'art. 2 del decreto legislativo 11

agosto 1993, n. 373 (Attuazione dell'art. 3, comma 1, lett. o, della

legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante calcolo delle pensioni per i

nuovi assunti); iscritto al n. 64 del registro referendum ;

Viste le ordinanze del 1 dicembre e del 22 dicembre 1993 e del 4

gennaio 1994 con le quali l'Ufficio centrale per il referendum presso

la Corte di Cassazione ha integrato i quesiti referendari

rispettivamente sub 2) e 3), sub 1) e

sub 2) e 3);

Uditi, nella camera di consiglio del 30 dicembre 1993 e del 10

gennaio 1994, il Giudice relatore Ugo Spagnoli per i giudizi

sull'ammissibilità delle richieste di referendum iscritti ai nn. 63

e 64 del registro referendum ed il Giudice relatore Cesare Mirabelli

per il giudizio sull'ammissibilità della richiesta iscritto al n. 65

dello stesso registro;

Uditi, per i comitati promotori, l'avvocato Massimo Luciani (per i

giudizi sull'ammissibilità delle richieste di referendum iscritti ai

nn. 63 e 64 del registro referendum) e l'avvocato Beniamino Caravita

di Toritto (per il giudizio sull'ammissibilità della richiesta di

referendum iscritto al n. 65 dello stesso registro) nella camera di

consiglio del 30 dicembre 1993 e nuovamente l'avvocato Massimo

Luciani nella camera di consiglio del 10 gennaio 1994;

Ritenuto in fatto

1.1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di Cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, esaminata la richiesta di referendum popolare presentata da

Roberto Musacchio, Davide Pedron e Stefano Semenzato, concernente

l'abrogazione dell'art. 2 del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386

(Trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione delle

partecipazioni statali ed alienazione di beni patrimoniali

suscettibili di gestione economica), convertito in legge con la legge

29 gennaio 1992, n. 35, verificata la regolarità della richiesta,

con ordinanza emessa il 9 dicembre 1993 l'ha dichiarata legittima.

1.2. - L'Ufficio centrale ha esaminato anche la richiesta di referendum popolare presentata da Massimo Giancarlo Stroppa, Marco

Lombardi, Vincenzo Miliucci e Angiolino Mazzieri, concernente

l'abrogazione dell'intero testo del decreto legislativo 30 dicembre

1992, n. 503 (Norme per il riordino del sistema previdenziale dei

lavoratori privati e pubblici a norma dell'art. 3 della legge 23

ottobre 1992, n. 421), nonché la proposta di referendum popolare,

presentata dagli stessi promotori, relativa all'abrogazione del

medesimo decreto legislativo n. 503 del 1992, "limitatamente alle

seguenti parti:

- art. 1 (Età per il pensionamento di vecchiaia);

- art. 2 (Requisiti assicurativi e contributivi per il

pensionamento di vecchiaia);

- art. 3, comma 1 'Per i lavoratori dipendenti iscritti

all'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti, che alla data del 31 dicembre 1992 possono

far valere un'anzianità contributiva inferiore a 15 anni, la

retribuzione annua pensionabile è determinata con riferimento ai

periodici indicati ai commi ottavo e quattordicesimo dell'art. 3

della legge 29 maggio 1982, n. 297, incrementati dai periodi

contributivi che intercorrono tra la predetta data e quella

immediatamente precedente la decorrenza della pensione.'; comma 2

'Per i lavoratori che possano far valere, alla data di cui al comma

1, un'anzianità contributiva superiore ai 15 anni, la retribuzione

annua pensionabile di cui ai commi ottavo e quattordicesimo della

legge 29 maggio 1982, n. 297, è determinata con riferimento alle

ultime 520 settimane di contribuzione antecedenti la decorrenza della

pensione con conseguente adeguamento dei criteri di calcolo ivi

previsti.'; comma 3 'In fase di prima applicazione delle disposizioni

di cui al comma 2, per le pensioni da liquidare con decorrenza nel

periodo compreso tra il 1 gennaio 1993 ed il 31 dicembre 2001, le

settimane di riferimento, ai fini della determinazione della

retribuzione pensionabile, sono costituite da un numero di 260

settimane aumentato del 50 per cento del numero di settimane

intercorrenti tra il 1 gennaio 1993 e la data di decorrenza della

pensione, con arrotondamento per difetto.'; comma 4 'L'incremento di

cui al comma 1 trova applicazione nei confronti dei lavoratori

autonomi iscritti all'I.N.P.S. che, al 31 dicembre 1992, abbiano

un'anzianità contributiva inferiore a 15 anni.';

- art. 4 (Requisiti reddituali per l'integrazione al trattamento

minimo);

- art. 5, comma 1 'Per le forme di previdenza sostitutive ed

esclusive dell'assicurazione generale obbligatoria trova applicazione

quanto disposto dall'articolo 1, fermi restando, se più elevati, i

limiti di età per il pensionamento di vecchiaia vigenti alla data

del 31 dicembre 1992 e quelli per il collocamento a riposo d'ufficio

per raggiunti limiti di età previsto dai singoli ordinamenti nel

pubblico impiego.'; comma 4 'In fase di prima applicazione, per le

forme di previdenza sostitutive ed esclusive del regime generale che

prevedono, in base alle rispettive normative vigenti alla data del 31

dicembre 1992, requisiti di età inferiori a quelli di cui al comma

1, l'elevazione dell'età medesima ha luogo in ragione di un anno per

ogni due anni a decorrere dal 1 gennaio 1994 e le opzioni di cui

all'articolo 1, commi 2 e 3, ove esercitabili, non possono

determinare, rispettivamente, il superamento della retribuzione

pensionabile ed il superamento del limite massimo del coefficiente di

rendimento complessivo stabiliti dalle vigenti normative.';

- art. 6, comma 1 'Per le forme di previdenza sostitutive ed

esclusive del regime generale obbligatorio, si applicano i criteri di

cui all'articolo 2 del presente decreto, fermi restando i requisiti

assicurativi e contributivi previsti dai rispettivi ordinamenti, se

più elevati.';

- art. 7, comma 1 'Per i lavoratori iscritti a forme di

previdenza sostitutive ed esclusive dell'assicurazione generale

obbligatoria, che alla data del 31 dicembre 1992 possono far valere

un'anzianità contributiva inferiore a 15 anni, i periodi di

riferimento per la determinazione della retribuzione pensionabile,

stabiliti dalla normativa vigente alla predetta data, sono

incrementati dai periodi che intercorrono tra la predetta data e

quella immediatamente precedente la decorrenza della pensione.';

comma 2 'Per i lavoratori di cui al comma 1 con anzianità

contributiva pari o superiore a 15 anni il periodo di riferimento per

la determinazione della retribuzione è riferito agli ultimi dieci

anni di contribuzione antecedenti la decorrenza della pensione.';

comma 3 'In fase di prima applicazione delle disposizioni di cui al

comma 2, per le pensioni delle forme sostitutive ed esclusive

dell'assicurazione generale obbligatoria da liquidare a decorrere dal

1 gennaio 1993, il periodo di riferimento è incrementato del 50 per

cento dei mesi intercorrenti tra la predetta data e quella di

decorrenza della pensione, fino al raggiungimento di un periodo

massimo di dieci anni.';

- art. 11 (Perequazione automatica delle pensioni).".

Con una prima ordinanza del 1 dicembre 1993 l'Ufficio centrale per

il referendum ha dichiarato che i due quesiti relativi al riordino

del sistema previdenziale debbono intendersi estesi alle

modificazioni apportate all'art. 3, primo e quarto comma, e all'art.

7, primo comma, del decreto legislativo n. 503 del 1992, e a

quest'ultimo nel suo complesso, ad opera dell'art. 2 del decreto

legislativo 11 agosto 1993, n. 373, giacché la nuova normativa introduce un criterio di calcolo della retribuzione pensionabile che

modifica quello previsto dal precedente decreto ed incide in senso

riduttivo sulla misura di una quota della pensione rispetto a quella

determinabile in base al sistema normativo previgente. Di conseguenza

lo stesso Ufficio ha integrato la formulazione dei due quesiti

aggiungendo al testo originario di essi le parole "e l'art. 2 del

decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 373 (Attuazione dell'art. 3,

comma 1, lett. a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante

calcolo delle pensioni per i nuovi assunti)".

Con una successiva ordinanza del 9 dicembre 1993 l'Ufficio

centrale per il referendum, verificata le regolarità di entrambe le

richieste, le ha dichiarate legittime.

2. - Ricevuta comunicazione delle ordinanze dell'Ufficio centrale,

il Presidente ha convocato la Corte in camera di consiglio il 30

dicembre 1993 per le conseguenti deliberazioni, disponendone

comunicazione ai promotori delle richieste di referendum ed al

Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo

comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

3. - Con ordinanza emessa il 22 dicembre 1993 l'Ufficio centrale

per il referendum, dato atto che l'art. 18 del decreto-legge n. 8 del

1993 ha modificato il sedicesimo comma dell'art. 2 del decreto-legge

n. 386 del 1991, ha disposto che il quesito della richiesta

referendaria relativa all'alienazione dei beni patrimoniali dello

Stato suscettibili di gestione economica (abrogazione dell'art. 2 del

decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in legge con la

legge 29 gennaio 1992, n. 35) sia integrato con il seguente richiamo:

"nel testo risultante per effetto dell'art. 18 del d.l. 18 gennaio

1993, n. 8 (convertito con modificazioni con legge 19 marzo 1993 n.

68), articolo modificativo del sedicesimo comma".

4. - Le memorie di ciascuno dei comitati promotori dei referendum

in esame, pur variamente articolate, sostengono tutte

l'ammissibilità delle rispettive richieste, affermando che esse non

urtano con i limiti alle votazioni popolari per l'abrogazione di

leggi, espressamente o implicitamente previsti dall'art. 75 della

Costituzione.

In particolare le difese dei promotori ritengono che le proposte

referendarie non riguardano leggi di bilancio o disposizioni comunque

produttive di effetti strettamente connessi all'ambito di

operatività delle leggi di bilancio. Il divieto di sottoposizione a

referendum della legge di bilancio non potrebbe implicare la

sottrazione a referendum di qualsiasi legge che determina entrate

dello Stato o che esercita un'influenza sulla finanza pubblica,

perché una tale interpretazione sposterebbe troppo lontano il limite

dell'art. 75 della Costituzione, fino quasi a rendere impossibile

l'effettuazione di referendum. Richiamati i principi espressi da

questa Corte nelle sentenze n. 16 del 1978 e n. 35 del 1985, i

promotori osservano che le leggi di bilancio hanno una loro precisa e

specifica individualità e si caratterizzano per aspetti procedurali

e sostanziali del tutto peculiari. Rilevano inoltre che il documento

di bilancio è sottratto a referendum perché è impossibile privare

la pubblica amministrazione del documento finanziario su cui si basa

la vita dello Stato; non è così per la legislazione sostanziale che

permette la formazione del documento contabile, sia essa contenuta

nella legge finanziaria o in altra legge, che ha riflesso sulle

scelte economiche o sulla manovra finanziaria del Governo.

5. - Nella camera di consiglio del 30 dicembre 1993 sono stati

separatamente ascoltati l'avvocato Massimo Luciani (per i promotori

dei referendum concernenti il decreto legislativo n. 503 del 1992) e

l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto (per i promotori del referendum concernente il decreto-legge n. 386 del 1991), i quali hanno

insistito per l'ammissibilità delle rispettive richieste.

6.1. - Con ordinanza del 4 gennaio 1994 l'Ufficio centrale ha

rilevato che con l'art. 11, nono, decimo, ventiquattresimo e

trentottesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 357 (Interventi

correttivi di finanza pubblica), erano stati rielaborati o

modificati, rispetto al testo originario del decreto legislativo n.

503 del 1992: a) l'art. 10, sesto comma, in materia di cumulabilità

delle pensioni di anzianità con i redditi da lavoro dipendente e da

lavoro autonomo; b) l'art. 10, ottavo comma, in tema di maturazione

del diritto per l'applicazione della previgente normativa se più

favorevole; c) l'art. 17, primo comma, in ordine alla esclusione dei

corrispettivi dei servizi di mensa e di trasporto dalla base

imponibile per il computo dei contributi previdenziali ed

assistenziali; d) l'art. 4, primo comma, lett. b), e secondo comma,

in tema di limitazioni per la integrazione al trattamento minimo

delle pensioni. Lo stesso Ufficio ha quindi disposto che i quesiti

referendari in materia previdenziale siano ulteriormente integrati

nel modo seguente: " a) quello di cui alla richiesta di abrogazione

totale del decreto legislativo n. 503/92, con la riformulazione

dell'intero quesito nei seguenti termini: 'Volete voi che sia

abrogato il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 503 (Norme per il

riordino del sistema previdenziale dei lavoratori privati e

pubblici), come modificato dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993

n. 537, nonché l'art. 2 del decreto legislativo 11 agosto 1993 n.

373?'; b) quello di cui alla richiesta abrogativa di singole

disposizioni del decreto 503/92, inserendo dopo le parole: 'articolo

4 (requisiti reddituali per l'integrazione al trattamento minimo)' le

parole: 'come modificato dal comma 38 dell'art. 11 della legge 24

dicembre 1993 n. 537'.".

6.2. - La difesa dei presentatori delle proposte referendarie in

materia previdenziale ha depositato un'ulteriore memoria

illustrativa, nella quale deduce che la normativa sottoposta a referendum, anche dopo le modifiche ad essa apportate dall'art. 11 della

legge n. 537 del 1993, non può essere assimilata alle leggi di

bilancio. Tali conclusioni sono state ribadite, per i promotori,

dall'avvocato Massimo Luciani nella camera di consiglio del 10

gennaio 1994. Considerato in diritto

1. - La prima richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito delle

due ordinanze dell'Ufficio centrale per il referendum del 9 dicembre

e del 22 dicembre 1993, che ne hanno rispettivamente dichiarato la

legittimità ed integrato il quesito, investe l'art. 2 del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito dalla legge 29 gennaio

1992, n. 35 (Trasformazione degli enti pubblici economici,

dismissione delle partecipazioni statali ed alienazione dei beni

patrimoniali suscettibili di gestione economica), nel testo

modificato, al sedicesimo comma, dall'art. 18 del decreto-legge 18

gennaio 1993, n. 8, convertito in legge con modificazioni con la

legge 19 marzo 1993, n. 68 (Disposizioni urgenti in materia di

finanza derivata e di contabilità pubblica).

L'articolo dell'atto avente forza di legge, del quale si propone

l'abrogazione, concerne l'alienazione o la gestione di beni

patrimoniali dello Stato, e dispone che esse possano essere attuate

anche previo conferimento a società con capitale misto, le quali

anticipano su apposito capitolo al bilancio dello Stato, in acconto,

il 50 per cento dei proventi che si prevede derivino dalle

alienazioni e dalle gestioni.

Lo stesso articolo istituisce gli organi preposti a sovraintendere

all'attuazione dei programmi di gestione e vendita (Comitato di

ministri), a vigilare sulle relative procedure (Comitato tecnico), ad

adottare gli atti, anche integrativi degli strumenti urbanistici e

dei piani territoriali, necessari per la valorizzazione dei beni

immobili (conferenza dei rappresentanti dello Stato e degli enti

pubblici, compresi gli enti locali, interessati).

Due specifiche disposizioni prevedono che i proventi delle

alienazioni siano versati al bilancio dello Stato entro il 31

dicembre 1992 e che la legge finanziaria determini gli importi

annualmente acquisibili in dipendenza delle alienazioni.

La modifica introdotta con il decreto-legge n. 8 del 1993, alla

quale è stato esteso il quesito referendario, dispone che per gli

interventi che richiedono la partecipazione di enti locali sia

rispettata, e non derogata secondo la previsione precedente, la

disciplina dettata per gli accordi di programma dall'art 27 della

legge 8 giugno 1990, n. 142.

2. - La seconda richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito delle

ordinanze dell'Ufficio centrale, che ne hanno dichiarato la

legittimità ed integrato il quesito, concerne l'intero testo del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, come modificato

dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nonché l'art. 2

del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 373.

Il decreto legislativo n. 503 del 1992, in parte modificato

dall'art. 11 della legge n. 537 del 1993, è nel suo complesso

diretto, in conformità all'art. 3 della legge delega 23 ottobre

1992, n. 421, a ridurre le prestazioni pensionistiche e ad attenuare

l'onere finanziario della previdenza pubblica. Le ragioni e gli scopi

dell'intervento legislativo sono così enunciati dalla stessa legge

di delega: stabilizzare al livello attuale il rapporto tra spesa

previdenziale e prodotto interno lordo; garantire l'omogeneità dei

trattamenti pensionistici obbligatori; favorire la costituzione di

forme di previdenza complementare a carattere privatistico.

Le misure a tal fine introdotte consistono: nell'innalzamento

dell'età pensionabile (articoli 1 e 5); nell'elevazione del limite

di età per la prosecuzione facoltativa del rapporto di lavoro nel

settore privatistico (articolo 1); nell'innalzamento del requisito

contributivo per la pensione di vecchiaia (articoli 2 e 6) e di

anzianità (articolo 8); nell'introduzione di più sfavorevoli

criteri di determinazione della retribuzione pensionabile (articoli 3

e 7); in restrizioni alla cumulabilità della pensione con redditi di

lavoro dipendente o autonomo (articolo 10); nella prescrizione, per

il diritto all'integrazione al minimo, di requisiti collegati anche

al reddito del coniuge (articolo 4); nella estensione dell'istituto

del "tetto pensionabile" (articolo 12); nella riduzione di frequenza

degli aumenti a titolo di perequazione automatica (articolo 11);

nella riduzione dei periodi di contribuzione figurativa utili ai fini

della pensione di vecchiaia (articolo 15).

Il decreto contiene anche altre disposizioni di diverso tenore:

attenuazione dei limiti al cumulo tra pensione e retribuzione per i

lavoratori privati (articolo 10); variazione in aumento delle

aliquote di rendimento pensionistico delle retribuzioni superiori al

"tetto pensionabile" (articolo 12); facoltà di riscatto dei periodi

di astensione facoltativa dal lavoro per gravidanza o puerperio e per

assistenza a familiari disabili e accredito figurativo dei periodi di

gravidanza e puerperio per i quali è prevista l'astensione

obbligatoria dal lavoro, anche se intervenuti al di fuori di un

rapporto di lavoro (articolo 14).

L'art. 2 del decreto legislativo n. 373 del 1993, emanato in

attuazione dell'art. 3, lett. o), della legge n. 421 del 1992, introduce a sua volta un criterio di calcolo della retribuzione

pensionabile modificativo di quello previsto dal decreto n. 503 del

1992, perché determina la quota di pensione corrispondente alle

anzianità contributive acquisite a decorrere dal 1 gennaio 1993 in

base alla media delle retribuzioni imponibili relative agli anni

coperti da contribuzione assicurativa riferita all'intera vita

lavorativa.

3. - L'altra richiesta di referendum che ha ad oggetto il decreto

legislativo n. 503 del 1992, e che occorre valutare ai fini

dell'ammissibilità, concerne esclusivamente gli artt. 1; 2; 3,

primo, secondo, terzo e quarto comma; 4; 5, primo e quarto comma; 6,

primo comma; 7, primo, secondo e terzo comma; 11; disposizioni in

parte modificate dall'art. 11 della legge n. 537 del 1993, nonché

l'art. 2 del decreto legislativo n. 373 del 1993.

4. - I giudizi di ammissibilità delle tre richieste di referendum

presentano profili comuni, inerenti alle leggi di bilancio, e

pertanto possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

5. - Nel delimitare l'ambito delle leggi per le quali non è

ammissibile il referendum popolare abrogativo, l'art. 75 della

Costituzione, menzionando le leggi tributarie e di bilancio, si

riferisce, per queste ultime, ai "bilanci" previsti dall'art. 81

della Costituzione. Ma il contenuto della nozione "leggi di bilancio"

e la identificazione delle stesse nell'ambito della disciplina

contabilistica dello Stato non sono definiti dalla norma

costituzionale, che rinvia alla determinazione ed all'articolazione

delle leggi di bilancio, quali risultano dall'ordinamento nel suo

possibile mutamento ed aggiornamento nel tempo.

Si deve pertanto fare riferimento, quanto all'attuale assetto

delle leggi di bilancio dello Stato, alla disciplina dettata dalla

legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di contabilità

generale dello Stato in materia di bilancio), con le modifiche ad

essa apportate con la legge 23 agosto 1988, n. 362.

In particolare l'art. 1- bis di tale legge, nell'indicare gli

strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio, comprende, tra

i documenti normativi concernenti l'entrata e la spesa impostati

secondo il metodo della programmazione finanziaria, la legge di

approvazione del bilancio annuale di previsione e del bilancio

pluriennale, nonché la legge finanziaria. La stessa disposizione

menziona nello stesso ambito i documenti di programmazione (quello di

programmazione economico-finanziaria e la relazione previsionale

programmatica) ed i disegni di legge collegati.

La nuova articolazione della disciplina di bilancio si compone di

una pluralità di provvedimenti legislativi, tra loro complementari e

concorrenti. Essa persegue, tra le altre, la finalità di meglio

programmare, definire e controllare le entrate e le spese pubbliche

per assicurare l'equilibrio finanziario e la sostanziale osservanza,

in una proiezione temporale che supera l'anno, dei principi enunciati

dall'art. 81 della Costituzione.

In questo contesto si collocano non solo la legge di bilancio,

intesa come approvazione del bilancio annuale e pluriennale, ma anche

la legge finanziaria, che, nell'attuale disciplina, definisce le

compatibilità economiche, le grandezze finanziarie e le

determinazioni quantitative, per gli anni considerati, degli

stanziamenti o delle riduzioni di spesa.

A questi atti (bilancio annuale e bilancio pluriennale, legge

finanziaria), nel loro attuale contenuto tipico, deve intendersi

riferita la sottrazione a referendum popolare, disposta dall'art. 75

della Costituzione, delle leggi di bilancio.

La Corte ha ritenuto, sin dalla sentenza n. 16 del 1978, che la

interpretazione letterale delle cause di inammissibilità

testualmente descritte nell'art. 75 della Costituzione deve essere

integrata "da un'interpretazione logico-sistematica, per cui vanno

sottratte al referendum le disposizioni produttive di effetti

collegati in modo così stretto all'ambito di operatività delle

leggi espressamente indicate dall'art. 75, che la preclusione debba

ritenersi sottintesa".

A tale principio dovrà farsi ricorso per valutare, nei singoli

casi, se le leggi che assumono funzione di provvedimenti collegati

alla legge finanziaria, al di là della loro qualificazione formale,

di per sé non idonea a determinare effetti preclusivi in relazione

alla sottoponibilità a referendum, presentino "effetti collegati in

modo così stretto all'ambito di operatività" delle leggi di

bilancio, da essere sottratte a referendum, diversamente dalle altre

innumerevoli leggi di spesa. Questo stretto collegamento si può

ritenere sussista se il legame genetico, strutturale e funzionale con

le leggi di bilancio sia tale che le norme sostanziali collegate

incidano direttamente sul quadro delle coerenze macroeconomiche e

siano essenziali per realizzare l'indispensabile equilibrio

finanziario. Si tratta di leggi che non si limitano a porre discipline ordinamentali prive di diretti effetti finanziari ma che,

incidendo in modo rilevante nell'ambito di operatività delle leggi

di bilancio, non sono suscettibili di valutazioni frazionate ed

avulse dal quadro delle compatibilità generali, quali

inevitabilmente risulterebbero da una determinazione referendaria che

si esprime su di un solo elemento del quadro complessivo.

6. - Esaminando secondo i criteri sopra indicati la proposta di

referendum relativa alle disposizioni legislative che disciplinano

l'alienazione dei beni patrimoniali dello Stato, si può rilevare

come l'obiettivo del decreto-legge n. 386 del 1991, quale risulta

dagli atti che ne hanno preceduto l'adozione e che hanno portato alla

sua conversione in legge, sia costituito dalla necessità di

incrementare le entrate del bilancio dello Stato e di assicurare,

anche attraverso gli strumenti e le procedure predisposti dalle nuove

norme, l'equilibrio finanziario e di bilancio dello Stato.

Il documento di programmazione economico-finanziaria, che

definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel

bilancio pluriennale 1992-1994 (art. 3 della legge 5 agosto 1978, n.

468, come sostituito dall'art. 3, primo comma, della legge 23 agosto

1988, n. 362), indica la vendita dei beni patrimoniali dello Stato

come un punto qualificante dell'azione di risanamento della finanza

pubblica e richiede, per il conseguimento degli obiettivi

programmati, l'approvazione delle disposizioni concernenti la

gestione produttiva di beni immobili dello Stato, che erano contenute

in un disegno di legge di accompagnamento della legge finanziaria del

1990.

La relazione previsionale e programmatica per il 1992, nel rendere

esplicite le compatibilità tra il quadro economico, l'entità e la

ripartizione delle risorse e gli impegni finanziari previsti nei

bilanci pluriennali dello Stato (art. 15 della legge 5 agosto 1978,

n. 468, come modificato dall'art. 9 della legge 23 agosto 1988, n.

362), stima in 15 mila miliardi il gettito delle vendite di parte dei

beni patrimoniali disponibili dello Stato, il cui processo di

dismissione doveva essere accelerato.

Le enunciazioni dei documenti di programmazione sono puntualmente

rispecchiate nel bilancio di previsione dello Stato per l'anno

finanziario 1992 (legge 31 dicembre 1991, n. 416), che alla Tabella

n. 1 dello stato di previsione dell'entrata, al titolo III, vede

inserito il capitolo 4010 con un importo, sia di competenza che di

cassa, di 15 mila miliardi. Inoltre lo stesso capitolo è stato

espressamente istituito, per l'imputazione delle entrate derivanti

dalla vendita di beni disponibili del patrimonio dello Stato situati

in Italia (locuzione che costituisce la denominazione del capitolo

4010), con il bilancio di previsione dello Stato per l'anno 1990

(legge 27 dicembre 1989, n. 409), nel quale peraltro non risulta

quantificata alcuna somma in entrata, ma indicato il capitolo solo

"per memoria".

Il nesso che lega le disposizioni oggetto del quesito referendario

e le immediate esigenze finanziarie e di bilancio dello Stato è

sottolineato dalle stesse discussioni parlamentari, in sede di

conversione del decreto-legge in questione. Anche le posizioni più

critiche delle procedure e delle modalità con le quali il

provvedimento si articola ne sottolineano la funzione finanziaria,

pur contestandone la previsione di gettito, che successivamente, nel

bilancio di assestamento, è stata ridimensionata, con una entrata

definita in 8 mila miliardi (legge 23 ottobre 1992, n. 419). Risulta

dunque evidente che le disposizioni legislative oggetto della

richiesta di referendum sono collegate in modo così stretto

all'ambito di operatività delle leggi di bilancio, che la

preclusione, prevista dall'art. 75 della Costituzione per queste

ultime, si estende necessariamente, secondo i principi enunciati

dalla Corte, anche ad esse.

La richiesta di sottoporre a referendum le norme concernenti

l'alienazione dei beni patrimoniali dello Stato deve essere pertanto

dichiarata inammissibile.

7. - Le due richieste di referendum relative alle norme per il

riordinamento del sistema previdenziale (emanate con il decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, in attuazione dell'art. 3 della

legge di delegazione 23 ottobre 1992, n. 421) presentano profili

analoghi a quelli già esaminati con riferimento al decreto-legge

relativo all'alienazione di beni patrimoniali dello Stato, e ad essi

corrispondenti sul versante delle spese anziché su quello delle

entrate. Possono essere pertanto egualmente valutate secondo il

criterio di stretta connessione con le leggi di bilancio.

Le due richieste, che riguardano con diversa ampiezza lo stesso

atto avente forza di legge, presentano le medesime implicazioni in

ordine alla incidenza sulle leggi di bilancio.

Il decreto legislativo oggetto delle richieste referendarie trova

preannuncio, nel suo contenuto, nel documento di programmazione

economico finanziaria per gli anni 1992-1994, nel contesto degli

interventi destinati ad incidere sulle spese, determinandone il

ridimensionamento ed il controllo nel comparto, tra gli altri, della

previdenza. In particolare la revisione del sistema pensionistico,

per le immediate finalità finanziarie enunciate dal documento

programmatico, è delineata secondo principi che risultano poi

trasfusi nella legge di delega n. 421 del 1992. Quest'ultima, come

precisa la relazione che accompagna il disegno di legge, tende tra

l'altro alla stabilizzazione del sistema per dare sicurezza ai

pensionati attuali e futuri sulla tenuta finanziaria del sistema

stesso; attua inoltre l'indirizzo della stabilizzazione della spesa

in percentuale del prodotto interno lordo.

La legge finanziaria per il 1993 (legge 23 dicembre 1992, n. 500)

comprende espressamente tra i provvedimenti collegati la delega per

la razionalizzazione e revisione della disciplina in materia di

previdenza, considerandone gli effetti ai fini dell'equilibrio

finanziario e di bilancio.

Gli effetti dell'atto legislativo oggetto delle richieste

referendarie risultano strettamente collegati nel tempo all'ambito di

operatività delle leggi di bilancio, come sottolinea anche il

documento di programmazione economico finanziaria per gli anni

1993-1995, il quale indica le riduzioni di spesa determinate dalla

legge delega in materia di previdenza tra quelle dirette ad

assicurare l'azzeramento del disavanzo corrente.

Si deve infine ricordare che i due quesiti referendari sono stati

integrati, estendendoli alle modificazioni apportate dall'art. 11

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di

finanza pubblica), i cui effetti incidono direttamente sulla

operatività della legge finanziaria per il 1994 (legge 24 dicembre

1993, n. 538), che comprende gli interventi correttivi in questione

ai fini dell'equilibrio finanziario e di bilancio.

Risulta esistere quindi, anche in questo caso, quello stretto

collegamento delle disposizioni legislative oggetto dei quesiti

referendari con le leggi di bilancio, tale da escludere

l'ammissibilità delle richieste di referendum.